（人文地理学专业论文）城市可持续发展的环境保护政策研究.pdf

摘要 y 3 5 7 1 3 城市环境的可持续发展是城市可持续发展的基础，城市环境保护是城市可持续发展 战略的基本环。仃。城市是一个特殊的地域空问，它具有开放性、区域性、流动性以及影 响的不可逆转性等特征，只有了解了这些特征才能制定出科学的环境保护措施。j 中国城市可持续发展面临的环境问题表现在五个方面：城市水资源短缺、水环境质 量严重退化；城市生活垃圾、工业吲体废物及建筑垃圾污染；城市绿地面积不断减少； 城市噪音污染严重。资源环境的低效利用是产生城市环境问题的直接原因，其深层次的 根源在于：城市经济单位外部成本转移导致的市场失灵；城市政府对自然资源尤其是能 源定价扭曲导致的政策火误；城市环境公共财产特性导致的城市环境质量恶化以及历史 上遗留下来的城市环境问题等。 f 基于对城市环境特征及环境问题根源的认识，以可持续发展为目标的城市环境保护 政镣应遵循两人原则，即综合决策原则和预防性原则。前者要求，一方面城市环境保护 必须与本城市发展水平相适应，另一方面在制定城市发展决策时，要考虑城市环境承载 力年l l 决策实施后可能对城市环境带来的不利影响，并采取相应措施降低环境危害。预防 性原则要求采取预见性措施将城市环境污染控制在源头，避免城市环境产生不可逆转性 变化， 城市环境保护政策大体可允为四类，即利用市场、创建市场、行政管理及动员公众， 前两类实质都是经济政策手段。0 环境保护的经济政策是遵循价值规律，利凡j 价格、税收、 信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节等经济措施，调整或影响有关当事人行为的环境 政策，其基本原理是污染者付费原则( p p p ) ，这个原则的核心思想是污染者必须承担削 减污染措施的赞 i j 。环境资源和能源的价格政策是环境保护经济政策手段有效运行的前 提，这需要城市政府合理确定资源能源价格，f j l 化经济单位的外部成本。利用市场的环 境经济手段包括环境税收和收费制度、目标补助金制度、责任赔偿和抵押返还制度。 创建市场的环境经济手段依据科斯定理静1 环境产权理论将环境服务纳入市场，排污权交 易制度是其主要的形式。) 构建城市国民经济的绿色核算体系是从宏观上对环境资源利_ u j 进行调：牡的经济政 策。绿色核算一方面为城市决策者提供了合理的决策依据，另一方面也成为城市政府政 绩的评价基础，激励他们在制定城市发展战略时综台考虑经济与环境等因素，实现城市 的可持续发展。 ，7 城市环境保护的行政管理政策，表现在：一、城市政府必须制定环境规划，完善城 市环境保护的基础设施；二、强化城市政府环境管制，健全环境影响评价制度、许可证 制度及环境标准。 动员公众在城市环境保护中起着非常重要的作_ h j ，城市政府在通过公众教育等途径 提赢公众环境意识的基础之上，采圳信息公开，直接鼓励公众参与等手段动员公众参与 城市环境保护。、 、厂7 关键词：城市可持续发展环境保护经济政策政府“公众、 r e s e a r c ho nt h ep o l i c yo fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n f o rc h i n e s eu r b a ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t a or o n g j u n ( t o u r i s md e p a r t m e n to f c e n t r a lc h i n a n o r m a lu n i v e r s i t y ，w u h a n 4 3 0 0 7 9 ) a b s t r a c t ：t h eu r b a ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni sab a s i cp a r to ft h es t r a t e g yf o ru r b a n s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ( s d ) u r b a n j sa s p e c i a l a r e a ，w h i c he n v i r o n m e n th a ss u c h c h a r a c t e r i s t i c sa so p e n i n g ，r e g i o n a l ，f l o a t i n g ，a n di r r e v e r s i b l e o n l yt h e s ec h a r a c t e r i s t i c sw e r e u n d e r s t o o d c o u l dw ew o r ko u tr e a s o n a b l em e a s u r e st op r o t e c tu r b a ne n v i r o n m e n t t h e r ea r es e v e r a je n v i r o n m e n t a ip