（政治学理论专业论文）论行政伦理困境及对策——以我国县级政府为例.pdf

摘要 摘要 本文首先对行政伦理困境的研究意义进行了阐述，认为，公共行政人员的伦 理规范与行为选择的不适应，就是行政伦理困境。通过行政伦理困境研究，可以 认识当前我国行政伦理失范现象的深层次原因，也可以更深入地探究政府在复杂 的伦理关系中对权力、责任与义务的准确定位。其次，本文对行政伦理困境的研 究现状作了比较详细的文献综述，为文章的深入展开提供理论素材。再次，本文 确定了文章的分析方法，即坚持运用马克思主义的立场、观点和方法观察和分析 问题，把理论分析方法和案例分析方法相结合，试图形成一套对行政伦理困境的 基本看法。 在以上基础上，本文所研究的问题主要有：行政伦理困境存在吗? 主要有哪 些表现? 其原因何在? 行政伦理困境对行政管理有什么影响? 如何应对? 本文对上述问题的基本回答是：通过理论分析和案例分析相结合，我们发现， 行政伦理困境是客观存在的，具体表现在：从公共行政人员本身的角色认同层次 上看，行政伦理困境表现为社会角色的内在冲突；从公共行政人员所处行政系统 的横向层次上看，行政伦理困境表现为从众行为与个人选择的冲突；从公共行政 人员所处行政系统的纵向层次上看，行政伦理困境表现为对上级负责与对公众负 责的冲突。行政伦理困境的形成原因可以从历史层面、价值层面、制度层面进行 考察，概括为政府机构代表性与自主性的冲突、利益分离与观念变迁、压力型体 制及其权力运作过程等三个方面。行政伦理困境的影响包括三个方面：突出行政 行为的道德风险，制约行政行为的伦理向度，导致“空心人现象。应对行政伦 理困境的思路是制度( 法律) 文化伦理自主，完善制度建设、文化建设、 道德建设。 关键词：行政伦理，困境，县级政府，制度，文化，道德 a b s t r a c t a b s t r a c t f i r s t l y , t h em e a n i n go fr e s e a r c ho nt h ea d m i n i s t r a t i o ne t h i c sp r e d i c a m e n th a sb e e n s t u d i e di n t h ep a p e r i ti sc o n c l u d e dt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c sd i f f i c u l tp o s i t i o ni st h eu n s u i t a b i l i t y b e t w e e nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o ne t h i c ss t a n d a r da n dt h eb e h a v i o rc h o i c ew h a th a p p e n st op u b l i c o f f i c i a l t h er e s e a r c ho nt h ea d m i n i s t r a t i o ne t h i c sp r e d i c a m e n t ，n o tm e r e l yh e l p st ou n d e r s t a n d d e e pr e a s o n so ft h ea b n o r m a la d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，b u ta l s oh e l p st op r o f o u n d l yi n v e s t i g a t ea n m o r ea c c u r a t el o c a l i z a t i o no ft h eg o v e r n m e n tt ot h ea u t h o r i t y , t h er e s p o n s i b i l i t ya n dt h ev o l u n t a r y w h i c hi si nt h ec o m p l e xe t h i c sr e l a t i o n s s e c o n d l y , t h i sp a p e rh a sm a d et h eq u i t ed e t a i l e dl i t e r a t u r e s u m m a r yt ot h ee t h i c a ld i l e m m a so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，w h i c hw i l lp r o v i d e st h e o r i t i c a ls o u r c e t h i r d l y , t h i sp a p e rn o to n l yn a m e l yp e r s i s t e du t i l i z e st h em a r x i s mt h es t a n d p