（国际法学专业论文）电力行业垄断及规制问题研究.pdf

硕f j 学位论义 摘要 自然垄断理论主要经历了与自然资源稀缺性混同阶段、以规模经济为支撑的 理论阶段、以成本可次加性理论为主导的理论阶段和现在以网络经济理论为主的 理论阶段。至2 0 世纪8 0 年代，以网络经济性、成本沉没性、单一网络性和公共 服务性为标准的新自然垄断判断标准产生。根据新的自然垄断标准，电力行业各 领域的自然垄断属性有所不同。发电企业所具有的强规模经济性因不符合新自然 垄断标准而被划入竞争领域，但应该控制竞争者数量。而输配电领域则因网络经 济性被划分为自然垄断行业，应实行垄断经营。最后售电领域因其竞争性应该开 放竞争。对电力行业旧的一体化结构改革后，会使一些新的垄断行为出现在电力 领域，如发电领域和售电领域引入竞争后出现的限制竞争协议、行政垄断等垄断 行为；改革后依然具有自然垄断属性的输配电领域在其领域内继续享有支配地位， 则一方面可以借助其享有的支配地位为自身谋利，另一方面还可以对上下游的竞 争产生影响。为了防止这些垄断行为危害竞争，经过对西方各国电力行业改革成 功经验的分析，我们认为在对电力行业结构调整后，还要根据反垄断法对电力行 业各领域的经营行为进行规制，制定能够培养市场竞争的市场运行规则。只有将 电力行业结构调整为竞争性的市场结构，便于反垄断法对垄断行为进行规制，才 能防止行业垄断行为发生。为此我国电力的法律规制应当先从行业结构调整入手， 根据各领域的经济学属性进行自然垄断行业划分。然后创新输配电领域管理模式， 在网络所有权国有的情况下将输配电网络交由专业电网管理公司来运营和管理， 实现决策权和运营权的分离，以保障输配电领域的公共服务性。在市场竞争机制 的培养方面，建立电力自由交易平台，通过公正、透明的交易机制来防止发电和 售电领域垄断行为的发生。在电力监管机关和反垄断法执法机关的关系处理上， 引入类似“公诉 案件的处理模式，由电监会负责反垄断案件的初步受理和调查 工作，由国务院反垄断执法机构进行最终裁决，充分结合电监会和反垄断机构在 各自领域的专业性和权威性，从执法角度保证市场竞争的顺利进行。最后，将行 业改革的目标、方式以及行业运营规则法制化，完善行业立法。 关键词：垄断行为；自然垄断理论；滥用市场支配地位；法律规制 a b s t r a c t t h en a t u r a lm o n o p o l yt h e o r ym a i n l ye x p e r i e n c e sc h es t a g e so ft h ee c o n o m i e so f s c a l em i x e dw i t ht h en a t u r a lr e s o u r c es c a r c i t y ；s c a l ee c o n o m y ；c o s ts u ba d d i t i v i t ya n d n e t w o r ke c o n o m i ct h e o r y u pt ot h e l9 8 0 s ， an e wn a t u r a lm o n o p o l yj u d ；m e n t s t a n d a r da p p e a r e d a c c o r d i n gt ot h en e wn a t u r a lm o n o p o l ys t a n d a r d ，v a r i o u sd o m a i n s o ft h ee l e c t r i c i t yi n d u s t r yh a v ed i f 诧r e n tn a t u r a lm o n o p o l ya t t r i b u t e s t h es t r o n gs c a l e e 硒c i e n c yo ft h ee l e c t r i c i t yg e n e r a t i o ne n t e r p r i s ed o e sn o tc o n f 0 mt ot h en e wn a t u r a l m o n o p o l ys t a n d a r d b e c a u 8 eo ft h en e t w o r k e f j f i c i e n c y o ft h ee l e c t r i cp o w e r t r a n s m i s s i o n d o m a i n ， i ti sd i v i d e di n t ot h e n a t u r a l m o n o p o l yp r o f e s s i o na n d l m p l e m e n t e dt h em o n o p o i ym a n a g e m e n t i ti sc o m p e t i t i v ei nt h es a l e si n d u s t r y t h u si t s h o u l db eo p e n e dt ot h ec o m p e t i t o r s a n e rt h er e f o mo ft h ee l e c t r i ci