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i87 8 15 9 火电机组技术改造经济效益后评价 摘要 火电机组技术改造是在现有机组发电能力的基础 上，通过对机、炉、电等主体设备本体的投资更新，以 及对相应的调节系统、数据采集系统、燃烧管理系统等 主要和辅助的控制系统进行升级，从而增加机组效率和 设备可用率，提高机组安全、经济、稳定运行的能力， 提升旧机组的发电能力，最终带来新的发电收益。 伴随着电力工业市场化的开展，发电侧开放，竞争 加剧，最大限度的利用现有生产资源，降低生产成本， 增加出力，提高自身的竞争实力是发电企业的必由之路。 对火电机组技术改造项目的经济效益进行正确的评价， 将对完善已建项目、改进在建项目和指导待建项目具有 重要意义，为科学、规范进行投资提供决策支持。 本文在详尽分析项目后评价理论、方法的基础上， 深入研究了火电机组技术改造的特殊性，尝试建立了 北京交通大学硕i ：学位论文 套适用于火电机组技术改造项目经济效益评价的指标体 系，提出了区分“有无”火电机组技术改造项目效益与 费用的方法，选取适合于改造项目的分析评价方法，进 行火电机组技术改造项目经济效益的后评价。 最后，运用本文所建立的指标体系和所提出的方法， 对某电网大型主力火电厂所属一台服役已达十余年的 3 0 0 舸机组进行的以提高自动化水平和安全性为目标的 技术改造的经济效益进行了实例分析。 关键词：经济效益，后评价，“有无”对比，指标体系 北京交通大学硕士学位论文 e x p o s te v a l u a t i o n0 fe c o n o m i cb e n e f i t s 0 ft h ec o a l f i r e dp o w e ru n i tt e c h n i c a l r e n 0 、硝l t i o n n et c c l l l l i c a lr e n o v a t i o no fc o a l f i r e dp o w e ru n i t i sap r o j e c t t h a ta i m st of o 册an e w e ra n dh i g h e rp r o 血c t i v i t yo fo n et h e 瑚a l p o w e fg c n e r a t o rb yr e n e w i n gt h em a i np a no ft h ee q u i p m e n t ， u p d a t i i l gt h e a i ds y s t e m ss u c ha sg o v e m i n gs y s t e m ，d a t aa o q u i s i t i o n s y s t e m ，b u m i l l gm a i l a g e m e n ts y s t c ma n do t h e rc o n t r o l i i n gs y s t e m s b yt h e s er c n o v a t i o n s ，t h ee f f i d e n c yo ft h eu n i tw i l lb ee i l h 卸c e d ，t h e 曲i l i t yo ft h eu n i tm n n i n gs a f c l ye c o n o i l l i c a l l ya n ds t e a d i l yw i l lb e i n c r e a s e d s ot h eo u t p u la b j l i t yo ft h e0 1 du d j ti sh j g h e ra n dt h en e w i n c o m ei sp r o d u c e d f j r s t l y ，t h i sp a p e ra n a l y z e dt h et h e o r i e sa n dm e t h o d so fd o s t p r o j e c te v a l u a t i o ni nd e t a i l ，a n dt h e ni tm a d ead e e pr e s e