o i n t ，t h ev i e w p o i n t a n dt h em e t h o d ，b u ta l s ou s ec o m b i n i n ga n a l y t i c a lm e t h o do ft h e o r i e sw i t ha n a l y t i c a lm e t h o do f c 勰e sa st h ea n a l y t i c a lm e t h o d t h r o u g hc o m p a r a t i v er e s e a r c ht ot h e o r ya n dc a s e ，w ea t t e m p tt o f o r mas e to fb a s i cv i e w so nt h ee t h i c a ld i l e m m a so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n b a s e do nt h ea b o v e ，i s s u e ss t u d i e di nt h i sp a p e ra r ea sf o l l o w s ：i st h e r et h ee t h i c a ld i l e m m a s o fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ? w h a ti st h ea d m i n i s t r a t i o ne t h i c sp r e d i c a m e n t ? w h a tc a u s et h e a d m i n i s t r a t i o ne t h i c sp r e d i c a m e n t ? h o wd o e st h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c sd i f f i c u l tp o s i t i o nh a v et o a f f e c tp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ? w h a ts h o u l dw ed of o rt h ea d m i n i s t r a t i o ne t h i c sp r e d i c a m e n t ? a n s w e r st oa b o v ei s s u e sa r ea sf o l l o w s ：t h r o u g hc o m b i n i n ga n a l y t i c a lm e t h o do ft h e o r i e s w i t hc a s e ，w ef i n dt h ee t h i c a ld i l e m m a so fp u b f i ca d m i n i s t r a t i o no b j e c t i v e l ye x i s t , a n di ts h o w s c o n c r e t e l ya sf o l l o w s ：t h ec o n f l i c ti nr o l e s ；t h ec o n f l i c tb e t w e e nc o n f o r m i t ya n dp e r s o n a lc h o i c e ； t h ec o n f l i c tb e t w e e nb e i n gr e s p o n s i b l ef o rt h es u p e r i o ra n db e i n gr e s p o n s i b l ef o rt h ep u b f i c t h e r e a s o n si n c l u d e st h r e ea s p e c t s ：t h ec o n f l i c tb e t w e e ni n d e p e n d e n c ea n dr e p r e s e n t m e n to ft h es t a t e o r g a n i z a t i o n ；i n t e r e s t ss e p a r a t i o na n di d e ac h a n g e ；t h ep r e s s u r i z e ds y s t e ma n di t sp r o c e s s w h a t t h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c sd i f f i c u l tp o s i t i o nc a u s e si n c l u d e st h r e ea s p e c t ：m o r a l sr i s k , c h o i c et o d e g r e e ；h o l l o wp e r s