n d u s t r y s o m e n e w m o n o p o l i z a t i o na p p e a r e di nt h ee l e c t r i ci n d u s t r y ；s u c ha sr e s t r i c t i v ep r a c t i c ea n d a d m l n l s t r a t i v em o n o p 0 1 y t h ee l e c t r i cp o w e rt r a n s m i s s i o nd o m a i nw h i c hh a st h e n a t u r a lm o n o p o l ya t t r i b u t ec o n t i n u ee 1 1 j o y i n gt h ed o m i n a n tp o s i t i o n t h e no n ec a n m a k eu s eo fi t sd o m i n a n tp o s i t i o nf o ri t so w n p r o f i t ，o nt h eo t h e rh a n di tc a na l s o a t t e c td o w n s t r e a mc o m p e t i t i o n s a f t e rt h ea n a l y s i so ft h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo f t h e p o w e rs e c t o rr e f 6 m si nw e s t e mc o u n t r i e s ，w es h o u l dr e g u l a t eb u s i n e s sa c t si na 1 1 a r e a s0 ft h ep o w e ri n d u s t r yu n d e rt h ea n t i - m o n o p o l y1 a 、na n dc u l t i v a t et h em a r k e t o p e r a t i n gm l e s t h u st h ee l e c t r i c i t yr e g u l a t i o ns h o u l ds t a r tw i t ht h ea d j u s t m e n to ft h e l n d u s t r ys t m c t u r e ，a n dt h e ns p l i tt h ei n d u s t r ys e c t o r sb a s e do nt h e i rn a t u r a lm o n o p o l y a t t r i b u t e s t h e nw es h o u l di n n o v a t et h e m a n a g e m e n tm e t h o do ft h et r a n s m i s s i o n d o m a l na n ds e p a r a t et h e p r o p r i e t a r yr i g h t s f r o mm a n a g e m e n tr i g h t s ， e s t a b l i s h e l e c t r i c a lf r e et r a d i n gp l a t f b r i i l ，a n dp r e v e n tm o n o p o l yb e h a v i o r i nt h eg e n e r a t i o na n d s a l e ss e c t o ro fe l e c t r i c i t y l e tt h es e r cd e a lw i t ht h ei n i t i a l a c c e p t a n c ea n d l n v e s t l g a t l o n so fa n t l t r u s tc a s e s ，a n dg i v et h ea n t i m o n o p 0 1 yl a we n f o r c e m e n ta g e n c i e s r i g h t st om a k et h ef i n a ld e c i s i o n f i n a l l y ，w es h o u l di m p r o v et h et r a d el e g i s l a t i o na n d p u tt h es e c t o rr e f o 啪o b j e c t i v e s ，m e t h o d s ，a n di n d u s t “e so p e r a t i n gr u l e si n t ot h e e l e c t r i cp o w e ri ，a w k e yw 6 r d s ：m o n o p o “s t i cb e h a v i o r ； p o w e r ；l a wr e g u l a t i o n n a t u r a j m o n o p o i yt h e o r y ；a b u s eo fm a r k e t i l l 硕f 学位论文 1 1 选题背景和意义 第1 章绪论 建国以来一直到1 9 9 7 年以前，我国电力行业的监管是在国家的领导下的，是 以电力部为主管单位的政企不分、政府全面介入的模式。