a r c ho nt h e p a r t i c u l a r i t yo fc o a l f i r e dp o w e ru n “t e c h n i c a lr e n o v a t i o np r o j e c t t h i r d l y i tb u i l tas e to fi n d e xs y s t e mt h a tf i tf o r t h ee v a l u a t i o no f t h e e c o n o m i cb e n e f i t so fc o a l f i r e dp o w e ru n i tr e l l o v a t i o np r o j e d f j a l l y ， 北京交通大学硕士学位论文 i tp r e s e n t 毫dan e wm e t h o dt l l a tc a nc o m p a r et h ed i f ! f e r e n c e so ft h e b e n e f i ta n df a f eb e t w e e nd i 丘e r e n tc o a l - f i f e dp o w e ru n i tr e n o v a t i o n p r o j e c ta n dc h o o s eas u j t a b l ee v a l u a t i n gm e t h o dt oe x - p o s te v a l u a t i o n t h ee c o n o m i cb e n e f i t so fc o a l f i r e dp o w e ru n i tr e n o v a t i o np r o j e c t t h ep r o p o s e di n d e xs y s t e ma n dm e t h o da r ea p p l i e dt oap r a c t i c a l c o a l f i r e dp o w e ru n i tr e n o v a t i o np r o j e c to fag e n e r a t i o f i m ，a n d n u m e r i c a ir e s u l t sv e r i f yt h ec o f r e c t n e s sa n dv a l i d “yo ft h e m k e yw o r d s ：e c o n o m i cb e n e f i t s ，p o s te v a l u a t i n 舀w i t h 卸dw i t h o u t c o m p a r i s o n ，g u i d e l i n e ss y s t e m 北京交通大学硕士学位论文 第一章绪论 电力是关系国计民生的基础产业，是和人民生活息息相关的 公用事业，其建设和改造不应单纯以为电力企业带来的经济利益 为决策依据和原则。但是，随着中国电力工业市场化的开展，电 力运营企业自主经营、自负盈亏，走向市场，走向竞争，缺乏好 的投资回报和经济效益将使其在竞争中逐渐被淘汰，进而影响社 会经济生活的正常运行。因此，合理关注对电能生产的投资回报 是不可或缺的。 1 1 课题研究的意义 随着国民经济的高速发展和人民生活水平的大幅提高，电力 负荷以极高的速度增长，社会对电能的需求急剧增加。为此必须 加大对电源的投资建设，以满足日益增长的负荷需求。 电源发展的唯一途径是新增生产能力，即增加机组的数量和 提高利用系数。新建火电机组项目投资巨大，筹资难度大，对于 一些经济相对落后的地区，一方面存在继续发展电力工业的实际 客观要求，但又存在建设资金严重短缺的矛盾，一方面通过集资、 引资筹措资金，同时又可能增加资金成本，使运营后的电厂项目 不堪重负；新建火电机组建设期长，施工环节多，涉及范围广， 施工技术复杂，短期难以发挥作用；火电机组能耗大，污染高， 北京交通大学硕士学位论文 成本、电价准确性低，投资风险大。新建火电项目的这些特点， 使得发电投资商对新建火电项目的投资受到限制。 