r o b l e m sc u m b e r i n gt h es do fc h i n e s eu r b a n ：t h e s h o r t a g eo f w a t e r r e s o u r c ea n dt h ed e t e r i o r a t i o no f w a t e r q u a l i t y ；t h ep o l l u t i o no f u r b a ns o l i d r u b b i s h ；t h er e d u c t i o no f g r e e nl a n d ：t h ep o l l u t i o no f n o i s e t h el o w l ye f f i c i e n tu t i l i z a t i o no f r e s o u r c ea n de n v i r o n m e n tj sd i r e c tr e a s o nf o rt h e s ep r o b l e m s t h ef u n d a m e n t a ir e a s o ni s ：t h e m a r k e tf a i l u r eo r i g i n a t i n gf r o mt h es h i f t i n go f e x t e r n a l i t y ；t h ep o l i c yf a i l u r ea r i s i n gf r o mt h e i r r a t i o n a l p r i c i n go fn a t u r a lr e s o u r c e ；t h ed e g r a d a t i o no fu r b a ne n v i r o n m e n tb e c a u s eo fi t s c h a r a c t e r i s t i c so f p u b l i cp r o p e r t y ：s o m ep r o b l e m st h a th i s t o r yl e f tu s t h ep o l i c yo fu r b a ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nt h a ta i m st ou r b a ns ds h o u l df o l l o wt w o p r i n c i p l e s t h ep r i n c i p l eo fc o m p r e h e n s i v ed e c i s i o nd e m a n dt h a t ：t h em e a s u r es h o u l d a d a p tt ot h ed e v e l o p i n gl e v e lo fu r b a ne c o n o m y ，t h eu r b a ne n v i r o n m e n tc a p a c i t ya n dt h e p o s s i b l yn e g a t i v e a f f e c to fe c o n o m i cp o l i c yo nu r b a ne n v i r o n m e n ts h o u l db ec o n s i d e r e d s i m u l t a n e o u s l y t h ep r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l ed e m a n d s t h a tp r e c a u t i o n a r ym e a s u r e ss h o u l d b et a k e nt oc o n t r o lt h ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nf r o mb e g i n n i n g g e n e r a l l y t h ep o l i c yt op r o t e c te n v i r o n m e n tc o u l db ed i v i d e di n t ot h r e ek i n d s ：e c o n o m i c p o l i c y ，a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tp o l i c ya n de n c o u r a g i n gt h ep u b l i c sp a r t i c i p a t i o n t h e p o l l u t e rp a yp r i n c i p l ei st h ef u n d a m e n t a lt h e o r yo fe c o n o m i cp o l i c y ar e a s o n a b l ep r i c eo f r e s o u r c ea n de n e r g yi st h ep