随着经济的发展和外 国电力改革经验的影响，以及我国电力行业发展的需要，中国电力行业开始了改 革的步伐。我国电力行业围绕建立市场经济和现代企业制度，在改革自身运营机 制和管理体制等方面进行了多方面的、积极的探索，先后经历了从1 9 9 8 年到2 0 0 2 年的第一次改革阶段和2 0 0 3 年开始进行的第二次改革阶段，第一阶段是从政企不 分到政企相对分开和以省为实体的改革阶段，第二阶段是从国家电力公司一家独 大到横纵分拆的改革阶段口1 ，经过政府机构改革和职能调整，电力行业逐渐向国 有化垄断经营加政府监管的模式转变。 但目前我国也不能说是完全的国有化经营加国家监管模式。因为一方面，在 我国发电领域，已有少量的民间资本和外资进入；另一方面，我国并没有真正建 立起市场经济体制下的企业监管制度。改革进行到目前这个阶段，可以说我国目 前电力行业是国有化经营为主，但是在逐步引入民间资本、甚至外资，并且努力 确立现代监管制度，处于向更合理的行业结构和监管制度过渡阶段。目前的行业 结构和监管制度存在许多弊端，如发电企业之间的限制竞争协议，输电企业滥用 支配地位的行为，配电环节的交叉补贴，售电环节的垄断价格，而电力监管部门 的“多头监管 、“分层监管 体制以及落后的电价形成机制都与高效竞争结构的 要求相去甚远1 。如何进一步对电力行业进行改革，如何依法对电力行业内的垄 断进行规制，形成电力行业的有效竞争，并且形成有效的监管机制提高电力行业 效率，都是我们亟待解决的问题，需要在深入分析和思考以后提出进一步的改革 方案加以解决。 我国电力行业与西方发达国家的电力行业相比较，有相同的地方，但也有其 自身的特点：改革步伐比较缓慢；对非自然垄断领域的拆分还不彻底；电价形成 机制比较落后，不够透明；对行政监管的依赖性过大，政府对行业经营的干预过 大；行业内部缺乏竞争，需要营造电力行业的内部竞争，建立起现代市场的竞争 主体，形成各环节电力企业之间的竞争等1 。因此，我国电力行业改革的难度和 复杂程度都是少有的，不可能完全照搬别的国家的模式来实施我国电力行业改革； 加上我国电力行业所面临的市场环境、制度背景以及技术条件的不同，也不可能 套用民航、电信等行业的改革思路和企业重组模式来解决电力体制的问题。而且 【l 力行业肇断及规制问题研究 随着我国法治不断进步，反垄断法也已经颁布施行，如何在同样借鉴了国外先 进经验的反垄断法构架下进一步破除行政垄断残余，深化竞争机制，也是本 文将要探讨的问题。 有鉴于此，如何在遵循共同规律以及结合本国电力行业改革后状况的前提下， 借鉴、深入分析各方面的差异建立一个适宜的电力改革模式，实现中国电力行业 与现代市场经济的接轨，提高电力行业的市场竞争能力与适应能力，保护消费者 利益就成为我国经济和社会发展进步所面临的一个迫切问题，对此问题的探讨是 有现实意义的。本文在对电力体制改革的论述中，不仅从竞争法层面入手分析电 力行业的体制和运营问题，例如滥用市场支配地位、行业进入壁垒高，缺乏合理 的市场竞争主体等，同时，引入经济学的可竞争等理论对电力改革问题进行分析， 这对完善电力行业市场竞争结构是有很大作用的。 1 2 文献综述 总的来看，在对电力行业垄断的法律规制问题的研究方面，经济学方面的研 究成果要显著多于法学方面的研究成果，对国外电力行业垄断的法律规制问题的 研究成果要多于对国内体制改革的研究成果。目前关于电力行业垄断的法律规制 问题研究，学者们大多是从产业经济学的角度或是依据自然垄断与行政垄断理论 对包括电力行业在内的整个自然垄断行业进行研究的，而从法律角度特别是竞争 法角度对电力行业结构改革，以提高生产技术水平和服务等，进行了深入专门研 究的学者就较少了。综合查阅了近年来我国学者对滥用市场支配地位以及电力行 业改革的讨论和研究的资料，其主要成果大致可分为以下几个方面： 第一，自然垄断的特征和对自然垄断行业改革必要性的研究。传统的自然垄 断是经济学中的一个概念，自然垄断的含义在传统经济学阶段，是指由于生产、 配送方面的规模经济效应原因，一个单独企业可以比任何数量的企业更有效地增 加产出强1 。在现代经济学阶段，经济学家们认为自然垄断不仅可以存在于规模经 济阶段，在非规模经济阶段也可以成立，只要单个企业能比两个或两个以上的企 业向市场提供相同数量的产品成本更低即可1 ，从而扩展了自然垄断的含义。袁 超在论自然垄断的法律规制中提到经济学中自然垄断的三个特征，即( 1 ) 自 然垄断是由成本导致的规模经济；( 2 ) 是网络系统导致的规模经济；( 3 ) 自然垄 断行业伴随着大量的积淀成本，是一般企业进入该行业的较高壁垒。认为自然垄 断行业整体适用豁免规则有许多弊端，主要表现为：违反竞争法行为肆虐、行业 效率低下、消费者福利损失 1 。闫恩晓在我国铁路产业引入竞争机制法律问题 研究中提出自然垄断行业的特点为独占性、公共利益性、不可选择性。