（社会学专业论文）公共危机中政府与非政府组织的协作机制研究.pdf

塑垩 删燃必 摘要 目前，中国处于深刻的社会转型时期，各种矛盾增多，危机层出不穷，影响到政 治、经济、社会等各个方面。随着“小政府，大社会”理念的提出，政府在某些公共 管理领域开始退出。自2 0 世纪9 0 年代以来，非政府组织得到了较快的发展。在这种 时代背景下，非政府组织( 简称n g o ) 逐渐被我国社会接受和认可，在社会管理和发展 中发挥着越来越重要的作用，并积极寻求与政府的协作。本文研究了三个主要问题： 第一，我国政府与n g o 开展协作的理论依据。根据目前我国政府与n g o 的发展现 状，分析我国政府在提供公共服务方面存在的若干问题。在提供公共服务方面，n g o 由于自身特点具有优势，这种优势为n g o 与政府开展协作提供条件和基础。 第二，目前我国政府与n g o 协作存在的问题。由于n g o 在我国起步发展较晚，而 政府对n g o 监管严格，使得n g o 的独立自主发展受阻，从而导致政府与n g o 两者之间 的协作存在诸多问题。通过多个方面具体分析政府与n g o 协作存在的问题以及没有形 成有效协作的原因。 第三，政府与n g o 建立有效的协作机制。介绍美、英、同等国家的公共危机管理 机制，并总结了各国政府在危机管理方面的成功经验，为我国政府的危机管理提供可 借鉴的内容。在此基础上，本文提出政府与n g o 协作的新型关系平等伙伴协作模 式，选取政府与n g o 在协作过程中各个方面，详细论述政府与n g o 如何丌展协作。 关键词：公共危机，政府，非政府组织( n g o ) ，协作机制 a b s t r a c t a b s t r a c t a tp r e s e n t , c h i n ai sg o i n go nt h ed e e ps o c i a lt r a n s i t i o n a l lk i n d so fc o n t r a d i t i o na n d c r i s e sa l ea p p e a r i n ga n di th a si n f l u e n c e do u rp o l i t i c s ，e c o n m o n ya n ds o c i e t y w i t ht h e t h e o r yo f “s m a l lg o v e r n m e n t ，b i gs o c i e t y ，t h eg o v e r n m e n tg r a d u a l l yw i t h d r a w sf r o m p u b l i cm a n a g e m e n ta r e a s i n c e9 0 si nt h e2 0c e n t u r y , n g od e v e l o pv e r yq u i c k l y u n d e rt h e g r o u n d ，n g oa l eg r a d u a l l ya c c e p t e da n dr e c o g n i z e db yo u rs o c i e t y , d e v e l o pam o r ea n d m o r eb i gf u n c t i o ni ns o c i a lm a n g e m e n ta n dd e v e l o p m e n t ，a n da c t i v e l ys e e k sc o l l a b o r a t i o n w i t ht h eg o v e r n m e n t t h i sp a p e rm a i n l ys t u d yt h et h r e ei m p o r t a n tq u e s t i o n s ： f i r s t l y , t h et h e o r yo fg o v e r n m e n t & n g oc a r r yo u tc o l l a b o r a t i o ni nc h i n a a c c o r d i n gt o t h ed e v e l o p m e n to fo u rg o v e r n m e n t & n g o a n a l y s i s i n gt h eg o v e r n m e n th a ss o m e p r o b l e m st op r o v i d ep u b l i c s e r v i c e s b u tt h en g oh a si t s s p e c i a la d v a n t a g e s t h e a d v a n t a g e sm a k ea c o n d i t i o na n db a s i cf o r t h eg o v e r n m e n tt oc o o p e r a t ew i t ht h en g o s e c o n d l y , t h eo b s t a c l e sf o rt h ec o l l a b o r a t i o n b e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h