o n w h a tw es h o u l d d oi st o c a r r yo ns y s t e mc o n s t r u c t i o n ，c u l t u r a l c o n s t r u c t i o na n dm o r a lc o n s t r u c t i o n k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i o ne t h i c s ，p r e d i c a m e n t ，c o u n t yl e v e lg o v e r n m e n t ， s y s t e m ，c u lt u r e ，m o r a l s i l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：一虿二z 考碧 加易年二月7 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：藉，多鹤耋 彤年2 - 月7 日 第1 章引言 第1 章引言 1 1 行政伦理困境的研究意义 行政伦理是行政管理过程中公共权力、公共利益与公共责任等方面的质的规 定性，包括行政组织伦理规范、公共政策伦理规范和公务员伦理规范等多个层面。 行政伦理概念的外延大于行政道德概念的外延。行政伦理主要涉及政府机构 及其公务人员在行政管理实践中的价值规范、道德观念和道德活动的总和。行政 道德主要涉及政府机构中的公务人员的道德传统、道德意识和道德品质以及由此 而形成和表现出来的道德规范和道德风尚等。行政伦理本质上是一种政治伦理。 行政管理作为国家公共权力的行使过程，必须依托公共利益、履行公共责任。 行政伦理正是保证公共权力行使的正当性和合理性的一种重要制约机制。社会主 义市场经济是法治经济，也是伦理经济；习惯与道德是市场调节和政府调节以外 的第三种调节。政府行政需要一种精神向导和价值规范，勤政廉政、职能转换、 体制改革、政策制定、行政领导要求和公务员素质、行政效率与行政效能等诸多 领域和问题都需要行政伦理加以引导和规范。行政伦理是“以德治国”的核心内 涵，也是“依法治国 的应有之义。因而，重视和推动行政论理研究特别是行政 伦理建设具有不可忽视的重要意义。 国外行政伦理研究起步较早，集中体现在对公共行政活动中法律和责任的关 注，如弗勒锡曼( j o e lf l e i s h m a n ) 、理柏曼( l a n c el i e b m a n ) 与摩尔( m a r kh m o o r e ) 合编的公共责任：政府官员的道德责任( 1 9 8 1 ) ；弗兰齐( p e t e rf r e n c h ) 政府 中的道德( 1 9 8 3 ) ；洛尔政府官员的道德( 1 9 8 8 ) ；汤普逊( d e n n i set h o m p s o n ) 政治道德与公共机构( 1 9 8 7 ) 、行政道德的可能性( 1 9 8 5 ) 。 国内行政伦理研究始于2 0 世纪9 0 年代，虽然起步较晚，但学者们对包括行 政伦理的界定、行政伦理学的性质和研究对象、行政伦理学的框架体系、行政的 价值追求、官僚制等一系列重要问题进行了较为深入的探讨，在某些问题上还提 出了原创性见解。 行政伦理研究和建设除了对原则和规范的应然探讨，还应该关注行政伦理困 境的客观存在。公共行政人员的伦理规范与行为选择的不适应，就是行政伦理困 境。 研究行政伦理困境就是要紧紧把握现实行政关系中发生的矛盾与冲突，以这 些具体的矛盾与冲突作为研究的现实起点，揭示行政伦理困境的表现、原因、影 响，为解决公共行政人员在行政管理过程中面临的各种伦理困境提供指导性的应 对思路。 第1 章引言 可以说，研究行政伦理困境是了解和分析行政伦理关系和行政伦理建设的一 条捷径。通过行政伦理困境研究，可以认识当前我国行政伦理失范现象的深层次 原因，也可以更深入地探究政府在复杂的伦理关系中对权力、责任与义务的准确 定位，还可以为如何更好地开展伦理教育、伦理咨询、伦理评价、伦理监督等实 践问题提供参考。 县作为一级行政组织和管理层次，既是县域经济和社会发展的管理决策指挥 机关，又是落实党和国家各项方针政策的执行机关，具有承上启下、连结城乡、 沟通条块的重要枢纽作用。因此，研究行政伦理困境可以采用县级政府运行案例 作为经验材料。 1 2 行政伦理困境的研究现状 特里t 库柏在行政伦理学：实现行政责任的途径一书中提出，“面 临冲突性的责任是公共行政人员体验伦理困境的最典型的方式。当处于两种期盼 或倾向之间，而且这两者又都具有重大的价值时，我们会觉得烦恼不堪。做了 你要下地狱；不做你也要下地狱都同样表达了被夹在两种互不相容的选择之间 的那种感觉。 1 1 j 库柏认为，在实践中，行政责任冲突最常见的三种形式有：第 一种是权力冲突，即两种或两种以上的权力来源( 诸如法律、组织上级和公众等) 从外部强加给公共行政人员的客观责任之间的冲突。比如法律要求这样做然而组 织上级又要求要那样做，直接上级要求这样做然而上级的上级又要求那样做，政 出多门，使行政人员在履行行政责任时处于激烈和凶险的权力冲突中。