认为自 然垄断企业存在三大重要弊端，即经营目标双重性导致利益难以协调，经营者常 为自身的利益而损害消费者的利益，同时由于外部竞争压力缺乏导致了此类垄断 2 硕i j 学位论丈 企业的内部竞争力不足m ，。 上述观点表述的侧重方向虽然有所不同，但对其特征的理解已经较为深入。 而且对自然垄断行业进行规制的理论认识，也已经从传统法律主要认为自然垄断 是在生产率的提高和生产成本的递减过程中形成的，符合社会公益价值、效率与 公平价值、社会本位主义价值等价值的需要分析，认为对自然垄断设定适用豁免 是合理的观点，逐渐转变为：以经济效益为反垄断法首要价值目标的社会整体效 益价值，以及保护消费者权益价值为主导的规制理论。随着现代反垄断法律理论 的完善，反垄断法学界对适用豁免规则开始做出了反思，对自然垄断行业进行竞 争法规制的改革趋势逐渐形成。 第二，国内对滥用市场支配地位规制相关理论的研究。虽然随着电力改革， 电力行业内引入竞争的领域出现了竞争协议、行政垄断等行为，但这些垄断行为 的危害都没有滥用市场支配地位行为的危害巨大，所以本文重点放在对电力行业 滥用支配地位行为的研究上。禁止滥用市场支配地位制度是反垄断法的三大 基本支柱之一，关于市场支配地位的认定，学界主要有如下观点：许光耀教授在 欧共体竞争法通论中提出市场支配地位是指企业在特定产品市场上所拥有的 一种力量和地位，这种地位使得它能够对产品的质量、价格和销售等拥有控制能 力，从而可以不受竞争者的束缚旧1 。盛杰民教授在刍议反垄断法对市场支配地 位的规制中认为市场支配地位的构成，首先必须是独家经营，其它经营者难以 进入；其次，其处于优势地位，让其它经营者难以进入；最后，虽然存在两个以 上的经营者，但是它们之间不存在实际意义的竞争n 引。张波在德先诉索尼垄断 案及其启示一一知识产权滥用反垄断规制之实证分析提到，欧洲法院在司法实 践中做出的界定是“一个企业所享有一个经济力量的地位，即通过给予其在相当 程度上不受其竞争对手、客户以及最终消费者影响而自行其是的能力，能够使行 为人防止或至少阻碍在相关市场上保持有效的竞争 n 。这几种观点的核心特质 就是都认为支配地位是一种能够限制或排除竞争的能力。 关于规制滥用支配地位行为的目的和意义，学界观点主要归纳为：( 1 ) 防止 占有市场支配地位的企业滥用其支配地位，对其他的、尚未取得支配地位的市场 也进行垄断；( 2 ) 在已经存在支配地位的市场上，禁止有关企业实施滥用支配地 位的行为，以使其他竞争者能够充分地自由竞争，潜在的竞争者能够自由进入该 市场，保证该市场定程度的开放和自由，而不致进一步被支配或控制；( 3 ) 对 与占有市场支配地位的企业之问存在交易关系的市场相对人而占，禁止滥用市场 支配地位，是为了保护他们免受其对方当事人的不当剥削，保证他们享有充分的 意思自由和公平交易的权利纠。 第三，对国外电力行业规制经验的探索研究。国外对自然垄断行业的规制经 验方面，王红周在我国自然垄断行业监管机构的法律调整中通过研究国外自 3 u j j 业垄断及舰制问题研究 然垄断行业监管机构的产生和历史沿革，从宪法、民商法、行政法、经济法方面 为监管找到了法理依据，并归纳了监管的几大模式，即独立性监管模式、相对独 立性监管模式、政监合一监管模式，提出监管的基本原则应为公共利益至上原则、 权力法定原则、适度监管原则3 1 。周明在中国自然垄断产业政府规制改革研究 中通过对外国政府对自然垄断行业进行改革的研究发现，国外自然垄断行业政府 规制改革的共同特征表现为：( 1 ) 以私有化为显著特征；( 2 ) 积极地引入竞争机 制；( 3 ) 从完善法律法规、倡导激励性规制、重构产业规制制度等方面重构了政 府规制制度1 。 而国外专门针对电力行业的改革，各个国家探索改革的模式有所不同：美国 大部分采用纵向整合模式；日本采用引入有限竞争模式，英国的改革则彻底分解 了电力系统的发、输、配、售四个领域以引入竞争。熊敬坤在电力反垄断法律 规制研究中，通过分析国外电力行业改革的经验以后得出几点启示，即：( 1 ) 国外电力行业改革的基本取向是市场化，通过引入竞争机制不断打破原有的国家 完全垄断的旧体制，以达到提高效率、降低成本、保护消费者利益等目的；( 2 ) 建立独立有效的监管机构，通过成立独立的监管机构，既独立于政策制定部门也 独立于电力企业，对电力行业进行有效监管；( 3 ) 完善电力反垄断法律体系，制 定有关电力行业以及反垄断行为相关的法律；( 4 ) 重视对消费者权益的保护；( 5 ) 借鉴外国经验的同时，与本国实际相结合，且逐步有规律的推进改革，不能急于 求成n5 1 。 第四，我国电力行业体制改革与法律规制的方案比较。在对国外改革经验和 国内现状进行了分析之后，才更利于研究从根本上解决电力行业存在问题的方法， 有关电力行业改革的相关论文都采用这样的模式，提出了许多电力行业反垄断法 律规制的方案。钟诚在对我国电力行业垄断现象法律规制的探析中认为，在 为了实现资源的有效配置，确保企业的内部效率，防止交叉补贴，实现财务的稳 定化的目标下，规制的原则应遵守不对称规制原则、有效竞争原则、社会效益原 则、循序渐进原则。具体实施是从发电、输电、配电、售电几个环节规制电力行 业的垄断。发电环节表现为培养有竞争力的电厂，完善准入制度，厂网分开，竟 价上网。