en g on o w b e c a u s eo ft h en g o d e v e l o pl a t e ri nc h i n a , w h i l et h eg o v e r n m e n tm a n a g e si tv e r ys t r i c t ， r e s t r i c t st h en g o si n d e p e n d e n c e ，s ot h e r ea r eal o to ft r o u b l e sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n t & n g o a n a l y s i s i n gf r o ml o t so fa s p e c t so ft h et r o u b l e sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dn g o ， a n dw h yt h eg o v e r n m e n t & n g oc a n tf o r me f f e c t i v ec o l l a b o r a t i v em e c h a n i s m t h i r d l y , e s t a b l i s ht h ee f f e c t i v ec o l l a b o r a t i v em e c h a n i s mb e t w e e n sg o v e r n m e n t & n g o i n t r o d u c e i n gt h em e c h a n i s mo fp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tu s e di na m e r i c a , e n 西a n da n d j a p a n ，a n ds u m m e du ps o m es u c c e s s f u le x p e r i e n c ei nc r i s i sm a n a g e m e n ti no r d e rt ou s e f o r r e f e r e n c ef o rc h i n a o nt h eb a s i c ，t h ep a p e rp r o p o s e dan e wc o l l a b o r a t i o nm o d e l e - - e q u a l p a r t n e r s h i pc o l l a b o r a t i o nm o d e l c h o o s i n gt h ep r o c e s so ft h ec o l l a b o t a t i o ni ne a c ha s p e c t s o ft h eg o v e r n m e n ta n dt h en g oa n dd i s c u s s i n gh o wt om a k et h ec o l l a b o r a t i o nb e t w e e nt h e g o v e r n m e n ta n dn g 0 i nd e t a i l s k e yw o r d s ：p u b l i cc r i s i s ；g o v e r n m e n t ；n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ( n g o ) ： c o i l a b o r a t i v em e c h a n i s m i i 第1 章绪论 1 1 选题的理由及意义 第1 章绪论 1 1 1 选题理由 当前，我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，进入到公共危机事件的高频 率发生阶段。公共危机是指那些突发的、关系公共利益的，对个人、组织和国家的存 在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的重大事件。公共危机管理已经成为 政府和社会大众关注的、关系国家稳定和社会发展的重大问题。如何有效应对公共危 机，在最短时间内控制事态，最大限度的降低损失对维护国家长远利益和政府公信力 十分重要，这是对政府执政能力的挑战和考验。公共危机具有很大的社会影响性，因 此对其必须进行有效的管理。在公共危机管理中，政府因其地位、职责在危机管理中 具有独特的优势。政府手中掌握着大量的财物资源，具有严密的管理体系和强制性的 管理机制，这些对公共危机管理至关重要。但是，政府也有局限性，如程序性强、层 级过多、信息传递不及时等，从而出现“政府失灵”现象。此外，政府也不可能单独 处理所有的公共危机事务。公共危机管理是个复杂的工程，需要各种社会力量的相互 配合和协作，尤其是各类非政府组织，才能使公共危机管理具有更大的灵活性和高效 性，更好的解决危机。国外很多国家的非政府组织发展的较为完善，已经成为公共危 机管理的参与主体，与政府一同应对各种公共危机，发挥了重要的作用。 