r e m i s eo f e f f i c i e n tw o r ko f e c o n o m i cp o l i c y s ou r b a ng o v e r n m e n t s h o u l d p r i c e r e s o u r c e r a t i o n a l l y t oi n t e m a l i z et h ee x t e r n a lc o s to fe c o n o m i cu n i t t h e e c o n o m i cp o l i c yc o u l dr e a l i z et h r o u 【g ht w ow a y s ：u t i l i z i n gm a r k e ta n dc r e a t i n gm a r k e t g r e e n a c c o u n t i n gi sa l s oa ni m p o r t a n t e c o n o m i cw a y t h ea d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tp o l i c yi n c l u d e s ：u r b a ng o v e r n m e n ts h o u l de s t a b l i s h e n v i r o n m e n t a lp l a n n i n ga n d p e r f e c tt h ei n f r a s t r u c t u r eo f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ；u r b a n g o v e r n m e n t s h o u l de n h a n c et h ee n v i r o n m e n t a lc o n t r 0 1 t h ep u b l i cf a c t o ri s j m p o r t a n t t o p r o t e c t u r b a ne n v i r o n m e n t ，t h e i re n v i r o n m e n t a l c o n s c i o u s n e s ss h o u l db er i s e nf i r s t l y t h e nt h e ys h o u l db ee n c o u r a g e dt op a r t i c i p a t et h ew o r k o f u r b a ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nb yt w ow a y s ：o p e nn e w s ，d i r e c ti n s p i r i n g k e y w o r d s ：u r b a ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ；e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ；e c o n o m i cp o l i c y ； g o v e r n m e n t ；t h ep u b l i c l l 刖盂 城市是一个国家或地区的经济、政治、文化中心，是人类集中、高效利j - i j 自然资源、 十地资源、空间资源和智力资源，创造人类物质文明、精神文明的载体。同时，城市也 足环境污染、生态破坏年l l 社会问题的焦点所在。所以，城市可持续发展问题举世芙注， 并且实际上很多关于可持续发展的辩论都是以城市为焦点的。止因为如此，曾担任1 9 9 2 年1 1 ) 合国环境与发展人会秘一 5 氏的m 斯特朗指出：“如果城市环境是不可持续的，那 么在里约高峰会议期间所展望的我们星球生活模式的目标是不可能实现的”o 。世界银 行也强调改善城市环境促进人类发展的重要性，并且加火了环境项目贷款的优先权，在 1 9 9 4 年以前的5 年里，贷款数日增加近1 0 倍，从2 4 5 亿美元增加到2 4 亿美元o 。 由于城市可持续发展的重要性，米白于经济、社会、生态、地理等学科的学者都力 求从本学科角度对这一问题做出富有刨见且具有实际操作价值的研究。综观这些成果， 不得不承认国外学者在这一领域处于领先地位，但是就对中国城市可持续发展的研究来 说，我国学者的成果应该说更具有参考价值。目前对中国城市可持续发展的研究可大 致划分为四个人的板块：是经济学者多从经济活动的需求和供给关系山发，应州需求 指向理论的乘数效应和供给基础理论的回波效应，促进经济发展的同时，注重效益和速 度以及外延与内涵间的关系；二是生态学者从城市系统调控角度的研究，他们更注重城 市生态环境闽值对城市活动的限制，故城市可持续发展的关键是将城市生态系统控制在 生态环境的承载力范围以内。有些学者提山生态工业园区建设是实现城市可持续发展的 重要途径；三是地理学者多从人地关系入手，进行区域可持续发展的探讨，其中许多学 者认为陆地系统科学和人地相互作h j 满力是区域可持续发展的理论基础，区域可持续发 展的支撑技术为区域可持续发展信息系统，区域可持续发展主要是规划、监测和调控区 域的系统演进。