第二种是 角色冲突，即公共行政人员在行政组织中和社会中担当多重身份要求可能产生的 冲突。比如作为一名行政主管同时又是一位母亲、一位民间学会组织的称职成员， 不同的社会角色所具有的不同价值规范在行政行为选择中时常产生冲突。第三种 是利益冲突，即个人利益、组织利益和公众利益之间产生的冲突。公共行政权力 的获得和保持为公共行政人员提供了滥用公务谋取私利的诱惑和机会，个人利益 对组织利益和公众利益的侵蚀方式包括贿赂、权力兜售、信息兜售、财政交易、 馈赠与消遣、组织外就业、未来就业、处理亲戚问题等。针对上述三种行政责任 冲突的产生，可以通过内部控制和外部控制两种方法在公共组织中保持负责任的 行为：外部控制就是采取新的立法、制定新的规则或者颁布新的制度，或调整组 织结构和人员组成、建立新的组织部门，从而对公共行政人员进行严格监管。内 部控制就是引导公共行政人员对技术知识和公众情感作出积极的敏锐把握，思考 和分析公共服务中一些基本的伦理准则如平等、自由、仁慈、尊重个人、公众统 治权以及正义等，培养其对公共服务价值和公共利益的认同意识。有必要着力保 持内部控制与外部控制之阳j 的平衡，使之相辅相成以增强控制力。例如通过充分 2 第1 章引言 的内部控制来鼓励理想主义、利他主义、奉献精神、以成功为导向的创新精神； 通过充分的外部控制来防止个人沉溺于自私自利；同时避免在组织中制定的政 策、规章、行为规范和监督程序等与公开拥护的公务员价值观发生矛盾。 王伟在行政伦理概述一书中提出，“利益冲突与伦理冲突是行政行为选 择中的一种特殊情况。它的特点在于行政主体在进行行政选择时面临着尖锐的矛 盾，即所选择的行政行为虽然符合了某种行政伦理要求，但同时却又违背了有一 定价值的另一种行政伦理要求。换句话说，行政主体必须在相互冲突的利益关系 与伦理价值之间进行行政选择，选择其中的一个行政伦理价值，并通过这种方式 解决面临的矛盾而实现行政价值目标。”1 2 j 在利益冲突与伦理冲突的情况下进行 行政行为选择是困难的，行政主体不仅要了解各种行政伦理的价值内涵，而且需 要具有解决可能出现的各种利益冲突与伦理冲突的能力。王伟认为，要解决利益 冲突与伦理冲突中的行政行为选择问题，“必须正确地评价利益冲突与伦理冲突 中的功利价值问题。即要正确建立行政伦理价值的等级次序，承认社会利益高于 个人利益；并要明确认识到采用行政选择系统时需要处理好绝对性与相对性的辩 证关系。 1 3 j 在利益冲突与伦理冲突的情况下，公共行政人员有时不得不放弃某 些行政伦理准则、牺牲某些行政伦理价值以便维护更高的行政伦理价值和社会利 益准则，这是行政伦理冲突中公共行政人员进行行政行为选择的特殊方式。“行 政伦理在行政妥协中，行政目的的伦理性在实现目的的过程中被损害甚至被毁灭 的危险性特别大。一1 4 】 时和兴在 实施办法，“适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、 审判机关、检察机关中县( 处) 级以上党员领导干部；人民团体、事业单位相当于 县( 处) 级以上党员领导干部；国有大型、特大型企业中层以上党员领导干部国 有中型企业党员领导干部，实行公司制的大中型企业中由国有股权代表出任或者 由国有投资主体委派( 包括招聘) 的党员领导干部、选举产生并经主管部门批准 的党员领导干部、企业党组织的领导干部。”【5 9 蠊洁从政若干准则及其实施办法 第5 章行政伦理困境的对策 对于党政领导干部以权谋私、在位经商等不道德现象进行了禁止性的规定，例如 禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益；禁止私自从事营利活动；禁止假 公济私、化公为私；禁止借选拔任用干部之机谋取私利；禁止利用职权和职务上 的影响为亲友及身边工作人员谋取利益；禁止讲排场、比阔气、挥霍公款；从而 给与相应的纪律处分和惩罚。 行政伦理制度化的实施机制是通过对公共行政人违规行为进行监督、检查和 审议，查明违规行为的性质和影响并做出相应的行政处分，使违规行为成为其成 本高于收益的不经济行为，从而制止或减少违规行为的发生。实施机制可以有多 种探索形式，如加快“电子政府”、“政务超市 等的建设步伐以提高行政行为的 透明度；或者探索建立行政信用制度，包括建立行政主体个人信用档案以作为考 核奖惩的重要依据，等等。 行政伦理制度化的实施机制是与行政监督的主体及其运行状况相联系的。通 过有效的行政监督，由立法确立的公共行政人员道德准则和行为规范才能真正地 得到贯彻和执行。行政外部监督的主体包括政党组织、政权机关、司法机关、社 会团体、新闻媒介和公民个人等，行政内部监督的主体包括行政监察机关、行政 审计机关以及上下级行政组织等。不同行政监督主体拥有各自的运作系统和评价 程序，需要进行协作以形成对公共行政人员行政行为的全面评价与严密监督。 行政伦理制度化的产生往往数年一创，而社会在不断发展变化，因此难免会 出现制度运行滞后于现实发展的情形。行政伦理制度化改革是必要的，美国颁布 的“日落法( s u n s e t1 a w s ) 就规定为了提高政治责任感，必须对政府机构及其 计划进行定期检查，若无价值则自行废止；我国也实行了行政法规的审核制度。 