非政府组织在我国起步发展较晚，直到2 0 世纪9 0 年代，我国非政府组织才得到 了较快的发展。非政府组织，即英文n o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s 的意译，英文 缩写n g o ，我国官方将其翻译成“民间组织 。n g o 在不严格的意义上也被称作非营利 组织、第三部门、民间组织等。n g o 是指政府以外的社会组织，具有非政府性，不受 政府的控制，但一般不包括市场经济条件下的企业组织。目前，国际和国内对非政府 组织并没有一个统一的定义。但是对n g o 的标准有一个统一的认识：组织性、民间性、 非营利性、自治性、志愿性和公益性和志愿性，这决定了它在公共危机管理中起着十 分重要的作用。 公共危机中我国政府和n g o 应该是相互配合，协作应对。目前，我国政府与n g o 的协作机制与西方还有着一定的差异，在具体公共危机管理中，政府处于主导推动作 用，而非政府组织只是作为政府的“附属品发挥作用。政府与n g o 之间应该是一种 地位平等、相互独立、协作中又不乏竞争的良好伙伴关系。就目前来看，我国政府与 非政府的关系并没有达成这种模式，而是政府主导公共危机管理，非政府组织处于从 属地位，二者的关系不是平等的，有效协作也比较少。公共危机管理是社会治理的一 l 第1 章绪论 个特殊领域，我们应该借鉴国外经验，建立公共危机中政府与n g o 之间的关系平等协 作的伙伴模式。这需要政府转变并更新意识，在观念上赋予n g o 更多的信任，从一些 管不好、管不了的领域退出，交由n g o 进行管理，做到适度放权。在此期间，特别需 要发挥政府的主导作用及积极推动作用，要针对不同类型的n g o 采用不同的策略。n g o 要不断提升自身素质，积极参与公共危机管理。在清除政府n g o 协作障碍的前提下， 建立政府与n g o 之间的有效协作机制，共同应对公共危机。 1 1 2 选题意义 首先，从学术研究角度看，关于我国政府和n g o 在公共危机管理中协作机制的研 究并不多，一般都注重研究政府一方在公共危机中的管理或是n g o 一方在公共危机中 的管理，而且借用国外理论研究的较多，本土化研究较少。因此，加强对我国政府和 n g o 在公共危机中的协作机制进行本土化研究是十分必要的。本文通过分析政府与 n g o 协作的理论依据、协作存在的若干问题，在借鉴国外经验的基础上，提出如何建 立政府和n g o 的有效协作机制，为我国这方面的研究提供一些公共政策意见和一份比 较完整的理论材料。 其次，从现实应用角度看，伴随着社会的转型，2 0 世纪9 0 年代各类n g o 得到了 蓬勃发展，在稳定社会方面发挥了重要作用。于是，在公共危机中，n g o 有了自身的 空间发挥作用，成为公共危机管理中的一个主体。政府和n g o 的协作具有重要性、必 要性和可行性，二者应该相互协作，共同应对危机。在这种背景下，关注我国政府和 非政府组织的协作机制，在政府和n g o 之间建立一套科学、合理、有效的协作机制， 对我国和谐社会的建立具有重要的现实意义。 1 2 相关研究综述 1 2 1 国外研究现状 国外开展公共危机的研究较早，研究方法较为科学，理论体系较为完善，研究范 围较为广泛，对于公共危机的研究主要体现在危机管理理论的研究成果上。危机管理 理论作为- f - 科学是在第二次世界大战后的美国开始萌芽，是西方政治学研究的传统 课题。2 0 世纪6 0 年代初，危机管理理论最常见的是运用于外交和国际政治领域。后 来人们逐渐把危机管理理论扩大到企业管理、自然灾害、经济问题等领域，危机管理 理论得到了长足的发展。在美国、俄罗斯、日本等发达国家，危机管理研究已经达到 了量化的水平，建立了以多种科学计算为基础的危机处理模型和方针系统，使危机管 理走向科学化。西方对于危机管理的研究，侧重于危机控制途径与方法、危机管理机 制建设和危机管理模型设计等。从著作来看，在西方危机管理中比较影响力的有齐默 尔曼政治暴力、危机与革命、罗伯特，希斯危机管理、罗森塔尔危机管理： 2 第1 章绪论 应对灾害、暴乱与恐怖主义和威廉l 沃的应对危机四伏的生活：突发事件管 理导论等。 对n g o 的研究，国外的起步也较早。在非政府组织的运作方式、运作空间方面， 代表性的理论主要有公民社会理论、部门说、社会起源理论三种。代表性著作有美国 著名学者莱斯特萨拉蒙等所著全球公民社会一非营利部门的视界( 2 0 0 2 ) 。萨拉 蒙把非营利组织部门的兴起看作是人类公民社会的重大发展，他以国家为单位对非营 利组织发展做出案例分析，批y - 0 了把公民社会同国家对立起来的各种意识形态偏见。 此外，他还指出政府诸多公共服务需由n g o 参与，而不少n g o 也需要政府经费的资助， 这样会使政府和n g o 的关系从所谓的“冲突 走向两者愈加紧密的“合作”；韦斯布 罗德提出政府失灵理论，并采用了需求供给理论分析为什么非营利部门会存在， 提出政府与非营利部门之间是一种互补关系。他认为政府、市场以及非营利部门都是 满足个人需求的手段，而非营利组织是在政府和市场都不能满足公众的多样化需求的 情况下产生的。也就是说，在满足个人对于公共物品需求上，政府、市场和非营利部 门是互补关系；学者p d h a l l ( 1 9 8 7 ) 把n g o 定位在辅助政府功能完善的位置上，认 为n g o 要执行政府委托的公共事务，把n g o 看成是政府部门的补充。