相比之下，对现有机组的技术改造相比于新建火电项目具有 投资较小，工期短，产生效益快等优势，因此，在筹资困难，对 电能需求迫切的情况下，对现有机组进行技术改造，挖掘现有机 组潜力，提升现有机组出力是发电企业提高自身经济效益的有效 手段。 技术改造资金的投入，其效益的正确体现和计算是保证投资 人的合理回报和银行贷款按时偿还的关键。对改造效益的正确评 价将为今后的投资、建设、改造积累经验，并为指导投资方向提 供理论依据，同时也是考核改造项目对国家和社会的贡献以及对 国家宏观经济政策有效性的验证，需要从理论和应用上将其明确 和细化。 此外，由于电力工业市场化运营的开展，发、输、配、售各 环节的逐步分离与开放，作为电力生产链条起始的关键环节之一 的火电运营企业也逐步成为具有独立法人和经济利益的经济实 体，必将更加关注自身的经济效益，对诸如火电机组技术改造这 样的项目必将更加科学的投资与决策，有效的评价和总结，不断 提高自身经济效益，提升自身竞争实力，这些都促使将项目经济 效益后评价提到议事日程上来。 1 2 本论文的主要工作 本课题研究的主要内容是在详尽研究项目经济效益后评价的 理论、方法和实践的基础上，详细分析火电机组技术改造项目的 北京交通大学硕士学位论文 特殊性，客观公正的评价已经完成的火电机组技术改造项目对发 电投资与运营者带来的经济效益，分析影响经济效益的各因素及 其影响程度，从而找出提高火电机组技术改造项目经济效益的方 法和有效手段，为未来新项目的决策和提高完善投资决策管理水 平提出建议，同时也为后评价项目实施运营中出现的问题提出改 进建议，从而达到提高投资收益的目的。 论文中首先阐述了项目后评价所涵盖的具体内容，涉及的主 要理论和方法。在此基础上，借鉴了原国家计委、建设部于1 9 9 3 年联合制定的建设项目经济评价方法与参数( 第二版) 、原国 家电力公司2 0 0 2 年电力工程技术改造项目经济评价暂行办法 ( 试行) 、参考原电力部1 9 9 8 年电网建设项目经济评价暂行办 法和发电企业经济效益评估综合指标体系，结合火电机组技 术改造项目的特殊性，建立了火电机组技术改造经济效益后评价 的体系架构，进一步的，论文详尽、具体分析了火电机组技术改 造项目收益与费用构成的特殊性，具体讨论了有无对比法在火电 机组技术改造项目经济效益后评价上的改进与应用。 晟后，依据本文的探讨和研究，选取某火电厂具体数据，进 行了算例分析和论证。 北京交通大学硕上学位论文 第二章项目后评价的沿革和发展 项目后评价是指对已经完成的项目( 或规划) 的目的、执行 过程、效益、作用和影响所进行的系统的、客观的分析。项目后 评价的理论和方法的基础是项目的可行性研究和前评估。但是， 后评价有其自身的特点，它是完全建立在实际数据的基础上，正 确的选择、处理和应用这些数据是后评价方法论的核心。 2 1 项目后评价的发展及其趋势 就世界范围而言，从3 0 年代美国政府第一次有目的地开始对 项目进行后评价以来已有近6 0 年的历史，然而，直到7 0 年代中 期后评价才广泛的被许多国家和世行和亚行等双边和多边援助组 织在评价其世界范围的资助活动结果中使用。目前，各国的后评 价机构各不相同，而且随着其社会和经济发展而变化。 2 1 1 发达国家后评价口 在发达国家，后评价主要是对国家的预算、计划和项目进行 评价。一般说来，这些国家有评价的法律和系统的规则、明确的 管理机构、科学的方法和程序。目前，后评价的发展趋势是将资 金预算、监测、审计和评价结合在一起，形成一个有效的和完整 4 北京交通大学硕士学位论文 的管理循环和评价体系。 2 1 1 1 美国联邦政府的后评价 美国是后评价做得比较好的国家之一。在过去的6 0 年问，为 促进社会和经济的发展，美国对两次由政府控制的投资计划进行 过后评价。一次是在2 0 世纪3 0 年代经济大萧条期间所进行的“新 分配”( n e wd e a l ) 计划，当时的后评价仅为少数人行为。另一次 是在2 0 世纪6 0 年代，在称为“向饥饿宣战”( w a yo np o v e r t y ) 的计划中，联邦政府为新建一大批大型工艺项目投入了数以亿计 的美元，国会和公众对资金的使用、效益和影响表现出极大的关 注，于是在计划实施的同时，进行了以投资效益为核心的项目后 评价。这种效益评价的原则延续至今，并为各国所接受和采纳。 