5 2 文化建设：公民政治文化的培育 行政伦理困境的产生与解决与行政主体所赖以存在的社会文化环境特别是 政治文化环境密切相关。 政治文化是人们在政治生活中的心理体验、思想认识和习俗规范的复杂综 合。根据个人受政治体系影响程度和在政治体系中的地位作用，可以划分政治文 化的三种原型删：第一种是地域型政治文化。如非洲部落社会中，没有专门的 政治角色，酋长、首领、巫师是职责不一的政治经济宗教角色，人们的 政治取向依赖于他们的宗教取向和社会取向。中央政府的专门机构几乎不可能触 及到市民、乡民、部落民的意识，由政治制度所创始的变革期望相对缺乏。第二 种是依附型政治文化。政治职务专门化和政治制度输出的取向十分频繁，但是人 们只是意识到特定的政府权力并在感情上引以为豪或深以为恶，认为其合法或不 合法。人们存在一种摆脱政治体制具体机制的意向因而不会积极参与政治活动。 第5 章行政伦理i i i 境的对策 第三种是参与型政治文化。人们在政体中倾向于适应一种自我“活动者”的角色， 倾向于明确地取向作为一个整体的制度，同时取向政治机构和管理机构及其过 程。公民文化则是这三种类型政治文化交汇融合而成的理性、能动、和谐的政治 文化。 作为一种历史范畴，政治文化具有现实性与历史继承性的统一。正如恩格斯 所指出，“我们自己创造着我们的历史，但是第一，我们是在十分确定的前提和 条件下进行创造的。其中经济的前提和条件归根结底是决定性的。但是政治等等 的前提和条件，甚至那些存在于人们头脑中的传统，也起着一定的作用，虽然不 是决定性的作用。”瞄斯1 6 1 】政治文化可以为政治体系及其所属的行政系统提供广 泛的公众心理认同和拥护，同时可以促成社会成员对政治体系运行规则以及自己 所扮演角色规范的较稳定的认识和接纳；政治文化也渗透和影响着政治体系及其 所属的行政系统中各种关系和结构，对其中的制度模式选择和制度实际运行状况 有着深刻影响。 虽然封建君主专制制度藉以产生、运行和发展的政治、经济、文化和社会条 件已经不复存在，但是传统政治文化却并不是仅仅表征于历史文化和文献资料， 历史人的心理取向和价值认同在今天政治生活中仍有昨夜重现的可能。例如官本 位思想作为中国古代封建君主专制社会中上下权力义务不对等的等级身份伦理 体系的特有传统价值观念，至今仍不乏其市场。官本位思想以官为贵、以官为尊， 以公共权力作为利益的渊薮并强制规范经济财富和身份地位，从而也诱使人们趋 向于通过占有公共权力而谋取和维护自己的经济财富和身份地位。官本位思想会 导致在行政系统内因官阶职位的高低而混淆应有的权利和义务、模糊公私关系的 限度，促使行政伦理困境的凸现。这种从历史上承继下来的心理沉淀和思想传统， 对现实社会的认识水平、价值观念和思想观念都会产生深远的影响，尽管其影响 并非决定性的。因此，要为应对行政伦理困境提供协调的政治文化环境，就要如 毛泽东同志所说，“清理古代文化的发展过程，剔除其封建性的糟粕，吸收其民 主性的精华，是发展民族新文化提高民族自信心的必要条件；但是决不能无批判 地兼收并蓄。必须将古代封建统治阶级的一切腐朽的东西和古代优秀的人民文化 即多少带有民主性和革命性的东西区别开采”毛泽东【6 2 1 。 中国古代封建君主专制制度下的文化与伦理诉求，无论是讲清廉公正，还是 讲爱民如子，既是民本思想的集中体现，同时又都隐含着行政权力居高临下和布 施恩惠的深层意蕴，其本质上还是不平等。而现代公民社会的文化与伦理诉求则 是把不平等变为平等，切实维护和保障全体公民依法享有平等自由的公民权利并 承担相应的公民义务，即实现公民本位而非官本位。只有培育健康积极的公民政 治文化，才能为有效应对行政伦理困境提供强大的思想动力和精神依托。从因果 第5 章行政伦理困境的对策 关系来看，政治文化是行政文化的基础，公众道德是行政道德的基础，行政文化 与行政道德的水平和完善取决于政治文化与公众道德的水准和完善。难以想象在 一个政治文化封闭落后、公众道德素质低下和道德意识淡漠的社会中能够建立起 公正公平公开的高层次行政文化和行政伦理。“如果说，在传统社会，一个道德 自觉性普遍低弱的群体，还可能要么产生出道德上和自己一样差甚至更差的官 员，要么寄希望于出现一个天赐的道德高尚的拯民于水火的清官，那么在现代社 会，这都是完全不可能的。【叫 公民政治文化的培育，就是要通过平等开放地普及教育来提高公民的科学文 化素质、权利责任意识、政治主体意识、政治参与意识、政治监督意识等，依法 切实保障公民的社会活动和政治参与，引导公民努力追求权利与义务相统一、自 由与规则相统一、参与与服从相统一、自主与合作相统一、私利与公益相统一、 怜己与悯人相统一的恰当分寸与尺度。公民政治文化的培育是一个长期的政治社 会化过程，也是不同社会群体利益诉求和态度倾向释放、沟通、整合的动态过程。 5 3 道德建设：伦理自主性的养成 行政伦理的法律化制度化是一种他律，伦理自主性的养成则是一种自律，公 民政治文化的培育则在于为他律和自律提供一个可靠的和谐环境和交流平台。 “对于自利行为和个人自由的制约，首先要依靠法律和法规。就市场经济活动而 言，就是政府履行对微观经济的消极规制职能，以防止经济个体危害消费者和社 会。