在城市可持续发展方面，地理学者研究相对甚少；四是城市可持续发展 评价的研究。正像可持续发展评价体系构建不成熟一样城市可持续发展评价的研究同 样处于起步阶段。但也有一些学者用复合法( 层次分析法a h p ) 进行了一些尝试。 学术界的研究及广大学者的呼吁极大地推动了决策机构关于建设可持续发展城市 的承诺和实践。从全球范围看，先是1 9 9 2 年联合国环境与发展大会通过了( 2 1 世纪议 程，要求各国政府制定和组织实施相应的可持续发展战略、计划和政策。其中的关于 人类住区可持续发展部分是全球首次在建设可持续城市问题方面达成一致。在这之后， 联合国些一f 属机构加强了对城市可持续发展的研究，并于1 9 9 6 年在伊斯坦布尔召开 了第二次人类居住地大会，明确提出了建设可持续性城市的主张。尤其值得提出的是9 0 年代初联合国人居中, c , , k i l 环境规划署合作，从世界各国选定了l o 个城市作为开展可持 续城市计划的试点，帮助它们研究城市可持续建设面临的问题提出建议及制定实施项 目，井提供有关机构的赠款用于实施这些项目”。儿年的实践证明，这一努力取得了很 好的效果。从我国来看，1 9 9 7 年，中国政府向联合国环境与发展事务特别联大会议提交 。汤茂林城市可持续发展的原则城市环境与城市生态，1 9 9 9 ，( 4 ) ：3 8 4 1 。李秉仁关于我国城市可持续发展若干问题的思考城市发展研究，1 9 9 9 ，( 4 ) ：5 1 0 。张俊军，许学强，魏清泉中国城市可持续发展研究进展地域研究与开发，1 9 9 9 ，( 3 ) ：2 2 2 6 。林秋毕可持续城市与环境国外城市规划1 9 9 7 ，【1 ) ：2 8 了一份报告中华人比共和国可持续发展国家报告。这份报告总结了中国为提高人 类住区水平所做的：l ：作汞i 取得的经验，阐明了中国政府对人类住区问题的基本立场，提 山了1 9 9 6 年至2 0 1 0 年中国人类住区发展的行动计划。这是继中国2 1 世纪议程的 有关成果后中国政府关于建设可持续发展城市的义一次庄严承诺。在实践方面。中国 政府进一步加强并完善了城市环境综合接治及住区建设工作，并加强了对城市环境的管 理，力求城市经济，社会、环境协调持续发展。 本文从环境角度探讨中国城市可持续发展问题，主要基于两点认识：第一，环境是 城市可持续发展的基础。环境是满足人类需求的基础，它给城市提供了自然资源、提供 了维持生态平衡的能力、提供了生活环境：第二，目前中国的城市，特别是大城市环境 破坏相当严重环境与发展之间的关系在中国的城市主要是以相互矛盾、相互抵触的方 式存在，造成这种局面的原因并不是决策机构没有认识剑环境破坏对可持续发展的危害 ( 当然不排除少数这样情况的存在) 。而是没能真正找到一条与城市发展相协调的环境保 护对策，提山这样的对策止是本文力求达到的目标。 1环境保护是城市可持续发展战略的基本组成部分 1 1 城市可持续发展的内涵 城市可持续发展( u r b a ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ) 在一些文献中又被称做城市可持续 性( u r b a ns u s t a i n a b i l i t y ) 、可持续城市( s u s t a i n a b l ec i t y ) 和生态城市( e c o p o l i s ，e c o c i t y ) 。这 些名词分别从不同角度表述了可持续发展思想在城市发展中的应州，由于各自强调的重 点有所不同，所以对于城市如何向可持续发展方向演进。它们的内涵就稍有不同了。城 市可持续发展强调发展的过程城市可持续性和可持续城市更注重发展的条件和状态， 而生态城市则是城市可持续发展的环境生态学描述。 对于城市可持续发展内涵的讨论，张俊军等( 1 9 9 9 ) 认为可以从四个角度进行理解o ： 1 1 1 城市资源角度 o n i s b i 认为城市可持续发展魁一个城市不断_ i 求其内在的亡i 然潸力得以实现的过 程，其目的是建立一个以生存容量为基础的绿色花园城市。沃尔特( w a l t e r ) 也认为要实 现可持续发展必须合理利用其本身的资源，寻求一个对环境友好的使用方式，并注重 其中的使川效率，不仅为当代人着想同时也为后代人着想。两位学者从城市发展的基 f i i j 资源这一角度入手，着重说明了资源及其开发利川1 ；! i ! 度之间的平衡她城市可持续 发展必须遵循的一个原则。 11 2 城市环境角度 城市可持续发展是其公众应不断努力提高自身社区及区域的自然、人文环境，同时 为全球可持续发展作出贡献的过程。恰林基( 可a | i n g i i ) 在谈到越来越多的城市环境问 题时，指出绝对不能随意地把这些问题总是留给后代或更大范围，甚至全球，这是一种 。参见：张俊军许学强等田外城市可持续发展研究地理研究1 9 9 9 1 8 ( 2 ) ：2 0 7 2 1 3 2 责任和义务。他从这一特性山发称可持续发展城市为责任城市( r e s p o n s i b l ec i t y ) 。