在2 0 世纪7 0 年代合8 0 年代，由于某些公益性项目的决策由 美国政府下放到州政府或地方政府，后评价的过程也相应扩展到 地方。最近几年内不少州在后评价方面有许多创新，如州政府对 主要社会福利项目的评价更为密切和直接，后评价更注重对项目 过程的研究，而不是等到项目结束时才进行。这些创新得到了联 邦政府评价执行部门的全力支持。目前，公众关注项目效益的趋 势，要求增加对国家各级政府管理的透明度，对政府是否尽职尽 责提出质疑，其范围涉及社会的各个方面，诸如从环境保护到教 育及创造就业机会等；其内容涉及政府机构管理公共资源的投资 的状况，管理是否充分和有效，评价项目的结果和效益如何等。 在经济衰退和预算紧缩时期更增加了对后评价的要求。预算 来源的挑战往往对评价其到了推动作用。近年来，执行部门中的 管理和预算办公室越来越强调对计划执行情况的评价，并把评价 结果作为决定国家预算分配的一个重要因素。该办公室对计划执 北京交通大学硕士学位论文 行情况的评价有极强的兴趣。有些高级官员认为美国的所有机构 都应将其项目资金的1 用于项目评价。在立法部门中，美国国会 将其后评价研究作为一种监督功能。总会计办公室作为国会的监 督代理机构，除其原有的国家预算和审计功能外，极大的加强了 它的评价能力。中央政府机构中总监督的作用原先仅限于一般的 审计和检查活动，而今已经扩大到计划的评价领域。在立法部门， 国会监督保证着政府依法管理活动，法律要求所有联邦政府机构 及其代理，要根据计划和投资项目的最终结果来衡量其执行情况。 在美国的公司和企业中，也有一些增强后评价工作的趋势。 一些企业开始使用被称为“战略计划”的方式，通过所确立的发 展目标，公司可以不断的检查其计划，调动雇员的积极性，根据 实际结果监测和评价其部门的执行情况，不断的调整和修订其目 标和策略。这些原属于企业的计划评价模式，现在开始推广到公 共部门。政府形成了对公共部门投资计划和项目的效益和结果进 行不断监测和评价的能力。 2 1 1 2 加拿大联邦政府的后评价 加拿大联邦政府在实践中认识到，为了提高政府的管理水平， 必须有一个好的效果衡量及报告系统。经过近4 0 年的努力，加拿 大建立了一套后评价制度，包括中央政府政策要求、中央政府协 调功能、行业部门从事后评价的规定以及内部审计和议会审计制 度。 2 0 世纪6 0 年代初加拿大政府尝试在联邦政府建立了一个综 合和持续的后评价机构。1 9 6 9 年，国库委员会建立了计划局。该 机构在负责其他工作的同时，建立了后评价能力，开展了一系列 后评价工作及政策评审，扶植政府各部门建立后评价单位，并试 北京交通大学硕士学位论文 图指导各部门更多和更好的开展部门内的后评价。到7 0 年代中 期，该计划局进行了一系列的后评价。但是在同一时期内，总审 计长的报告认为后评价做的成功的情况很少，并一再呼吁要有更 多更好的后评价。议会对总审计长的报告做出了快速的反映，1 9 7 7 年的总审计长法案允许总审计长“提请议会对政府没有建立满意 的关于项目效果测度和报告程序的情况予以关注。”总审计长和一 些皇家委员会再三强调开展后评价工作的必要性。 政府面临的压力很大，以至政府不得不做出反应。作为对担 心政府金融管理失控和政府不能了解其行动结果心态的反映，政 府于1 9 7 7 年建立了总监办公室。新成立的办公室的主要任务是进 行效率和效果评价一一结合在一起就是后评价。总监办公室被授 权对各部门进行监督，以保证他们进行后评价工作、制定后评价 标准和针对国库委员会提出的问题进行特别的后评价。总监办公 室自己并不做后评价，而是要求各部门建立设施和准备资金并从 事后评价工作。同时，还要求各部门建立效率和效果测度系统， 总审计长办公室负责审计项目效果测度和报告的执行情况。至此， 加拿大联邦政府后评价的基本设施已经具备，大多数部门和机构 已经注意雇用后评价专业人员，并开始了实际的后评价工作。 1 9 9 0 年1 2 月，加拿大政府推出一份关于公共服务改革的题 为“2 0 0 0 年的公共服务”的白皮书。这是一项范围广泛的革新。 它重新强调重视业绩监督和相应的减少中央控制，并要求后评价 在提供有关业绩监督信息上扮演重要角色。 1 9 9 1 年1 月，参议院全国财政党务委员会提供了一份关于其 对加拿大联邦政府后评价的研究报告。