其次要依靠道德。因为法律是一种他律( 外在强制) 行为，而道德则是一种 自律( 内在自愿) 行为。法律与道德履行不同的功能。这种道德是社会性公域的 精神体现公共道德首先是承认经济个体的自利行为，同时又对这种自利行为 实行限制，以防止这种自利行为在另一只看不见的手的引导下损害他人的利 益。 啤l 建设性的行政伦理实践不能停留在底线伦理的法律主张层面上，而是在对法 律和制度的合理服从基础上承认公共行政人员的主体性、能动性以及相应的伦理 自主性。法律和制度作为主要的社会控制手段，可以通过具有普遍效力的成文规 则表达、传递、推行被社会所普遍认同的价值原则和行为规范。同时，制度和法 律作为一种公共权威，其关键性职能也是“增加在全社会人们心中普遍存在的相 互信任。，1 6 5 j 制度和法律并不能解决一切问题，法律执行和制度运行要想取得良 好效果就必须以社会成员的守法精神和规则意识为前提。 伦理自主性的内涵就在于把法律和制度规范转化成社会成员的内在信仰，使 之成为道德价值而存在于社会成员的内心之中并引导其行为选择。具备伦理自主 性的行政官员，“对待具体权威与制度的基本态度是合理服从，而非盲目服从。 第5 章行政伦理困境的对策 与其他行为一样，服从行为也必须接受道德的追问，必须符合行政人所效忠的高 级法。因此，当对现实具体制度权威的遵从与其内心的良知与信仰、与其所信 奉的高级法发生冲突时，德性行政人会选择对后者的服从。”【6 6 1 伦理自主性意味着，行政伦理困境中的公共行政人员不仅需要熟练掌握行政 伦理准则的内涵和优先权，而且还要具备自主正确地做出伦理判断的能力，从而 保持一种负责任的行政行为。“当行政人员在处理具体伦理困境中或大或小地界 定自己责任的界限和内容时，他们使自己具有了伦理身份，这种伦理身份认 同形成了他们的道德品性。 一7 j 伦理自主性的养成是由他律进而自律的道德体验与实践过程。一方面，通过 法律和制度可以为公共行政人员建立起基本的职业道德规范从而对公共权力运 行进行必要的限制；另一方面通过加强公共行政人员公共精神与责任意识的培 养，使之树立奉公守法、忠诚负责的职业精神，在面临利益冲突或价值抉择时必 须认识自己是负有特殊责任的公民，“必须以自身的德性为据，遵循实践理性的 指导做出判断和抉择【吲。 伦理自主性的养成需要经历三个阶段1 6 川：第一个阶段是前道德阶段。在这 一阶段公共行政人员的道德责任感依赖于制度性责任的合法权威的外在强制，其 个体道德能力以严格的官僚等级为基础，由于恐惧来自上级的惩罚而被动接受上 级或权威的命令以及制度规定行事，当得到来自上级或权威的肯定之后，往往产 生一种自我价值认同感并唤起继续执行上级命令的愿望。第二个阶段是习惯道德 阶段。通过前道德阶段的服从和学习，公共行政人员逐渐适应团体和组织的道德 标准而形成一种职业道德习惯。此时期公共行政人员对于明确的等级制度和上级 命令从消极被动的服从而变成肯定的认同，行政行为不仅处于惧怕惩罚而且也是 为了赢得权威或团体成员的认可和赞赏，而在违背行政责任后能够体会到更深层 次的负罪感。第三个阶段是自律道德阶段。在这一阶段公共行政人员具有独立的 价值观和道德自主能力，能够独立地评判社会的价值标准，在正确的道德认识和 积极的道德情感基础上，能够把外在道德原则内化为个人的内心需要。此时期公 共行政人员的行政行为动机既不是恐惧受到惩罚，也不是期望受到赞同，而是出 于其内在良知，出于对道德责任的理解和领悟。 第6 章结语 第6 章结语 行政伦理是行政管理过程中公共权力、公共利益与公共责任等方面的质的规 定性，是保证公共权力行使的正当性和合理性的一种重要制约机制。研究行政伦 理困境是了解和分析行政伦理关系和行政伦理建设的一条捷径。 行政伦理困境有哪些表现? 公共行政人员的伦理规范与行为选择的不适应， 就是行政伦理困境。其表现包括：从公共行政人员本身的角色认同层次上看，行 政伦理困境表现为社会角色的内在冲突。公共行政人员又是以角色集的状态存 在，由于其所承担的多种社会角色，公共行政人员同时承担着多种可能互相冲突 的道德义务。从公共行政人员所处行政系统的横向层次上看，行政伦理困境表现 为从众行为与个入选择的冲突。那些不成文的习惯性办事规则在很大程度上牵引 和制约着公共行政人员的个人选择，通过其惯性和压力引发从众行为。从公共行 政人员所处行政系统的纵向层次上看，行政伦理困境表现为对上级负责与对公众 负责的冲突。对上级负责是金字塔式科层等级结构的重要规则，也是一定行政系 统得以正常运转的保证。对公众负责是主权在民原则的重要体现，也是全心全意 为人民服务根本宗旨的直接要求。而在很多时候，对上级负责与对公众负责并不 都是完全一致的。 究竟是什么因素导致了行政伦理困境? 行政伦理困境由于政府机构代表性 与自主性的冲突、利益分离与观念变迁、压力型体制及其权力运作过程等三个方 面的原因而产生。国家的代表性就在于它是该时代社会经济生活条件的集中表现 和对阶级利益对立的控制。国家的自主性体现在两个方面：一方面是对于社会利 益的相对自主，另一方面是对于经济上占统治地位阶级的相对独立，前一方面具 有虚幻性，后一方面则具有暂时性。