戴 星巍( 1 9 9 8 ) 也指山。城市可持续发展要解决的问题是在保证城市和城市体系经济效率 和生活质量的前提下使能源和其他自然资源的消费和污染最小化。 ll 3 城市经济角度 世界卫生组织( w h o ) 提出t 城市可持续发展应在资源利_ l l j 最小的前提下，使城 市经济朝着更富效率、稳定和创新方向演进。内坎普( n i j k a m p ) 也认为城市应充分发 挥自己的潜力，不断地追求高数基利高质量的社会经济人1 2 1 平技术产出，跃久地保持自 身的稳定和巩崮自身的地位和作用。赵荫微( 1 9 9 6 ) 的表述更为彻底，她指出城市可持 续发展表现为系统的物质总输山火于总输入，资源利j l j 和能源供给以小丁= 资源的再生速 率、通过技术改革使非可再生资源成为可再生资源。城市物质生产部门和非物质生产部 门比例相协调，：| ：业系统内部的i ：业结构、产品结构和技术结构基本合理，原材料和加 i ：业相适应，技术密集型行业比重比劳动密集型要高。 1 1 4 城市社会角度 耶大塔占( y i r a c h e l ) 提山，城市可持续发展在社会追求方面应追求一个人类相互 交流，信息传播和文化得到极大发展的城市，以富有生机、稳定、公平为标志而没有 犯罪等。恰林基也指出可持续城市的社会特性应包括两个方面：( 1 ) 可持续城市是生活 城( l i v i n gc i t y ) ，应充分发挥生态潜力为健康的城市服务，不仅要把城市作为整体考虑， 而且也要使不同的环境适应城市中不同年龄不同生活方式的需要；( 2 ) 可持续发展城市 是公民参与的城市( p a r t i c i p a t i n gc i t y ) ，应使公众、社会、政府机构等所有的人积极参 与城市问题讨论及城市决策。 总之，根据这四个角度对城市可持续发展内涵的理解，我们认为城市可持续发展就 是指在一定的时空尺度上，以长期持续增长及其结构进化实现城市资源、环境、经济、 社会的协调发展，从而既满足当代城市发展的现实需求，义不对后代人满足其城市发展 的能力构成危害；既满足城市的发展需求，义不危害和削弱周围市郊及有关区域满足其 需求能力的发展。其根本目的就是要建设可持续性城市。 1 2 城市环境的可持续发展是城市可持续发展的基础 城1 l 了是一个由社会、经济、环境三个基本要素之问相互作、相互依赖、相互制约 而构成的紧密联系的复自 系统，冈而，城市可持续发展也是城市社会、经济和环境可持 续发展三个子系统所组成的一个复合系统。在这个复合系统中，三个子系统并不是并列 的关系，而是表现山一种层次关系，其中社会可持续发展是目标层次，经济可持续发展 是动力层次，环境可持续发展是基础层次( 见幽i ) 。 1 2 1城市环境对城市可持续发展的基础贡献 城市环境可持续发展之所以是城市可持续发展系统的基础层次，是在于城市环境质 避及自然环境所提供的服务功能是城市可持续发展不可缺少的基本物质。 3 目标 动力、中介 基础 图1 ：城市可持续发展要素的层次关系 ( 1 ) 城市环境是城市生活质量的重要衡量指标。环境是舒适性资源。城市居k 的 生活柑奏日赫加快，对于一天到晚忙碌的人来说，美丽的景观、休闲的活动成为他们渴 望的生活享受。另外，环境也作为电视、电影、j “眚、r 播等作晶的对象从而使人们产 生情感的共鸣。因此，优美的环境是城市生活质堵的重要组成部分。空气和水污染直接 影响人体健康，从而影响剑居比对生活的享受以及从事经济活动的劳动能力。可见，恶 劣的城市环境直接导致城市社会及经济的不可持续发展。 ( 2 ) 城市环境是消纳城市经济活动废物的重要场所。自然环境不仅给城市提供了 诸如t 地、水等原材料，而且还是人类活动所产生废物的重要吸纳场所。 ( 3 ) 环境保护投资对城市经济发展具有促进f f 1 4 j 。城市环保部门投资于环境保护 提供舒适性资源井创造了就业和收入。但这一事实过去被忽略了，正如在2 0 世纪7 0 年 代，环境被认为是经济增欧的一个主要的限制因素。只有在环保投资对g n p 的贡献不 如把这些资金州于其他方砸时。我们才能说环境投资是经济增| 吏的一个限制因素。一般 而言，环境投资对g n p 的影响是微乎其微的，但是它对就业是很有利的。 总之。城市环境的服务功能可概括为：它为每个人提供直接的效川，它为城市经济 提供所需投入它提供了维持生命所必须的服务”。正是这三项功能，决定了城市环境 对城市可持续发展的基础作_ j 。由于人类生产生活对城市环境的破坏越来越严重，迫切 需要我们采取措施对其进行保护以实现其可持续发展，这也就是环境保护是城市可持续 发展战略基本环。竹的逻辑原因了。 1 2 2 城市环境的特征 ( 1 ) 开放性特征。城市需要其边界之外的、有生产能力的生态系统来生产城市消 耗所需要的粮食、水及可更新资源。同时，它还依赖这个生态系统提供清洁的空气和处 理废物。这就决定了城市环境贝有开放性特征。 f o l k e 等人对城市环境的开放性特征进行了定量化的研究。4 9 1 r j 对波罗的海沿岸的 有2 5 万人口以上的2 9 个火城市l i j 的生态系统面积进行了估算。其结果是方面城市 为了获取系统以外的可更新资源维持自身发展，需要占用的生态系统面积要比城市本身 总面积人2 0 0 倍左右( 见图2 ) 。 