该报告认为：系统地使用 后评价的结果，可以为委员会提供一个强有力的评审事物的方法， 北京交通大学硕士学位论文 特别可以使得它提出改进政府项目的具体建议。但是，该报告中 也表达了对现有后评价系统的相当不满意。他们对后评价人员的 独立性和客观性、总监办公室质量控制措施缺乏，以及关于政府 项目在多大程度上对后评价的信息缺乏表示关心。下院的公共帐 务委员会也表示对政府做好后评价工作的积极关注。他把后评价 描述为政府持续改进稀缺资源分配的重要工具。该委员会在1 9 9 1 年秋举行了一系列关于财政部税收政策后评价机构重组的昕证 会，它报告了所关注的问题，就需要进行后评价的具体税收政策 提出了推荐方案，并要求总审计长提供季度情况的跟踪报告。 目前，加拿大政府正在考虑把后评价与项目实施过程中的后 评价结合起来。事实上，现在很多加拿大人把实旌过程中的评价 看作是总的后评价的一个组成部分，而且认为，最好和最有效的 后评价方法是把后评价和实施过程中的评价结合起来，使之成为 一个整体。现在可以说，加拿大的后评价已在相当程度上从传统 的为改进管理服务转移到为业绩监督和考核服务上来。 2 1 1 3 英国的后评价 英国是公共部门后评价发展第一次浪潮中的国家，但其后评 价的发展比较平缓。在2 0 世纪6 0 年代和7 0 年代，世界上很多国 家的政府非常执著的追求着理性决策，其中一个关键工具是计划、 规划和预算系统。英国也不例外，尽管其关于该方法的意识从来 没达到加拿大和美国那么强烈。该时期英国对后评价的兴趣源于 两个推动力：第一个推动力是一项关于建立更有控制部门开支决 策和对其进行优先级排序机制的决定，这主要是由中央部门特别 是财政部推动做出的；第二个推动力是从政治改革产生的，关于 必须加强内阁政府管理和理性及集体决策的要求。这两个推动力 北京交通大学硕士学位论文 都只持续了很短一段时间，这些方法还存在一些问题，他们没有 考虑政府的多样性，不能适应所处各种不同的环境。该方法经常 会遇到一系列技术的、组织的和政治的障碍，要克服这些障碍是 非常困难的。从技术方面看，信息经常是不完全的，数据不全面， 专业人员也缺乏。从组织方面看，无论是中央还是地方都不存在 认真进行后评价的动力。因此，一旦要求使用这些方法的政治压 力减少，该方法就会很快地从视野中消失。 自1 9 7 9 年以来，中央政府部门行政改革的目的是使得这些部 门进行更多的自我评价和自我监督。该战略的关键部分是提高资 金价值，清除障碍管理的因素和帮助迅速有效的实施变革。其主 要打算是，在长期内有效的改变机构的文化、态度、行为和使得 自我后评价成为正常管理实践的一个组成部分。实现上述目标的 主要措施有两项，其一称为效益战略，其二是财务管理创新。效 益战略的主要内涵是寻求节省、精炼工作内容和促进可能的革新。 这主要是支持一个在业务和政治上精干的中央效益机构的工作和 任命相对独立的调查研究官员与小组，给予他们较高的地位和有 力支持，使其具有在短时间内进行调查的权利。该活动取得了良 好的效果。财务管理创新的目标是寻求提高对管理业绩的可测度 性和可考核性，即这样一个系统其权利和责任尽可能的委任到中 下层管理人员，同时让这些管理人员明白其成本和业绩目标，并 对他们进行业绩考核。这种新方法的主要工具是信息管理系统、 分散化预算控制和符合后评价要求的业绩评估。信息管理系统主 要是向各部门高级官员及其部长们提供关于部门业务的范围与规 模和不同资源使用信息。分散化预算控制主要是关心条条化管理 的责任，其主要功能是通过一个分布在不同层次上的成本中心系 北京交通大学硕士学位论文 统，协助管理人员集中精力履行好其业务和财务责任。业绩评估 机制的目标是评价业绩效益和效率，其重点是业务成绩及其成本。 各部门每年都必须公布这些数字。财务管理创新的广泛实施对后 评价制度化产生了明显的影响。 自从2 0 世纪8 0 年代以来，英国下院的一些委员会得到了加 强，其中一个成立时间最长的下院委员会公共财物委员会， 在1 9 8 3 年的一项法案中被确定为领导国家审计办公室进行工作。 国家审计办公室由于职能的扩展，他雇佣了有广泛财务资格的新 雇员，并正在增加对咨询专家的使用，已进行更广泛的研究和开 始在后评价领域开展工作。1 9 8 5 年，英国政府宣布今后提交到英 国内阁或内阁委员会的所有政策提案，只要包括资金价值的含义， 都必须陈述该提案的目标，以及什么时候和以多大成本取得这些 目标。