国家机构的代表性与自主性存在着内在的冲 突，因为代表性要求国家权力与社会之间的联系，自主性要求国家权力与社会的 脱离。市场经济的产生和发展促使公共领域与私人领域真正分离开来，公共行政 人员作为公共领域成员同时也是社会成员，是公共角色与私人角色的双重复合， 在公共权力的行使过程中也就面临公共利益最大化和私人利益最大化的双重取 向。而压力型体制的主要内涵是采用任务分解的管理方式和数量化的评价体系， 并施加政治压力和行政压力以保证政策目标实现，其主要特点是以压力出政绩、 以政绩用干部。 那么，行政伦理困境在行政管理中究竟产生何种影响? 行政伦理困境是行政 伦理失范现象的深层次原因，对行政行为的道德风险和伦理向度也具有深远影 响。公共行政权力的持有以及行政信息的不对称，使公共行政人员有可能采取两 类机会主义行为；行政行为的伦理向度包括伦理实现、伦理妥协、伦理失范等三 第6 章结语 种形式，行政伦理困境制约着行政行为的选择向度。更进一步说，行政伦理困境 也会导致“空心人”现象，即公共行政人员由于迷失在行政伦理困境中，缺乏对 人民群众的真情实感，道德说教只是填充的稻草，更多是对自身存在价值的困惑 和焦虑以及精神上的失落和无所依托，于是在自由与责任、目的与手段、形式与 实质的权衡中逃避自由、迷失目的、滥用形式。 进而，又如何应对行政伦理困境呢? 应对思路是制度( 法律) 文化 伦理自主，即第一个层次是行政伦理的制度化法制化，由此而构建起责任政府和 底线伦理；第二个层次是与行政伦理密切相关的行政文化以及社会文化改造，实 现从官本位文化向公民本位文化的转变，为行政伦理提供有力的精神动力和智力 支持；第三个层次是公共行政人员对于行政伦理根本宗旨和行为规范的顺从、同 化、内化，由此而形成个体人的伦理自主性，实现其在行政伦理困境中的道德自 律。 本文的研究虽然完成了创作，但依然有一些问题值得思考和深化，比如：法 治与德治的内在关系及其古今内涵转化是怎样的? 中国古代传统政治文化与五 四以来的革命传统文化如何传承和创新? 官德与民风是如何相互作用的? 致谢 致谢 时光如梭，弥散在记忆角落的是三年漫漫求学路上所尝的苦与乐；顿笔回首， 萦绕于心灵深处的是近一千个恍如昨昔的夜与昼。经过一次次地过滤、提炼和浓 缩，沉积于大脑中的分明只有感激与愧疚。 在同济大学学习期间，我得到导师章仁彪教授无微不至的关怀和教导。是他， 在思想上常常引导我，在学习上时时鼓励我，在生活上处处关心我，使我度过了 一个又一个难关他既是我值得尊敬的师长，也是我值得信赖的朋友在撰写论 文的整个过程中，从题目的选定、文章的布局到字句的斟酌，都倾注了章老师大 量的心血如果说文章有可圈之处的话，那肯定是得益于章老师，而文中的浅陋 之处则应归咎于我这个不成器的学生 特别感谢孙荣教授、张劲教授、仇华飞教授、李渡教授、薛迪勤教授、徐红 副教授、田亮副教授和杨蓓蕾老师、刘淑妍老师、邹珊珊老师。无论是在平时的 教学中，还是在日常的接触中，他们严谨、博学、求真、善思的治学态度，引领 我在政治学殿堂里品尝做学问的精妙与愉悦；他们正直、坚毅、乐观、谦逊的生 活态度，引领我在今后的人生道路上坦然面对生活的苦与乐、悲与喜 特别感谢文法学院教务和行政的老师们，几年来的学习和生活离不开她们的 热诚帮助和服务 感谢我的挚友印小品、陈双鹏、付从惠和0 3 级政治学理论专业的同学们， 和他们在一起学习交流的时间里，让我感到无比的幸福和快乐，这也是我人生中 最宝贵的一段时光。 论文虽尽心而作，但限于自己学养浅薄，拙陋之处在所难免。诚望各位老师 斧正 陈鸿惠 2 0 0 6 年2 月1 日 注释 注释 1 【美】特里t 库柏行政伦理学实现行政责任的途径北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 ： 8 3 f 2 1 王伟行政伦理概述北京：人民出版社，2 0 0 1 ：2 5 5 f 3 1 王伟行政伦理概述北京：人民出版社，2 0 0 1 ：2 5 7 【4 1 王伟行政伦理概述北京：人民出版社，2 0 0 1 ：2 6 9 【5 】张国庆行政管理学概论( 第二版) 北京：北京大学出版社，2 0 0 4 ：5 4 2 f 6 1 张国庆行政管理学概论( 第二版) 北京：北京大学出版社，2 0 0 4 ：5 4 3 阴张国庆行政管理学概论( 第二版) 北京：北京大学出版社，2 0 0 4 ：5 4 4 【8 】刘可风论中国行政伦理问题及其实质武汉大学学报( 人文科学版) ，2 0 0 3 ，3 ：2 9 5 2 9 9 【9 1 9 董建新解析行政伦理暨南学报( 人文科学与社会科学版) ，2 0 0 4 ，3 ：1 6 - 2 3 1 0 1 董建新解析行政伦理暨南学报( 人文科学与社会科学版) ，2 0 0 4 ，3 ：1 6 - 2 3 【1 1 】董建新解析行政伦理暨南学报( 人文科学与社会科学版) ，2 0 0 4 ，3 ：1 6 - 2 3 1 2 1 董建新解析行政伦理暨南学报( 人文科学与社会科学版) ，2 0 0 4 ，3 ：1 6 - 2 3 【1 3 】董建新解析行政伦理暨南学报( 人文科学与社会科学版) ，2 0 0 4 ，3 ：1 6 - 2 3 j 【1 4 