输电环节应该保持自然垄断，以达到规模效应。在允许配电公司具备一 定的垄断结构的前提下，逐步实现“输配分离一批发竞争一零售竞争 的配电领 域竞争模式，是反垄断法规制配电环节的思路，当然具体制度设计离不开行业立 法和监管制度的完善。张金平在电力行业垄断的法律规制中提到的法规制 的原则，也主要是许多论文中提到的几个，即权衡利弊原则、保护消费者利益原 则、区分竞争性和非竞争性领域原则。他认为反垄断法规制的具体规则为：健全 市场准入和退出机制，建立互联互通制度，禁止交叉补贴行为，建立竞争性价格 机制引。同时应该建立健全电力行业垄断执法机构，电力监管机构，协调电力立 4 法和反垄断立法的关系。可见在总体的规制原则上，大体的思路主要是如熊敬坤 电力反垄断法律规制研究中表述的，对电力企业的不同环节区别对待，维护 有效竞争，保护消费者利益，合理协调反垄断竞争执法与行业行政监管的关系。 而具体的改革思路上，主要是从对电力行业的公司改造和政府监管模式的改革两 个方面，对电力行业各个环节进行反垄断法和政府规制n 引。 1 3 本文的基本思路和研究方法 本文研究的主要内容是电力行业的自然垄断性质、行业内部存在的垄断行为， 以及国外对这些垄断行为进行法律、行政手段规制的经验，从而对我国电力行业 现状进行分析，并提出有益的规制建议。笔者在充分分析电力行业自然垄断属性 的基础上，引入强弱自然垄断属性等经济学概念揭示了为什么现代自然垄断理论 会将电力行业等自然垄断行业进行可竞争领域和不可竞争领域的区分。从而根据 电力行业所属的发电、输电、配电、售电四大领域的经济学特性，来深入分析各 个领域改革的原因、现状以及存在和将来可能产生的垄断行为。在分析了国外对 电力产业进行规制的法学、经济学、行政管理学方面的经验，并进行归纳和萃取 了其改革的有力措施的基础上，回归到对我国电力行业的分析上来。首先介绍了 我国改革前的电力行业构成，然后介绍了我国改革后的电力行业现状，分析现在 的电力行业所存在的垄断行为，以及对垄断行为进行规制上的不足，主要从构建 电力行业市场竞争结构入手，结合国外对电力行业垄断行为的规制经验，找到国 外经验与我国现状之间的契合之处，试着取其精华去其糟粕的提出对我国电力行 业现在已有和将来可能会产生的垄断行为进行规制的改革、立法、行政规制上的 建议，以及优化电力体系管理体制的一些看法。 本论文采用结合法学、经济学、公共管理学等学科的研究成果，进行多学科 融合和跨学科研究，利用国内外关于法律和行政规制方面的研究成果，结合中国 的实际情况，采用规范分析比较分析、制度分析等研究方法，力求逻辑和历史方 法相结合、深入系统地对自然垄断行业的概念、电力行业各领域存在的垄断行为 的理论分析、各国比较成功的改革电力行业的经验等，从理论和实践角度解读和 剖析了电力行业内在各个领域的自然垄断属性，以及存在或将会出现的垄断行为 和规制上的问题，最终回归到我国电力行业现状的视角上，来提出规制电力行业 垄断行为的一些建议。 电力行业垄断及规制问题研究 第2 章对电力行业的经济学分析 2 1 自然垄断理论的发展变化 提起电力行业，人们自然而然就会联想到垄断这个词，因为在人们的观念里， 电力行业从产生之初就是垄断经营的。后来当自然垄断理论被提出的时候，人们 开始用自然垄断理论来解释电力行业的垄断状态，随着自然垄断理论的不断发展 和变化，政府在对电力行业进行管制的时候，采取的态度也不断地发生着变化。 从上世纪8 0 年代开始，西方各国政府对待自然垄断行业的态度，从原来对自然垄 断行业进行反垄断法上的豁免，发展为对其进行引入竞争的改革。为此笔者先对 自然垄断理论的演进进行分析，以求弄清自然垄断理论发展到现在的内涵和政府 对自然垄断进行规制所采用的政策不断变化的真正原因，理清思路之后以便对自 然垄断行业进行辨析，从而找出划分电力行业各大领域并进行单独规制的理论依 据。自然垄断理论的发展主要分为以下几个阶段： 2 1 1 与自然资源稀缺性混同的自然垄断理论阶段 最早提出了自然垄断这一概念的，是英国古典经济学家约翰穆勒。他在政 治经济学原理中阐述地租时使用了自然垄断这一概念，他认为地租是自然垄断 的结果n ，因为土地因制度的原因产生了稀缺性，所以当时他的理解是从自然资 源的稀缺性上来解释自然垄断的。而最早从经济特征的角度来理解自然垄断的学 者应当是法罗，他的理论中认为自然垄断企业应该是那些从来没有产生过竞争， 或者哪怕产生了竞争，但竞争最终也会归于消亡的产业引。他们总结的自然垄断 的经济特征，包括该产业提供资源的独特性，该产业所具有的条件的天然优势， 产品的不可存储性，规模经济性，以及对垄断经营的依赖性。可惜的是，虽然早 期的经济学家们已经开始从经济学的角度研究自然垄断，但是在讨论的时候，他 们更多的是从自然资源稀缺性的角度，把自然因素的作用和规模经济性的作用混 淆在一起，共同作为自然垄断产业形成的原因。 2 1 2 以规模经济理论为支撑的自然垄断理论阶段 自然垄断理论发展到现代，学者们已经不再满足于从多个方面泛泛地讨论自 然垄断问题，而是把一切成因都聚焦到经济特性的分析上，主要是基于经济学视 角从规模经济的角度来理解和阐述自然垄断理论。里普赛认为自然垄断的根源在 于规模经济n 引。克拉克森和米勒认为，自然垄断是平均成本随产量的增加而递减 的状态心引。