同时，还必须描述怎样对成绩和结果进行测度。这是把后 评价作为政府管理必要工具的一个明确规定。 1 9 9 4 年下半年，英国后评价协会成立，这几乎是与欧洲后评 价协会在同一时间成立。英国后评价协会工作者现在是两个协会 的会员。一个新的国际性后评价杂志也将在英国产生。有关中央 机构可能会指导或鼓励后评价活动，但后评价的实际工作是在各 部门内进行的。在这些部门内，后评价的组织机构风格各异。有 些部门有专门的机构和训练有素的有经验的职员从事后评价研 究，有些部门是根据特殊情况按需要召集一个小组开展工作，还 有一些部门把后评价工作委托出去。但是在所有情况下，后评价 的费用和责任都由部门自己承担。 英国政府把后评价结果保存在政府内部而不向公共领域公 开，这是一个不足。诚然，公众也可能不大懂后评价结论及怎样 1 0 北京交通犬学顶士学位论文 估价政府业绩，但不公开的做法与后评价作为一项政府活动的本 质要求也有矛盾。目前，英国政府的政治和组织文化还能把这些 后评价结果有效地进行保密。他们在何种程度能从这些秘密中走 出来，取决于政治力量的变化、资源约束的压力和人们对中央政 府进行实际业绩评价的要求。 2 1 1 4 丹麦的后评价 丹麦是西方国家中处于第二次后评价发展浪潮中的国家，它 的后评价工作的开展晚于几个主要领先国家，如加拿大、德国和 美国。因此，其后评价文化、专业水平和社会对后评价等方面的 发展还显得不够。 在丹麦，概念上的后评价仍是一个新东西，它在2 0 世纪7 0 年代以前还不为人所知，但是实际的后评价在丹麦已经开展了很 长时间，不过从来没有人用后评价这个名词。它一般被称为应用 研究、管理审计或业绩审计。此外，丹麦尽管有近3 0 年的有关后 评价活动的历史，它还没有专业化的后评价研究人员和在大学正 规进行的有关后评价设计和方法的培训，只在后评价人员之间有 为数不多的交流。因此，丹麦还没有一个广泛可接受的后评价指 南，在行政管理者与后评价人员之间，还没有一个对后评价的统 一理解。 虽然目前丹麦尚未建立国家后评价体系，也没有全国性的后 评价战略目标和后评价专业队伍。但是在过去的几年中，中央政 府从事的后评价工作在数量和范围上都有所增加。例如，根据最 近设计研究部的立法，所有由研究部参与资助的研究与开发项目 都必须进行后评价。此外，中央和地方政府越来越认识到，并且 越来越多的使用目标和业绩监督这一管理手段。这些变化增加了 北京交通大学硕士学位论文 对后评价的需求。 可以说今天丹麦的后评价工作正在迅速变化和发展。现在， 后评价已被看作是中央及地方政府部门和管理机构管理的一个必 不可少的有机组成部分。后评价的能力尽管仍相当薄弱，但在一 些研究机构和咨询公司已得到加强。 2 1 2 发展中国家后评价2 】 近年来，发展中国家的后评价已经有了很大的发展。据联合 国开发署( u n d p ) 1 9 9 2 年的资料介绍，8 5 个较不发达的国家已经 成立了中央评价机构。这些机构：约5 0 设在计划部门或社会发 展部门；1 6 在财政和国家预算部门；1 2 在经济部门；1 0 在外交 部门；4 在国家审计部门；8 在其他部门。但是，上述“评价机 构”大多丛属或挂靠政府的下属机构，相对独立的后评价机构和 体系尚未真正形成。这些政府机构大都只是根据世行亚行等外部 要求组织相关项目的后评价，很少国家建立了可以统一进行整个 国家系统后评价工作的机构。从总体上看，后评价成果的反馈情 况并不令人满意，主要问题是没有完善的反馈机制。 早在8 0 年代，世界银行在2 5 个建立有后评价中央管理部门 的发展中国家做了一项对监测和评价部门的分析调查，分析结果 可总结如下： 1 ) 监测是一个向管理人员和更高层领导集团报告项目执行 情况和问题的过程，可为管理人员及时调整或改变决定 提供信息和数据。 2 ) 评价应该鉴定出项目的效益以及执行情况，并将这些数 北京交通大学硕士学位论文 据、资料和结果用于进一步的宏观分析和研究。 3 ) 评价是监测的扩展和延伸，其区别在于管理的要求。重 要的是应将监测和评价紧密的联系在一起。 4 ) 中央后评价机构的建立取决于国家的管理体制和宏观计 划的能力。大部分发展中国家适宜建立一个独立的后评 价系统。 