。戴堆皮尔斯，杰瑞米沃福德著张世秋等译世界无末日经济学环境与可持续发展北 京：中圉财政经济出版杜，1 9 9 6 5 2 。此部分参见c ar i v o ik e ，a s aj a n a ss o i l ，j a n a sl ars $ o f l ，r o b e r tc o s t a n z a 城市的生态系统占 用a m b i o 人类环境杂志，1 9 9 7 ，2 6 ( 3 ) ：1 63 1 6 8 ；e 1 is a b e t hk e ss i e r 城市圈a r a b i o 人类环境杂志，19 9 6 25 ( 2 ) ：6 8 6 9 4 不确定的占用量 图2 ：波罗的海地区城市占用的生态系统面积 另一方面，城市生产生活废物的吸收、处理所需i h 心的生态系统面积更大。据他们 估计，_ 【l j 于吸收废物的森林面积比这些城市市区总面积大3 5 4 8 7 0 倍：对内陆来说，需 比城市面积火4 8 倍的水体丽积；而所需绿地面积则大11 3 0 倍。总之，吸收城市废物 的生态系统面积比城市区面积要人3 9 7 , - - 9 7 5 倍( 见图3 ) 。两方面合计，这些城市共占用 的生态系统面积是城市市区面积的5 6 5 1 3 0 倍。 虬m t 如 鹣内裟； 纛燃。 图3 ：吸收波罗的海地区7 9 个大城市废物的生态系统面积 ( 阴影面积为低估区域) ( 2 ) 区域性特征。这是由城市内部职能分区所决定的。无论是火城市还是小城市， 其内部在职能、地貌上都存在着差别，并形成城市小区。由于这些小区中的自然、人文 景观不同以及主要环境污染有所差别，就造成了城市内部环境的区域性差别。如武汉市 市区，由于历史、经济、社会及地理环境等原因，人致可划分为武吕、汉口、汉刚三 人部分，武昌主要为文教、高科技中心其环境污染小，污染源主要是生活污染及交通 污染：汉口是武汉的重要商业区，该区污染主要是交通拥挤、火气污染及高层建筑造 成的视觉污染；汉刚则是武汉l 业比较集中的区域，故该区的工业污染比重人。 ( 3 ) 流动性特征。交通运输是城市经济的主要活动，同时它也是城市环境主要的 s 污染源- 由于其流动的特性导致所到之处，城市山部和1 外部出现污染。 ( 4 ) 不可逆转性特征。所谓不可逆性是指，“不可替代的只能经过很长或以很火 的代价才能得以恢复的环境功能等发生的变化”。城市环境开发利用的不可逆转性又 可分为绝对不可逆性和相对不可逆转性。前者指城市中某一环境功能一旦破坏我们根本 没有任何可行的技术和能力对其进行重建其环境功能将永不存在。如城市绿地由于开 发作为建设j l j 地，而永远地消火。后者是指城市中某一环境容量被突破后，在段时间 或定区域范同内其功能将不复存在，但只有经过很长时间或花费相当大的代价后，其 环境功能才可能逐渐恢复。如城市污水对湖泊环境功能的破上1 ：就是具有相对不可逆性。 2 中国城市可持续发展面临的环境问题及其成因分析 2 ，1中国城市可持续发展面临的主要环境问题 2 1 1 城市人气污染严重 大气污染是阻碍我国城市可持续发展的主要环境问题之一。1 9 9 8 年1 0 月我国在参 加国际人气污染评定时，有五个火城市被列入世界污染最严巫的十火城市之列，它们是 沈日l 、北京、曲安、上海、j “州。同时期据对全国3 2 2 个省级以上城市空气质量监 测结果分析，总悬浮颗粒物( t s p ) 年日均值范闸在0 0 1l 1 1 9 9 m g m 1 之间全国平 均为o 2 8 9 m g m 3 ；s o ：年日均值的范嗣在o 0 0 2 0 3 8 5 m g m 3 之间，全国平均为 o 0 5 6 m g m ；n o 。年日均值的范围在o 0 0 6 - - 0 1 5 2 m g m 3 之间，全国平均为0 0 3 7 m g m 3 。 在这三项常规检查中，均达到国家环境空气质量标准二级标准的城市仅8 9 个占 统计城市总数的2 7 6 。至少有一项超过环境空气质量标准二级标准的城市2 3 3 个， ，1 i 统计城市总数的7 2 4 。另有1 4 0 个城市空气质量超过环境空气质量标准三级标 准，- 1 i 统计城市总数的4 3 5 嘣9 。可见，我国城市火气污染是相当酱遍和严重的与国 外同等城市相比也可反映这一点( 见表1 ) 。 表1 ：若干城市t s p 和s o ，的大气浓度( m g 一) 城市t s p s 0 2 北京0 3 6 30 0 8 7 沈阳03 5 70 1 3 2 两安0 4 4 50 0 5 0 东京0 0 5 00 0 7 0 w h o 推荐限度( ，f 均)0 0 6 0 00 9 00 0 4 0 00 6 0 来源：戴星翼走向绿色的发展上海：复旦大学出版社1 9 9 8 5 8 。s t e p h e nr d o v e r s ，j o h nw h a n d m e r 无知、预防性原则及可持续性 m b i o 人类环境杂志 l9 9 5 ，2 4 ( 2 ) ：9 2 9 7 。涂俊杰我国燃煤的污染现状及治理时策环境污染与坊治，1 9 9 9 2 1 ( 3 ) ：1 9 一2 0 。