1 高云勤政实践对行政伦理价值核心属性的悖反及矫正云南行政学院学报，2 0 0 4 ，3 ： 4 9 5 2 1 5 】高云勤政实践对行政伦理价值核心属性的悖反及矫正云南行政学院学报，2 0 0 4 ，3 ： 4 9 5 2 【1 6 1 高云勤政实践对行政伦理价值核心属性的悖反及矫正云南行政学院学报，2 0 0 4 ，3 ： 4 9 5 2 【1 7 1 高云勤政实践对行政伦理价值核心属性的悖反及矫正云南行政学院学报，2 0 0 4 ，3 ： 4 9 5 2 【1 8 】郭小聪，聂勇浩行政伦理：降低行政官员道德风险的有效途径成都行政学院学报， 2 0 0 2 ，6 ：7 2 7 5 f 1 9 1 郑杭生社会会概论新编北京：中国人民大学出版社，1 9 9 4 ：1 4 0 【2 0 1 马克思恩格斯选集( 第2 卷) 北京：人民出版社，1 9 7 2 ：3 3 5 2 1 1 李建华行政伦理导论长沙：中南大学出版社，2 0 0 5 ：1 8 7 2 2 1 孙中山选集北京：人民出版社，1 9 8 1 ：1 0 0 【2 3 1 王德治县要鉴济南：山东人民出版社，2 0 0 3 ：3 1 5 3 2 8 【2 4 】吴思潜规则中国历史中的真实游戏昆明：云南人民出版社，2 0 0 2 ：3 2 5 】凌志军变化：1 9 9 0 年捌2 年中国实录北京：中国社会科学出版社，2 0 0 3 ：4 0 6 - 4 0 7 【2 6 】中华人民共和国宪法北京：法律出版社，2 0 0 0 = 6 【2 7 1 中华人民共和国宪法_ 匕京：法律出版社，2 0 0 0 ：1 3 【2 8 】编辑部综述当前县委书记县长最关心的2 1 个焦点问题颁导决策信息，2 0 0 1 ，1 ：8 1 1 【2 9 】编辑部综述当前县委书记县长最关心的2 1 个焦点问题领导决策信息，2 0 0 1 ，l ：8 1 1 【3 0 】马克思恩格斯选集( 第4 卷) 北京：人民出版社，1 9 7 2 ：1 6 6 【3 1 】张国庆主编彳亍政管理学概论( 第_ 二版) 北京：北京大学出版社，2 0 0 4 ：5 4 2 【3 2 】【德】马克斯韦伯学术生涯与政治生涯北京：国际文化出版公司，1 9 8 8 ：5 1 5 3 【3 3 】俞可平马克思的市民社会理论及其历史地位中国社会科学，1 9 9 3 ，4 3 1 注释 【3 4 】曹沛霖政府与市场杭州：浙江人民出版社，1 9 9 8 ：1 2 9 【3 5 】瞿永玲经济利益多元化与道德行为规范化长沙电力学院社会科学学报，1 9 9 7 ，3 ：5 6 5 8 【3 6 】瞿永玲经济利益多元化与道德行为规范化长沙电力学院社会科学学报，1 9 9 7 ，3 ：5 6 - 5 8 f 3 7 林尚立国内政府间关系杭州：浙江人民出版社，1 9 9 8 ：3 3 5 【3 8 】荣敬本从压力型体制向民主合作体制的转变县乡两级政治体制改革北京：中央编 译出版社，1 9 9 8 ：2 9 3 0 【3 9 】荣敬本从压力型体制向民主合作体制的转变县乡两级政治体制改革北京：中央编 译出版社，1 9 9 8 ：2 8 【4 0 】阮爱莺行政人员道德风险防范机制的中外比较分析基于风险决策理论理论月刊， 2 0 0 4 ，1 2 ：1 3 4 1 3 6 4 1 】阮爱莺行政人员道德风险防范机制的中外比较分析基于风险决策理论理论月刊， 2 0 0 4 ，1 2 ：1 3 4 - 1 3 6 【4 2 】郭小聪，聂勇浩行政伦理：降低行政官员道德风险的有效途径成都行政学院学报， 2 0 0 2 ，6 ：7 2 7 5 【4 3 】郭小聪，聂勇浩行政伦理：降低行政官员道德风险的有效途径成都行政学院学报， 2 0 0 2 ，6 ：7 2 7 5 4 4 】【美】特里t 库柏行政伦理学实现行政责任的途径北京：中国人民大学出版社， 2 0 0 1 ：1 4 0 4 5 】王伟行政伦理概述北京：人民出版社，2 0 0 1 ：2 6 9 【4 6 】白钢行政道德的失范及其治理道德与文明，1 9 9 9 ，1 ：1 7 1 8 【4 7 中国共产党纪律处分条例北京：中国方正出版社，1 9 9 7 ：9 - 3 7 【4 8 】艾略特空心人h t t p ：b b s m e n g y a c o m d i s p b b s a s p ? b o a r d i d - - - 5 2 & i d = 3 1 8 9 1 【4 9 】艾略特空心人h t t p ：b b s m e n g y a c o m d i s p b b s a s p ? b o a r d i d = 5 2 & i d = 3 1 8 9 1 + 【5 0 高云勤政实践对行政伦理价值核心属性的悖反及矫正云南行政学院学报，2 0 0 4 ，3 ： 4 9 - 5 2 【5 1 】曹淑芹制度主义、责任意识与伦理自主关于行政伦理法制化的逆向思考内蒙古 大学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 4 ，4 ：4 3 4 7 【5 2 】张康之公共行政中的哲学与伦理北京：中国人民大学出版社，