同本学者清木昌 彦认为政府于民间组织在博弈中产生最终的稳定状态。他指出政府与民间组织之间是 相互制约相互依存的关系。 在政府与非政府组织之间关系研究方面，由于理论界对非政府组织的概念并没有 达成共识，所以关于政府与n g o 之间的关系模式建立，理论家有不同的观点和看法， 其中有代表性的主要有市场失灵理论、政府失灵理论、多中心理论、志愿失灵理论、 第三方政府理论、社会起源理论、民营化理论、与政府关系的四种模式理论( 吉德伦、 科勒莫和萨拉蒙等人提出的理论模式) 等。 1 2 2 国内研究现状 相对国外而言，我国有关公共危机管理的研究起步较晚。2 0 世纪末，我国才开 始危机理论的研究，而且对该领域最初的研究也始于政治( 尤其是国际政治方面的研 究) 。1 9 8 9 年潘光主编的当代国际危机研究一书，对国际危机学理论在中国的应 用和发展做了有益的探索研究，堪称中国第一部有关危机的学术专著。这方面的著作 还有李德福的著作千钧一发：古巴导弹危机纪实、胡平的国际冲突分析与危机 管理研究、李经中的政府危机管理( 中国城市出版社出版，2 0 0 3 年版) 和顾德欣 的论文国际危机的预防与处置等。这些著作都具有较高的研究价值，关注的主要 是对国际危机管理的经验介绍，对国内危机研究的涉及很少。直到1 9 9 8 年，国内学 者许文惠与张成福的危机状态下的政府管理( 中国人民大学出版社) 一书出版，主 要是对危机状态下我国政府管理职能职责与任务等作了详细的论述，从而打破了我国 3 第1 章绪论 危机管理主要是对国际危机研究的僵局，进而转向对国内危机的研究。2 0 0 3 年，国 际危机管理概论出版，比较全面系统的介绍了国际的危机管理机制。自“非典”危 机以来，我国的公共危机管理研究进入了高潮。 目前，相关方面的研究比较有代表性的有：龚维斌提出在公共危机事件后，n g o 在社会心理疏导中要发挥应有的作用，强调政府要与n g o 建立起良好的共同对话机 制，以便能够更加高效、灵活的应对公共危机；薛澜、钟开斌结合先进国家管理体系， 在借鉴经验的基础上，提出我国转型期现代公共危机管理体系的构建；安建增提出从 社会、制度和主体三个层次来推进n g o 在危机管理中的作用，充分发挥n g o 在公共危 机管理中的作用，提高公共危机管理的效率；唐俭提出要推进n g o 在公共危机管理中 的功能，强调要加强危机管理制度建设，政府要营造有利环境并注重对社会大众的志 愿精神的培养；石雪莲阐述了n g o 在危机发生之前、危机发生过程中和危机发生之 后的优势所在等；俞可平提出了“治理与善治、公民社会理论主张，政府之外的社会 上还有一些其他机构和单位负责维持秩序、参加经济和社会调节，形成多中心治理。 治理理论中的国家与公民社会的关系有别于传统自由主义意义上的公民社会对抗国 家的观点，而是更多的倾向于二者的良性互动。就政府与非政府组织的关系研究方 面，国内很多学者都把非政府组织作为公民社会的一种组织化形式。 1 3 研究方法与创新点 1 3 1 研究方法 1 3 1 1 文献分析法 文献分析法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究形成对事 实的科学认识的方法，主要是通过文献以间接的方式获得研究对象的信息。文献法 是一种富有生命力的科学研究方法。对事物现状的研究，不可能全部通过观察 与调查，需要对与现状有关的种种文献做出分析。文献分析法是一种十分重要 的研究方法。本文主要是通过图书馆查阅书籍、报纸、杂志、相关刊物、互联网等 途径搜集了大量的文献资料，在对文献资料进行分析的基础上，获取了研究对象的信 息，系统掌握了国内外及相关领域的研究现状，从而进行相关理论分析。 1 3 1 2 访谈法 主要通过与n g o 业内人士探讨，了解目前我国n g o 的发展状况、运作情况、组织 管理制度以及在现实运作中存在的问题等。 。俞可平治理与善治社会科学文献出版社2 0 0 0 2 4 1 4 第1 章绪论 1 3 1 3 比较分析法 比较法依其自身的特点，分为纵向比较法、横向比较法、纵横结合比较法与理论 和事实相比较的方法。纵向比较法是将同一或同类事物在不同历史条件下的具体形态 加以比较的方法，具有历史性、时间顺序性以及纵深感的特点，故又名历史比较法。 横向比较法是将同一水平横断面上的不同事物，按照某个同一性的标准进行比较的方 法。本论文主要是从横向的角度比较我国与国外政府和n g o 在公共危机发生时的组织 和协作；从纵向角度比较我国政府和n g o 在公共危机出现时的协作的历史演变过程。 本文对比中西方政府与非政府组织之间互动关系的理论研究与实践发展，从而给我国 提供可供借鉴和学习的理论与经验。 1 3 1 4 系统分析法 在社会转型改革的背景下，对政府与非政府组织的互动关系加以分析和研究，系 统分析了在政府和非政府组织的互动关系中，二者应该发挥的作用及互动中存在的若 干问题，探讨了如何实现二者的良性互动，建立有效的协作机制。 1 3 2 创新之处 1 3 2 1 研究主题内容创新 在以往对公共危机的研究中我们可以看到，大多数研究是偏重于政府一方或是 n g o 一方的，具体分析研究公共危机中政府是进行管理的，非政府组织是如何解决危 机的。这些研究缺乏对二者关系的深入探讨，较少涉及在公共危机管理中政府与n g o 协作，以共同应对公共危机。