固搴环保局，1 9 9 8 年中国环境状况公报环境保扩，1 9 9 9 ，( 7 ，：3 9 6 我国城市大气污染源主要是以煤炭为主的能源结构及机动车尾气。( 1 ) 燃煤污染。 我国是世界上最人的煤炭生产国和消费国也是世界上少有的几个以煤炭为主要能源的 国家。自1 9 7 8 年以米，煤炭在我国一次性能源消费总量中一直保持在7 0 以上。近年 来虽然新能源及水电、核能的使用逐渐扩大，但是煤炭使用比例一直变化不大( 见表2 ) 。 根据我国的能源资源条件、技术和经济发展水平以及世界能源形势在未来的3 0 5 0 年 内，我国以煤炭为主的能源结构将很难改变。燃煤造成的大气污染很严重，据统计，我 国每年排入大气中的s 0 2 超过1 5 0 0 万t ，其中燃煤排放占9 3 9 哈o 。 表2 ：我国煤炭占一次性能源构成的比例( ) 年份煤炭石油天然气水i u核能新能源 1 9 8 07 222 073i4 0 1 9 8 57 581 7 12249 1 9 9 07 6 21 662l5 i 1 9 9 57 50l73l859 2 0 0 07 01 954o 60 2 2 0 5 06 0 7 05 050601 0 2 05 来潭：载星翼走向绿色的发展上海：复旦大学出版社，19 9 8 ，5 6 57 涂俊杰我国燃煤的污染现状及治理对策环境污染与防治，1 9 9 9 ，2 1 ( 3 ) ：18 2 0 ( 2 ) 机动车尾气污染。随着我国汽车： 业的快速发展和机动车拥有量的高速增长， 汽车尾气污染给城市火气环境带来了巨大的影响，由此引起的氮氧化物型污染有可能代 替煤烟型污染成为城市人气的主要污染源。 据统计，1 9 9 6 年底全国汽车拥有量达到1 1 0 0 万辆，机动车拥有量2 8 7 3 2 1 万辆， 并且仍逐渐上升。机动车拥有量快速增长的趋势在保有量相对较多的大城市尤其明显。 1 9 9 0 年，北京、上海、天泮的汽车拥有量lo i 全国的1 1 7 ，北京、广州、天津等人城市 的机动车拥有量均超过5 0 万辆( 见表3 ) 。 表3 ：北京、上海、广州汽车拥有量( 万辆) 及增长率年际变化 北京i ：海广i + l 汽车保有保有量增汽车保有保有量增汽车 ；| 有保有量增 k 率k 率k 率 1 9 9 l5 49 5l5 87 1 1 9 9 26 0l il1 841 65 1 9 9 37 1 61 9 32 32 4 85 8 2 1 9 9 48 41 732 71 7 46 9 11 8 7 1 9 9 59 81 6 73 071 378 6 92 5 8 1 9 9 6i l21 433 49l l69 0 74 4 来源：范秀英，等我国汽车污染状况及控制对策分析环境科学1 9 9 9 ，2 0 ( 5 ) ：10 2 1 0 8 。涂俊杰我田燃煤的污染现状及治理对笨环境污染与防治，1 9 9 9 2 1 ( 3 ) ：1 8 2 0 7 机动乖尾气是城市人气中c o 、n o 。等污染气体的主要米源。1 9 9 5 年，全国机动车 排放的c o 、n o 。分别为2 2 0 0 万t 羽i1 4 0 万t ，其中，在城市中机动车排放的c o 、n o 。 对人气污染分控率分别为8 5 和i4 0 。在人城市c o 、n o 。污染特别严重( 见表4 ) 。 表4 ：大城市大气环境中n 0 ，污染情况( 19 9 4 年) 人 j 范l t , i 万人城市个数 均值m g超标牢惭 2 0 090 0 7 4 1 9 5 1 0 0 2 0 01 900 6 5 l7 9 5 0 1 0 01 40 0 3 9 03 3 2 0 5 02 70 0 3 834 a - - d ，可见上述私人均衡点q p 对社会米说是不利的。事实上q s 是社会最 佳生产最。那么为什么污染者一定要生产出q ，的污染产品呢? 其原因就在于，由于污 染者外部成本的转移，在私人成本和社会成本、私人纯收益和社会纯收益之间产生了不 一致，社会总成本应该等于私人成本与外部成本之和。污染者的生产成本中只记入了私 人成本，外部成本则转移至社会由社会来负担。同样污染者的收益中只计入了私人纯收 蔬，却没有减去对社会造成的损失，在这种虚构的成本效益核算中，难怪污染者要一味 扩人生产量直至q p 了。 需要指出的是，如| 璺i 中所示q a 并不源于原点处这是因为由于环境容嚣或环境自 净力的原因，只要污染产品数量低予q 。不会造成环境污染，当然此时的边际外部成本 为零。另外，即使在最优污染水平时，外部成本井没有消失，数量b 仍然作为最优j 勺外 部性存在。这是因为经济活动中根本消除污染是不可能的。 2 2 2 政策火误：社会定价扭曲 政策失误对城市环境的破坏表现住两方面，一是城市发展缺乏综合决策，二是歧府 对自然资源尤其是能源定价过低导致的城市对资源环境的滥用。 ( 1 ) 城市发展缺乏综合决策 城市发展缺乏综合决策是指决策者在制定城市经济发展政策时没有考虑，至少是没 有充分考虑城市环境问题。其原因是多方面的，有历史原因、有资金的限制，但最主要 的是决策者环境意识不强。城市发展缺乏综合表现在以下儿方面。 不注重城市总体规划和工业合理布局，城市中重工业平污染重的工业比例高。 