萨缪尔森和诺德豪斯认为，当规模经济的作用强劲到只有一个企业能 够生存下来时，就会产生自然垄断心。丹尼尔史普博认为，自然垄断通常是指这 6 硕i j 学位论义 样一种生产技术特征：面对一定规模的市场需求，与两家或者更多的企业相比， 某单个企业能够以更低的成本供应市场1 。自然垄断起因于规模经济一般出现在 公用事业( 电力行业、天然气、电信业) 。在这些产业中，过多企业的进入可能导 致传输系统和其他设施的高成本的重复投资，而且成本随着规模的增加降低的幅 度不如一家企业单独生产的幅度，会造成资源的浪费。从以上现代经济学家们的 论述中我们可以看到，学者们最终从经济学的角度将自然垄断的成因归结为规模 经济的影响。这样，自然垄断的成因中，自然因素或自然条件的干扰就完全被舍 弃了，它们的存在与作用，只有通过规模经济才能得到体现。 2 1 3 成本可次加性理论主导自然垄断理论的阶段 随着经济学的发展，经济学家们发现了这样一种现象。在现实经济生活当中， 很多的自然垄断企业的生产成本随着产量的增加，却呈现出越来越高的趋势，这 时的企业根据规模经济理论是处于规模不经济状态的。但是对某些提供公共服务 的产业来说，即使在单位成本随着产量有所上升的情况下，由一家企业来提供整 个所有的服务，也仍然比两家以上企业来经营的成本要低，因而应该继续被认定 为自然垄断企业心引。 为了解释这些现象，美国著名经济学家鲍莫尔、威利格和夏基等人利用成本 可次加性理论重新分析了自然垄断产生的原因1 。他们认为，规模经济并不是自 然垄断形成的必要条件，严格的成本次可加性才是自然垄断的充要条件。规模经 济是平均成本下降的充分条件，但不是必要条件，规模经济和范围经济与成本 次可加性之间没有必然联系乜引，并不一定能必然推出成本次可加性来，所以也就 不一定必然导致自然垄断。自然垄断不仅可以存在于规模经济阶段，在规模不经 济阶段也可以存在。只要存在某一个企业能比两家或多家企业以更低的成本向市 场提供同样数量的产品，则存在自然垄断。他们的理论为上述现象提供了经济学 解释。 他们从理论上对传统的自然垄断理论进行的大胆而有创意的革新，使得自然 垄断赖以成立的约束条件更加严格。这样就大大缩小了自然垄断行业的范围，使 我们对自然垄断行业的定位更加精确，并为西方国家对自然垄断行业进行的改革 提供了理论基础。也把自然垄断理论从对单产品领域的认识，扩展到了多产品领 域当中，具有更高的抽象性和普遍性。 2 2 自然垄断行业的判断标准 自然垄断行业的判断标准从最原始的自然资源稀缺性理论，到萨缪尔森等人 提的规模经济理论，直到夏基等经济学家引入的成本次可加性理论，一直随着经 济的发展而进步。但2 0 世纪8 0 年代各国对自然垄断行业的改革之后，世界发达 7 f l l 力行业垄断及规制问题研究 国家的自然垄断行业已经收缩到仅具有网络特征的相关产业上了心引，另外加上其 内在的理论缺陷，仅采用成本可次加性概念已经无法解释当前自然垄断企业改革 和发展的现状，所以有必要对自然垄断行业的判断标准重新进行界定，为我们分 析电力行业的领域划分和对各个领域进行经济学性质的确定提供理论基础，也便 于讨论电力行业各领域内会出现的垄断行为及研究规制的方法。 2 2 1 成本可次加性标准的不足 第一，该标准缺乏可操作性。成本可次加性概念是比较严格的数学理论上的 定义，它要求自然垄断产业总产量范围内的产量区间的任一产出水平上，处处都 存在着平均成本递减的情况。但是在实践中要想对某一产业的成本次可加性进行 准确的计算是不可能实现的，所以将成本次可加性作为自然垄断行业的判断标准 只具有理论上的讨论意义，但是要在规制实践中运用并加以判断是不可能做到的。 第二，该标准缺乏严格性。严格的成本次可加性概念要求自然垄断产业总产 量的产量区间内任一产出水平上，每一点都存在着平均成本递减的情形。但是通 过对其外延的考察，其不仅具有严格的规模经济的含义，还包括平均成本曲线上 升的情况下随着产品品种的增加而出现的成本弱增性。甚至其包括的在规模经济 不存在的情况下，由一个企业供给整个市场的成本小于多家企业分别生产的成本 之和所产生的成本弱增性的情况，在竞争领域也是可以存在的。所以其外延过于 宽泛，缺乏严格性。 第三，该标准有滞后性。经过2 0 世纪8 0 年代西方各国对自然垄断行业的改 革以及近几年自然垄断行业的发展，自然垄断行业已经收缩到具有网络特征的产 业上了，而成本的次可加性概念无法对当前自然垄断行业具有的网络经济特征和 产生的非线性指数化变化特征进行解释，该概念已经滞后于经济生活的发展和自 然垄断行业的发展。 2 2 2 自然垄断行业判断的新标准 可见原来的自然垄断理论已经不适应现在经济的发展和自然垄断行业的现状 了，现在各国对自然垄断行业的规制，已经不再采用笼统的一味完全开放竞争或 者完全反垄断法豁免的做法，而是对有的传统自然垄断行业实行改革，完全引入 竞争；而对有的传统自然垄断行业，则是在某些环节引入完全竞争机制，有些环 节则采用的是有限制的竞争机制；在自然垄断性质比较强的环节，则依然保持着 其原有的自然垄断经营。是出于什么原因促使政府采用分别管制的方法区别对待 自然垄断行业呢? 下文将对新的自然垄断行业判断标准进行探讨。 