本文的创新之处在于将政府和非政府组织二者相互结合， 在阐释二者协作的相关理论和清除协作障碍的前提下，试图建立二者相互协作的有效 机制，将政府与n g o 二者从理论的高度统一起来，对我国公共危机管理建立一个比较 实用的理论模式。 1 3 2 2 研究注重强调“协作机制的建立 关于公共危机中政府与n g o 的协作问题，许多学者更多的是从协作模式、协作关 系上进行探索，这些侧重于宏观分析，但是对于如何建立政府与n g o 的协作机制以及 应该从哪些具体的方面进行协作涉及的研究较少，本文着重从具体的运作上来探讨我 国公共危机中政府与n g o 的协作机制问题。 5 第2 章相大概念阐释 2 1 公共危机概述 第2 章相关概念阐释 当今世界，各种公共危机频发，严重影响人的安全、社会稳定和国家安危。公共 危机关系着公民的生存权利、社会的公共秩序、国家的公共权力和一个政府的合法性 统治。公共危机是任何社会要面对的首要问题，最大限度地降低各类悲剧发生的可能 性是任何政府所要面对的首要任务。因此，如何应对公共危机并对其实施有效的控 制和管理，成为世界各国要解决的重大问题。目前我国j 下处于社会转型时期，各种类 型的公共危机给我国政府的执政能力带来前所未有的挑战与考验，不利于我国和谐社 会的建设。 2 1 1 公共危机的界定 关于公共危机的概念，学术界并没有统一的界定，不同学者有不同的观点和看法。 国外学者罗森塔尔认为，危机就是“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生 严重威胁，并且在时问压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。” 具体到国内而言，关于公共危机的概念学术界没有形成统一的观点。国内学者薛澜 和张成福认为：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信 息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情境的汇聚。 固危机 的出现和爆发严重影响社会的正常运作，要政府和社会采取特殊的措施加以应对。上 述各种定义，分别从不同方面揭示了危机的含义。有的学者认为危机是指个人、群体 或者组织由于某种原因( 通常指突发事件) 受到破坏，从而严重影响正常人们的生存 和社会的发展。而有的学者则认为“公共危机就是一个事件突然发生并对大众正常生 活、工作以至生命财产构成威胁的状态。 固 结合以上观点，笔者对公共危机作如下定义：公共危机是指由于各种高度不确定 的变化因素，严重威胁社会公共利益和安全稳定的一种紧张状态，并对社会大众正常 生活、工作和生命财产安全造成重大影响的各类突发的紧急性事件，亟需得到妥善的 管理。由此可见，公共危机的影响对象是公众，特指对大众生活和社会的安定造成一 定负面影响的危机。 。刘伞勇多中心参与下的公共危机治理宿州教育学院学报，2 0 0 8 ，i i ( 6 ) 回 美 罗伯特希斯危机管理北京：中信：l j 版社，2 0 0 1 1 9 。薛澜，张强，钟开斌危机管理一转型期中国面临的挑战北京：清华大学出版社，2 0 0 3 2 5 西龚维斌公共危机管理北京：新华出版，2 0 0 4 4 6 第2 章相关概念阐释 2 1 2 公共危机的类别 目前，公共危机有很多类型，根据不同的判断标准可分为不同的种类。学术界也 有一些划分，根据危机情景中主体的态度可以把危机分为一致性和冲突性危机两类； 根据危机状态的复杂程度、性质以及控制的可能性等指标可以把危机分成结构良好 的危机和结构不良的危机。圆笔者根据研究需要，把公共危机分为以下三种主要的类 型： ( 1 ) 自然主导型危机事件：此类危机指由于外界自然环境的变化而导致的各种危 机性事件。这种危机表面上看往往没有直接的人为责任，如地震、干旱、水涝等。但 是，这类危机事件却与人们的生产活动息息相关，尤其是人们破换环境为代价发展经 济，在一定程度了促进了自然主导型危机事件的频发。 ( 2 ) 社会主导型危机事件：此类危机指在社会发展中由于人为的原因，使事物发 展脱离本来的规律而发生的危机性事件。这种危机可分为三种主要的类型：社会交往 型，由于社会成员之间的交往失序，出现障碍而产生的危机性事件；社会生产型，由 于人为原因导致社会生产程序出现问题，使生产程序脱离常规而发生的危机性事件； 恶意破坏型，由于种种社会原因，少数社会成员采取的报复社会的行为。 ( 3 ) 自然社会型危机事件：此类危机指同时具有自然性和社会性两种原因在内的 各种危机事件。这种危机事件一开始发生时属于自然型危机事件，但是在事件发生以 后，由于人们决策的失误，对危机的处理措施不当，导致危机性影响进一步加大，影 响恶劣，从而使危机事件具有了更多的社会属性。 2 1 3 公共危机的特点 一般来讲，公共危机具有以下几个方面的特征： 2 1 3 1 公共性 公共性是公共危机最突出的特征。公共危机涉及的范围是到公共领域，影响社会 大众的生活，对大众的生命安全和国家的稳定发展构成威胁。公共危机发生后会迅速 传播，成为社会大众广泛关注的焦点。公共危机管理要动用大量的社会资源，包括人 力、物力、财力等，需要全社会的共同努力才能予以有效的解决。 2 1 3 2 社会性 公共危机发生后，对整个社会健康发展和社会利益产生重大威胁，这种危害具有 社会性。