我国城市经济增长方式尚未摆脱高投入、高消耗、低效率、低产出，追求数量而忽视质 量的模式。这主要是由于城市产业结构提升不够的原因。另外，城市工业建筑与城市居 住、文教、水源地、风景名胜区相混杂：全国8 0 的：l 业集中在城市，加重了城市的工 业污染。 13 k 删以来，只注意利_ l 城市的口然环境条什发展经济单纯追求城市经济效益。 在城市建设中忽视自然环境条什对经济和人类需求的制约作刚，而不注重提高城市的社 会效益。 城市环境管理体制不完善，城市环境法制尚不够完备，缺乏有效的环境管理。 即使是实施了一些环境管理制度，但因相应的配套措施或设施不完全，其效果也火打折 扣。目前，城市环境综合整治定量考核制度已成为我国城市环境管理的一项经常性制度， 这- n 度很好的促进了以预防为主、防治结合、谁污染谁治理和强化管理为主要内容的 环境管理政策。狂城市环境管理上取得了很好的效果。但是，需要提出的是，由于许多 城市只是应付考核，而没有建设配套的基础设施，所以这- n 度并没能达到从根本上起 到推动城市改善环境的目的。我国城市基础设施普遍欠帐多，是排水设施落后，5 0 的城市没有排水管网，二是1 4 的城市垃圾粪便不能日产日清三是城市污水处理率仅 为5 左右。 另外，在城市环境管理中。配套措施也不够完辫。比如说笑丁禁i l 城市镫饮业使川 一次性餐具的规定对减少城i l 生活垃圾无疑是很好的，而且市吣也有意愿不再使川一次 性锓具。但是许多城市并没有相麻的关于建立统一的餐具消毒中心的措施以提供沾净的 锓具，丁是为了迎合市民追求干净卫生的心理，餐饮业只有无奈仍然提供一次性餐具。 这种一次性餐具屡禁不i e 的原因其实很人程度上要门于城市环境管理缺乏综合决策。 ( 2 )自然资源定价低于边际私人成本，导致资源环境滥刚 城市环境污染在很大程度上源于城市生产生活对自然资源尤其是能源的低效利用。 能源的低效利蹦一方面是技术的原因，但更重要的是能源价格过低的原因。在我国，自 然资源定价虽受市场调控影响，但主要是政府控制，因此政府对自然资源的定价政策对 城市环境的影响很人。表5 是按比值计算的中外煤炭价格比较，由表中数值可以看出我 国煤炭价格普遍比国外低，这也就刺激了我国城市对煤炭的大量使用。 表5 ：按比值计算的中外媒价比较( 按人民币折算) 固别1 9 8 4 年外国煤价足1 9 8 4 年我国煤价1 9 9 4 年外国煤价是 1 9 9 4 年我国煤价 我困煤价的倍数是外困煤价的我国煤价的倍数足外圊煤价的 炎困5 2 9 9 l8 8 62 5 63 9 0 6 英国6 6 3 8 1 5 0 63 4 72 8 8 i i 奉8 6 5 0l l5 59 2 89 2 8 前西德 8 9 9 2i i 1 27 1 81 3 9 3 1 9 9 4 年我国煤价接混合煤1 8 0 元吨计算 来源：刘支王炎库，张敦富资源价格北京：商务印书馆，1 9 9 6 1 6 6 芙于能源价格低_ 丁边际私人成本对环境的影响可参看图5 。图中m c 是边际私人 成本曲线，m s c 是边际社会成本曲线。社会期望的价格承i 需求分别为p s 和q s ，这时能 源价格p s = m s c 。私人对价格及需求的最优选择是p p 、q p 。若政府对能源定价为p c 远 。此部分参见：扳堆皮尔斯杰瑞米沃福德著张世秋等译世界无末日经济学环境与可 持续发展北京：在中国财政经济出版社，1 9 9 6 2 0 9 2 i l 14 低于边际私人成本p r ，这时厂商在利益驱动下对能源的需求就会增欧至q 。，远大干价 格等于边际私人成本p p 时的需求q p 。于是，随着对能源需求量由q s 增加至q c 。排放 剑城市环境中的污染物也增多了，其根本原因是由增加能源使刚给污染者带来的纯收益 增加了q l ，b c q c ，在这种虚增的经济收茄刺激r ，能源使川者的选择当然是增加能源使 川而不顾对环境的污染。 价 格 0 q sq pq c需求量 图5 ：能源价格过低的低效率 2 2 3 “公地的悲剧”：城市环境公共财产特性的恶果 城市环境具有公共财产特性。公共物晶可分为二类，即纯粹公共物品、准公共物品。 纯粹公共物品必须具备下列两方面特性中的一个域两个：( 1 ) 消费不可分性或无竞争性； ( 2 ) 消费中无排他性。所谓消费的不可分性，是指某人对某物晶的消费完全不会干扰 另一个人对同一物品的消费；而消费无排他性，是指不能阻止任何人免费享受该物品。 如在火气质量改善的城市中，不可能阻止任何人享受新鲜的空气。纯粹公共物品很少， 因为任何物品的消费都可能给别人的消费带来影响。城市环境质最划入准公共物品更合 适。 纯粹的公共物品是一种公共财产资源，而准公共物晶则不一定是公共财产资源。但 是，可以明确的是在我国，像人气、河流、湖泊及地下水等城市环境质量物品都是公共 财产资源，城市传统习惯于把这些公共资源川于各种州途，其中包括 j 于处理污染物， 最终导致城市环境过度滥用而严重恶化。从经济学角度分析，所谓公共财产拥有权，本 质上就是不存在任何所有权。因为在公共财产所有权制度下，社会中每个团体或个人都 将根据白己的费_ i j 效益决策准则来利州环境资源，这样势必造成过度滥州资源的倾向， 尤其是无偿使州环境资源的情况。如果社会中的这些人没有道德约束或受一定的法律制 度