对新的自然垄断行业判断标准，李怀认为自然垄断行业需要具备两个基本条 件：( 1 ) 当投入增加时，产出以更大的比例增加，平均成本则同时随着产出的增 加而下降，由此带来的规模经济或网络经济效益构成自然垄断赖以成立的必要条 顾1 ! 学位论史 件；( 2 ) 在且仅在网络经济条件下，单一网络所带来的网络经济效益比多网并存 下的竞争机制所产生的效益更多心引。陈小丽提出存在规模经济、巨大的沉淀资本、 网络化特性、产品和服务具有公共物品属性是自然垄断行业的判断标准瞳7 1 。曹静 则认为规模经济和范围经济性、大量的沉淀成本、产品或服务的需求弹性小和具 有较强的公共属性是自然垄断行业的判断标准心引。周明也提出规模经济和范围经 济、网络性、产品和服务的关联性、资本沉没性和公共产品性是自然垄断行业的 判断标准1 。 结合自然垄断理论的发展历程，我们可以知道简单的规模经济，以及范围经 济都不是自然垄断行业的判断标准，所以规模经济和范围经济性已经不能作为判 断标准。而产品和服务的关联性随着现代自然垄断行业改革，对各领域进行拆分， 产品和服务的关联的必须性已经不存在。最后，结合现代自然垄断行业收缩到具 有网络性的行业上这一事实，我们最终总结出判断某一行业是否属于自然垄断行 业的标准，即：( 1 ) 该产业有明显的网络经济特性，即属于依赖物理网络进行经 营的行业，且具有较高的网络经济效益。( 2 ) 该产业用于基础设施投资的沉没成 本必须极高，对产量和规模的要求巨大。( 3 ) 该行业必须在有且只有单一网络存 在时，网络经济效益是才最高的，甚至比竞争更有效率。( 4 ) 具有公共服务性， 其提供的产品和服务大多是居民日常生活所必需的。必须同时满足以上条件的行 业才能被认定为自然垄断行业。 2 2 3 自然垄断程度的划分 任何经济形态都会有强弱程度上的差异，自然垄断行业也因对垄断经营的需 求强烈程度不同可以划分为强自然垄断行业和弱自然垄断行业。在这里，我们引， 入四个概念来对上述标准进行阐述，并对自然垄断行业的强弱进行划分。 首先引入的是强、弱网络经济概念，其划分是根据网络建设成本的高低以及 网络经济效益的大小来进行的。强网络经济的固定成本极高，多建一个网络的成 本十分巨大，而且一旦投入在相当长的时期内都无法收回；边际成本极低，网络 传输量的增大会使单位传输成本无限趋近于零；网络效益很高，多建一个网络不 仅会导致低效率的重复建设，使企业效益和社会效益下降，而且网络的功能并无 改变。与此相反，弱网络经济的网络经济性相对较弱，对建设成本投入的要求不 是极高，但是网络经济效益则由于网络建成以后运营的边际成本较低，所以依旧 能够保持较高的网络经济效益。由于多建设一个网络的成本投入就相对较低，投 入的回收期限也就相对缩短，而为企业投资者和社会管理者所接受，因此可以适 度引入竞争。分析可见，具有强弱网络经济性的行业都符合上文的自然垄断行业 新判断标准，属于自然垄断行业的范围。强网络经济属于强自然垄断性行业，而 弱网络经济则属于弱自然垄断性行业。 9 i l 力i ，业垄断及规制问题研究 其次我们引入的是强、弱规模经济概念，两个概念的区别在于，强规模经济 行业的长期平均成本会随着产量的增加而降低；而弱规模经济行业的长期平均成 本则与产量的变化关系不是十分紧密，产业规模对产量的要求相对较小。在过去 我们仍把具有强规模经济性的行业划归到自然垄断行业中，但随着自然垄断行业 向具有网络性行业的收缩，只具有强规模经济的行业已经不再具有自然垄断性， 从自然垄断行业中分离。只因其对生产规模的需求，所以由政府实行审批，以保 持一定的规模。而弱规模经济行业则被完全划归到自由竞争领域去了。 综上，我们最终可以解释为什么各国政府在对传统自然垄断行业进行管制的 时候，要将该行业划分为不同的领域进行区别管制，究其原因，就在于传统的自 然垄断行业是由许多环节构成的，而每一个环节都表现出各自的经济学特性，根 据新的判断标准，各个领域具有的自然垄断性是各不相同的，对自然垄断性不同 的领域，规制的方法应当有所区别。 2 3 新自然垄断标准在电力行业的应用 新的自然垄断标准在电力行业中的应用，首先表现为该标准为各国政府在自 然垄断行业改革中采用分别管制的方法，区别对待传统的自然垄断行业的各个领 域提供了坚实的理论基础。电力行业根据其组成领域的功能划分，分为发电、输 电、配电、售电四个环节。发电环节是将各种能源转换成电能的环节；输电环节 是用高压输电线路将电力从发电厂输送到全国各地的环节；配电环节是将从外地 输送过来的高压电通过变电转换装置转换成中压和低压电流，然后输送给当地用 户使用的环节；而售电环节则是将电力产品出售给最终电力用户的环节但引。由于 电力行业中发电站和电力输送网络建设需要巨大的沉没成本，外加自然垄断理论 不够成熟、电力行业公共服务性等原因，电力行业一直被统一地看作是自然垄断 行业，具有自然垄断的特征，实行反垄断法豁免比7 1 ，在规制方面也主要是行政管 理。 随着电力行业出现效率低下、电价飞涨等弊端，而竞争和垄断博弈理论、自 然垄断理论的r 渐成熟，各国政府渐渐认识到电力行业打破垄断，引进竞争的必 要性。各国政府丌始意识到作为电力行业结构组成部分的发电、输电、配电、售 电各个领域其实并不是密不可分的。因为这四个环节的经济特性各有差异，自然 垄断程度也各不相同，所以可以拆分开来作为四个独立的领域单独运营。自然垄 断属性比较强的环节，就可以继续作为自然垄断行业进行政府规制。