如果处理不当，危机可能给更多的人带来灾难。因此，公共危机管理者必须 通过调动相当的公共资源，积极的应对和解决危机事件，最大限度的降低危机带来的 薛澜，张强，钟开斌危机管理一转型期中国面临的挑战北京：清华大学出版社，2 0 0 3 3 3 。胡宁生主编中国政府形象战略北京：中共中央党校 l ：版社，1 9 9 9 7 第2 章相关概念阐释 损害，降低危机对公众心理的伤害，尽力消除危机带来的负面影响，逐步恢复社会常 态。 2 1 3 3 双重效果性 危机事件一旦发生，不但危害社会稳定和发展，而且对危机受害对象的心理和健 康带来巨大的伤害，并且会导致政局不稳定、经济损失、社会混乱、秩序失衡等不良 后果。但是，矛盾双方在一定程度上可以相互转化。公共危机是一把“双刃剑 ，它 在给社会带来巨大损失的同时，也带来了机会和转机。奥古斯丁认为“一次危机既包 含了导致危机的根源，又蕴涵着成功的种子 因此，公共危机需要管理者制定正确 的决策，及时、灵活、高效的处理公共危机。 2 1 3 4 不确定性 公共危机发生的原因是多重的，既可能是单一因素也可能是多种因素共同作用引 起的。公共危机具有复杂的社会背景，涉及诸多方面的因素，这些因素都是不确定因 素。最重要的是公共危机具有突发性，其发生的时间、地点和后果等是不确定的。由 此可见，公共危机具有高度的不确定性。 2 1 3 5 突发性 当即时代，随着科学技术的进步，人们已经可以预测到一些自然性危机事件的发 生。这些公共危机在发生前有明显的先兆，通过先进的技术可以预测到，从而使危机 管理者尽最大努力降低危机损害。但是，预测技术毕竟是有限的，而且预测也不一定 准确，因此对一些由于人为的原因引发的公共危机就显得有些无能为力。这些人为原 因造成的公共危机无论的突发性十分明显，往往是突然发生，使人措手不及。如“9 1 1 事件、“非典”事件等。 2 1 3 6 难控性 有的公共危机发生后，由于科学技术等原因，使得危机处于难控状态。公共危机 发生的原因的具有多样性，有社会方面的原因( 如贫富差距悬殊) 、政治方面的原因 ( 如政治合法性危机) 以及自然方面的原因( 如自然灾害、传染疾病等) 等，这些都 会促成公共危机的发生。值得注意的是，公共危机的发生往往不是由于单一的原因引 起，而是由多个原因综合以后的结果，这使得公共危机的难控性进一步加大，增加了 公共危机管理者的应对难度。 、 。张宁灾区的冬天冷不冷半月谈2 0 0 3 2 4 口 美 诺曼奥古斯丁等著危机管理北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 5 8 第2 章相关概念阐释 2 2 非政府组织概述 2 2 1 非政府组织的界定 2 0 世纪7 0 年底，由于现代福利国家面临着种种危机，非政府组织得以萌芽和发 展。由于福利国家干预的失败，政府对福利开支进行消减，这些措施使得人们对依靠 国家发展经济的希望变得越来越渺茫；而来自民间自下而上促进经济发展的愿望，逐 步形成一种以民众和社会组织作为发展动力的社会趋势，n g o 得到了蓬勃的发展。 非政府组织，英文为n o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n ，简称n g o 。国际上对n g o 没有统一的定义( 如非营利组织、公民社会、第三部门、民间组织、社会中介组织、 慈善机构等) 和解释，其中，最具代表性的是美国学者莱斯特萨拉蒙在非营利部 门的兴起一文中的定义“数量众多的自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利 润给股东或董事，而是在j 下式的国家机关之外追求公共目标。 罾在我国，n g o 被官方 翻译为民问组织或第三部门，主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会。因此， 笔者对n g o 做如下界定：n g o 指民间自愿组织独立于企业和政府之外不以营利为目的、 具有社会公益性和一定程度的独立性和自治性、实现会员共同意愿，按章程开展活动 的一种社会组织形式或民间团体。n g o 一词最早见于1 9 4 5 年签署的联合国宪章，一 般认为现代意义上的n g o 出现于第二次世界大战前后。n g o 一词进入中国是在1 9 9 5 年，第四届世界妇女大会在北京召开，按照国际惯例惯例需要同期同地召开国际n g o 论坛，从此这一概念正式引入我国。值得注意的是，在我国还有一类与非政府组织 有所不同的组织，它们是国家为了社会公益目的，在教育、文化、科技、医疗等领域 从事社会服务的组织。 2 2 2 非政府组织的类别及活动领域 2 2 2 1 非政府组织的类别 不管是国内还是国外，对n g o 都没有一个确切的定义。笔者结合研究的实际目标， 根据n g o 与政府的关系，即政府认定合法的n g o 和基层草根n g o 都可以作为本文的研 究主体。这些n g o 主要包括以下三大类： 第一类：基层的n g o 此类n g o 数量庞大，虽然它们没有在民政部登记注册，但是符合n g o 的定义，属 于真正意义上的n g o 。它们大部分都规模小，资金少，而且存在的条件不利，自我发 展不足。这类n g o 有两种：( 1 ) 拥有法律地位的n g o ：有的n g o 挂靠在某个单位的名 。田玉荣n g o 与社区发展社会科学文献 ；版社，2 0 0 8 ，2 。 美 莱斯特萨拉蒙何增科译非营利部门的兴起何增科主编公民社会与第三部门北京：社会科学文献出版 社，2 0 0 0 2 4 3 陈赞政府职能转变和n g o 发展关系研究贵州工业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 8 ，l o ( 1 ) 9 第2 章相大概念阐释 义下存在，本身不具有独立法人地位。但这类n g o 有较强的独立性，一般是由自下而 上的渠道发展而来的。如兰江源生态保护协会、四川省仪陇农村发展协会、绿色江河 环境保护促进会等。( 2 ) 在工商管理部门登记的n g o ：由于民政部的高门槛使得此类 n g o 的申请得不到批准，为了获得政府部门的认可，它们通常是在工商部门登记，从 而获得企业法人资格。如北京地球村、星星雨教育研究院和中国非营利机构信息咨询 中心等。目前，中国还存在大量的基层n g o ，它们虽没有正式登记但是在农村和城市 非常活跃，发挥着一定的作用。 第二类：法定的n g o 此类n g o 规模较大，主要是自上而下发展而来，且被官方正式认可的。一般具有 政府背景，它们的活动受到政府的扶植和各种特殊的资助、支持，可以独立开展活动。 虽然它们的数量不多，但是规模大，能力强，资金多，社会影响大，例如中国青少年 发展基金会。这类n g o 依据社会团体登记管理条例、民非企业单位登记管理暂行 条例和基金会管理办法的规定，在民政部登记注册获得合法地位，享受国家的 一些优惠政策。具体表现在组织开展活动和内部运营管理等许多方面，能享受政府的 种种特殊照顾和支持帮助，在社会中起着重要作用。此外，这类n g o 是中国慈善领域 的主要力量，如中国扶贫基金会、中国儿童少年基金会、中国妇女发展基金会。 第三类：政府主导的n g o 此类n g o 主要是一些在社会转型中的事业单位。这些事业单位是计划经济时代的 产物，随着市场经济体制的完善和社会的转型，它们也要更加明确自己的地位，逐渐 转到明确的地位和角色上来。对事业单位而言，由国家财政支持少数重要的成为非政 府组织，如中华慈善总会、中国红十字会、中国残疾人协会等，这些n g o 由政府直接 发起建立，它们享有政府给予的各种政策优惠和支持帮助。大多数的事业单位转化为 市场经济中的企业单位。 2 2 2 2 非政府组织的活动领域 n g o 的活动领域十分广泛，遍及社会生活的各个方面。概括起来说，主要是涉及 以下四个主要的领域：( 1 ) 经济活动：n g o 的经济活动主要是渗透到生产、流通和消 费领域，这在一定程度上为其顺利开展活动提供了资金支持，是n g o 的一大重要活动 领域；( 2 ) 区域活动：n g o 活动涉及的区域十分广泛，不但遍及大中小城市，其足迹 也遍布广大的乡村，为城市和乡村的健康有序发展发挥着应有的作用：( 3 ) 组织活动： n g o 组织的活动涉及各种人群，在各类人群中开展它们的活动，主要包括学者、妇女、 老人、儿童和华侨等，为各类人群在社会中的合法权益而努力；( 4 ) 社会活动：n g o 的社会活动涉及的方面很多，包括关系着社会文化、社会公众健康、大众体育和娱乐 公共卫生等多个方面。 1 0 第2 章相笑概念闸释 2 2 3 非政府组织的特征 2 0 世纪9 0 年代，美国约翰霍普金斯大学非政府组织比较研究中心提出非政府 组织的五个比较具有代表性的标准：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性。 ( 1 ) 组织性。n g o 虽然是“非政府 的，不受政府的管理和控制，但并不是分散的 个人行为，它是一种有组织的团体性活动和产品，从而提高了公共服务的经济效益。 ( 2 ) 民间性。n g o 独立于政府组织机构，它的人员构成、组织结构以及运行机制上 都是以民间的形式出现，作为社会中独立的机构存在的。n g o 的基础来自民间，其机 构是公众的，不代表任何政府部门的观点，也不受政府的约束和控制。但是，民间性 并不意味着拒绝来自于政府的支持和指导。如在资金方面，n g o 的资金来源有很大一 部分是来源于政府资助，用于保证机构的良性运行和协调发展。( 3 ) 自治性。n g o 是 一种自治性很强的组织，不属于政府建制的一部分，它有自己组织和管理机制，在日 常工作较之政府是独立的。各种n g o 自己管理自己，不受制于政府。( 4 ) 非营利性。 n g o 不是以营利为目标的，通常是将公众福利、服务以及社会公益事业作为工作目标， 通过各种渠道，对社会的弱势群体进行保护和救助，这些都是公益性的。( 5 ) 志愿性。 n g o 的一个重要特点是志愿性。n g o 的成员大部分是志愿加入的，他们具有崇高的志 愿精神，甘愿奉献，他们是以志愿方式工作的。n g o 拥有大量的志愿者，这些志愿者 是n g o 发挥作用的重要人力保障。 2 3 协作机制概述 2 0 世纪9 0 年代，中国社会爆发了一场社团革命，“政府与n g o 关系”议题成为 众多专家学者和社会大众广泛关注的热点。三十年的改革开放，使中国社会发生了翻 天覆地的变化，社会进入转型阶段，研究国家与社会的关系开始具有重要意义。在这 种时代背景下，政府与n g o 的关系将发展提高到“理想模式”的最高境界：即政府与 n g o 形成平等互利的制度化伙伴关系。