而自然垄断 属性较弱的环节可以引入有限的竞争，以保持其所需的最低规模经济效益。那些 没有自然垄断性的环节则可以放开竞争，提高效率，增加社会福利。 新的自然垄断标准也对电力行业各领域的经济学属性产生了影响，下文将对 电力行业的经济学特性逐一分析，以便在研究其各个领域中会出现的垄断行为， l o 硕i j 学位论义 为研究管制的方法寻找理论依据。通过引入新自然垄断理论进行分析，我们不难 发现电力行业的一些特点。 2 3 1 发电领域可以引入弱竞争的强规模经济性 萨缪尔森认为在技术不变且所有长期投入要素等比例增加的单产品生产中， 如果所有生产要素的同比例增加而引发了生产效率的提高，长期平均成本减少的 情况，那么这个行业就存在着规模经济心。传统的发电领域具有极强的规模经济 性，在2 0 世纪8 0 年代末之前太小的电厂不足以供应一个大城市的用电需求，因 为当时的发电技术并不发达，发电效率低，所以必须建设大的电厂才能满足电力 需求。但建设一家大型电厂的成本很高，因此只有采用垄断经营的策略才能吸引 到资金投入。而且从生产函数的角度来看，在规模经济条件下对企业投入的规模 要求很高，只有保证产出增多才能保持平均成本下降和边际效益的增加，为了保 证足够多的产量，只有一个企业来生产才是最有效率的。因此沉没成本巨大、具 有极强规模经济性的发电领域，在当时的自然垄断理论框架下，被经济学家划分 到自然垄断行业范围内。 但随着技术发展，火力发电的生产效率不断提高。而更多新能源，如水力、 风力、核能等具有更高效率的发电方式也投入生产。技术进步使发电领域进入成 本降低，发电量大幅提高，大大降低了产量和规模之间的关联性。某一发电企业 只要保持其最低有效规模，就能保证规模经济效益。这样，原来一个区域内只能 容纳一家电厂垄断经营的情况就会有所改变，只要将该区域内的电厂数量控制在 一定范围内，不但可以保证规模经济效益，还能够发挥竞争提高企业效率的作用。 因此2 0 世纪8 0 年代以后，西方多数国家都在发电领域引入了竞争机制。可见， 发电领域的自然垄断性随着技术的进步已经大大下降，加之这一领域并不满足自 然垄断行业判断标准中的网络性特征，所以不再具有自然垄断性，可以引入竞争 以提高效率。但由于其较强的规模经济性，所以在引入竞争时要控制进入者的数 县 戛o 2 3 2 输电领域强自然垄断的强网络经济性 首先，输电领域的网络经济性首先表现为输电环节对网络的依赖性。网络经 济所依赖的网络主要分为物质型网络和信息型网络阳。输电网络是物质型网络， 要将电力输送到网络终端，必须凭借物理网络的支持。要保证网络经济效益和社 会公共服务性，输电网络必须有覆盖率高、节点密集优质等特点。输电领域也需 要信息型网络的支持，因为输电网络覆盖广泛，各地对电力需求的不均衡。所以 为了保证电力产品能够稳定、高效、安全地输送到物质输电网络的各个终端，输 电网络对物质型网络和信息型网络结合运行的模式依赖越来越强烈。 其次，输电领域的网络经济性表现为巨大的固定成本沉淀和单一网络性。在 也j 行业垄断及规制问题f i 7 究 网络经济中，越加复杂合理的网络结构越能创造高的经济效益，但这也造成了网 络建设时固定成本极高的情况。输电设施的覆盖范围也决定了建设成本的高昂， 而且输电设施的专用性极强，固定资产沉淀性极为突出。另外，输电领域的投资 回报周期较长，一旦投入，即使在相当长的时期内都无法收回成本。所以多建设 一个网络的成本就会翻倍，导致重复建设，使社会资源被浪费而输电网络的功能 却并没有任何改变。而且根据生产函数，只有保证产出增多才能保持平均成本的 下降和边际效益的增加n 纠，所以输电领域有很强的单一网络性。 最后，输电领域还具有较低的边际成本。对输电网络的投入会使节点和连接 增加，网络结构得到改善，也使输电网络更加高效，输送电量增加。而输电网络 本身的运营成本是极低的，随着输送电量的不断增加，边际成本呈现向零无限靠 近的趋势。综上，输电领域的特性满足网络经济的特点，是强网络经济行业，因 而属于强自然垄断性领域，应当采用垄断经营的模式才更有效率。 2 3 3 配电领域弱自然垄断的弱网络经济性 与输电领域的强网络经济性相比，配电领域就只具有较弱的网络经济性。相 对于需要将电力送往全国各地的覆盖全国的庞大输电网而言，配电网是一种地域 性的电网，其覆盖范围是有限的。其运作过程是从全国性的高压电力输送网中取 得电力，然后将高压电流的电压降低到日常生活用电或者工商企业用电所需的电 压水平，最后通过配电网络将电力输送给最终用户。在网络的建设投入上，配电 网络所需要的资金虽然依旧高昂，但和输电网络相比，由于配电网络只是地域性 输电网络，所以远远达不到输电网络的资金投入程度。另外由于网络建设成本的 降低，投资回报周期也就缩短，电网企业在区域内建设的配电网络也不再具有单 一性，如果有需要，在配电业务需求较大的地方，不排除经过审批建设两个网络 的可能。综上，由于配电网络虽然依旧需要凭借构建造价高昂的输送网络进行电 力输送，而且仍然存在着较低的边际成本和极高的网络经济效益，但是配电网络 的建设成本与输电网络的建设成本相比相差甚远，而且配电网络对单一网络的依 赖性有所减弱，所以配电网络只具有较弱的网络经济属性，属于弱网络经济性行 业，只能划归到弱自然垄断属性行业中，对该领域的