政府和n g o 之间相互独立，又相互依赖，它们 既有各自独特的利益与目标，又有共同的利益与目标，因此政府与n g o 的地位应完全 平等，因为只有二者平等的伙伴协作才能使社会福利实现最大化。但是，值得注意的 是，建立这种平等的伙伴关系最基本的特征是制度化保障，而非临时性、个别化与随 意现象，从而缺乏长期性、稳定性与制度性约束。因此在二者之间建立平等伙伴关 系的协作机制是很有必要的。 所谓协作是指在目标实施过程中，部门与部门之间、个人与个人之间以及个人与 部门之间的协调与配合，这种协作应该是多方面的、广泛的。所谓机制，一般是指在 。田玉荣n g o 与社区发展社会科学文献 版社，2 0 0 8 2 圆田玉荣n g o 与社区发展社会科学文献出版社，2 0 0 8 5 1 1 1 第2 章相大概念阐释 一个具体的系统中，各种元素之问相互作用的方式、过程以及发挥的作用。所谓协作 机制，在本文中指的就是政府与非政府组织在公共危机中协作的方式、过程、有效性 及制度化的方式方法。 目前，我国政府与n g o 之间有着一些协作，但是并没有形成持续、有效、稳定的 协作机制，因此在公共危机中建立政府与n g o 良性的协作机制是十分必要的。建立政 府和n g o 的协作机制，实现二者的高度协作，有效应对公共危机，是保证我国社会秩 序稳定、社会和谐的最大化实现的前提和条件。 1 2 第3 章我国政府与n g o 协作的理论依据和分析 第3 章我国政府与n g o 协作的理论依据和分析 3 1 政府和n g o 协作的理论依据 公共治理的主体应该是多元的，个良性的治理结构，需要不同治理主体的合理 分工，有效协作，形成一种平等协作的伙伴关系。公共危机的公共性特点决定了政府 之夕b n g o 以及社会大众的参与和合作同样必不可少。我国正处于社会转型时期，新型 的公共管理将是一个互动的、发展的、多元主体的模式。n g o 以其独立自主的特性以 及充沛的服务公众的使命感，成为现今最能体现公民参与公共行政的渠道之一。 市场失灵、政府失灵、合约失灵理论、第三方政府理论、“多中心”理论以及公 民社会与治理理论等为政府和n g o 的协作提供了理论支撑。 3 1 1 市场失灵理论 市场失灵是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置 的某些领域运作不灵。 古典经济学家亚当斯密的市场调节理论认为，“看不见的手 就会自动调节资源配置，促进社会的经济繁荣，并达到社会福利的最大化。实际上， 市场机制在发展经济和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也会造成 分配不公、外部化、失业、市场垄断等问题，在公共事务的处理上更是无能为力。 由于市场本身的缺陷，在公共物品领域常常出现“搭便车 行为即一部分人 支付公共物品的费用，而大多数人免费享用，这最终会导致公共物品的严重短缺。 因此，美国经济学家伯顿韦斯布罗德认为，由于私人企业的营利取向以及市场存在 的内在局限性，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置和公共服务的有效 性，由此产生提供公共物品方面的“市场失灵 。市场失灵的存在表明，公共产品 的供给仅仅依靠市场机制是难以奏效的，这恰恰是n g o 产生的一个重要的前提条件。 3 1 2 政府失灵理论 市场失灵使人们意识到在公共服务管理领域单方面依靠市场机制是难以奏效的， 于是政府提供公共服务弥补市场不足或市场失灵的就成为必然。在公共事务管理方 面，政府提供公共物品有着其他机构不可替代的优势：首先，由政府提供公共物品和 国刘俊月，邓集文我国n g o 发展中存在的问题及其对策行政论坛，2 0 0 6 ，2 。陈秀峰公共危机治理中的n g o 参与华中帅范大学学报，2 0 0 8 ，l b u t o nw e i s b r o d t o w a r dat h e o r yo ft h ev o l u n t a r yn o n p r o f i ts e c t o ri nt h r e e - - - s e c t o re c o n o m y i ne p h e l p s e d a l t r u i s ma n de c o n o m i ct h e r o r y n e wy o r k ：r u s s e ls a g e 1 9 7 4 1 3 第3 章我国政府与n g o 协作的理论依据和分析 公共服务能够较好的帮助社会成员享受基本社会服务，较好地解决公共物品消费的公 正、公平性，满足社会大众的需求；其次，在公共物品生产和供给上，政府具有垄断 性，这使得政府在提供公共物品上具有独特的优势。 然而在实践中，我们看到，政府也存在局限性，也同样会失灵。单纯依靠国家的 计划和命令等手段，无法达到资源配置的最优化。尤其是在一些突发状态下，危机事 件的不可预知性往往会加剧政府权力“失灵”。政府失灵为n g o 提供公共物品，参与 公共服务领域活动打下了理论基础。n g o 作为政府的中介在社会公共领域发挥作用。 此外，学者韦伯认为n g o 的产生是弥补政府不足的，n g o 作为政府以外的公共产品和 服务的提供者，能有效弥补政府失灵现象，与政府形成优势互补。n g o 在专业技术、 灵