5 ) 中央政府或国家议会的政治支持是建立和开展后评价制 度的关键。如果国家高层领导者能够将这一系统看成是 一种宏观计划和调控的有用的工具的话，它就可以发挥 更有效和更充分的作用。 6 ) 虽然后评价机构在不同的国家各不相同，但中央级评价 机构通常是一个由各相关部门负责人组成的专门委员 会，有些国家将这一委员会置于总统或总理的直接领导 下。 印度是开展后评价比较好的发展中国家，印度为使其经济发 展计划顺利实施，与第一个五年计划期间成立了规划评议组织 ( p e d ) ，负责组织项目后评价工作。印度各邦也设有邦评议组织 ( s e d ) ，负责组织各邦政府发展规划和投资项目的后评价工作。 规划评议组织设在国家计划委员会内，它直接向计划委员会副主 席报告工作，并只对计划委员会而不对任何其他行政部门负责。 因此，规划评议组织可以公正、客观的进行项目后评价工作。而 且规划评议组织是通过自己工作人员深入现场收集资料和数据来 编制评价报告，因而能够保证后评价结论真实、可靠。邦评议组 织直接向邦计划大臣提交报告，然后由各部门首脑组成的邦审核 委员会讨论，并将值得其取的经验教训迅速反馈到有关行政部门， 北京交通大学硕士学位论文 监督其采取必要的措施。到目前为此，包括中央和各邦在内，印 度大约有8 7 0 个专业评议员。在当今的所有发展中国家，甚至发 达国家和国际机构中，印度拥有世界上规模最大的后评价机构。 印度项目后评价工作起步较早，其后评价的方法制度是在实 践过程中逐步完善起来的。于其他国家和国际机构的项目后评价 相比，有以下几个特点：第一，项目后评价组织机构划分为中央 和地方两级，每一级评价组织职责分工明确。第二，项目后评价 对象的范围仅限于政府投资项目，其中中央评价组织负责实施国 家计划内投资项目或发展规划的后评价工作；地方( 邦) 评价组 织负责实旋各邦政府投资项目或发展规划的后评价工作。第三， 项目后评价的实施完全由专职后评价人员进行，从基础资料的收 集到编制项目后评价报告全过程的工作都由专职后评价人员完 成。第四，项目后评价结果广泛公开。项目后评价组织所准备的 报告几乎全部公开发表，有些重要报告由指定的政府出版情报局 的官员负责出版；有些报告的主要结论通过电台、电视台和各日 报向社会公布。 2 1 3 中国的投资项目后评价 中国的投资项目后评价始于8 0 年代中后期，1 9 8 8 年国家计 委正式委托中国国际工程咨询公司进行第一批国家重点建设项目 的后评价。l o 年来中国的后评价事业有了长足的进步，初步形成 了自己的后评价体系。 中国投资项目后评价的目的是：全面总结投资项目的决策、 实施和运营情况，分析项目的技术、经济、社会和环境效益和影 北京交通大学硕上学位论文 响，为投资决策和项目管理提供经验。 就项目投资渠道和管理体制而言，项目后评价可分为以下几 类。 1 ) 国家重点建设项目 这类项目由国家计委制定评价规定，编制评价计划，委托独 立的咨询机构来完成。目前国家计委主要委托中国国际工程咨询 公司去实施项目后评价。国家重点建设项目后评价有多种类型， 包括项目后评价、项目效益调查、项目跟踪评价、行业专题研究 等。中国国际工程咨询公司十年来共完成约1 2 0 项国家重点建设 项目的各类后评价报告，为国家计委投资决策提供了有益的反馈 信息。 2 ) 国际金融组织贷款项目 这类项目主要是指世行和亚行在华的贷款项目。国际金融组 织贷款项目按其规定开展项目后评价。中方项目管理和执行机构 主要做一些后评价的准备和资料收集工作。作为中国政府对外窗 口，财政部和中国人民银行也积极参与了这些项目后评价的指导 和管理工作。 3 ) 国家银行贷款项目 过去国家建设项目的投资执行机构是中国人民建设银行，该 行从1 9 8 7 年起就开展了国家投资大中型项目的效益调查和评价 工作，目前建行已形成了自己的评价体系。1 9 9 4 年国家开发银行 的成立，对国家政策性投资实行统一管理。开行担负起对国家政 策性投资业务的后评价工作，几年来在后评价机构建设、人员配 备和业务开发上取得了重大的进展。 4 ) 国家审计项目 北京交通人学顿【。学位论文 8 0 年代术国家审计署的建立，开始了对国家投资和利用外资 大中型项目的正规审计工作。对这些主要项目的审计由审计署自 己来完成，主要进行项目丌工、实施和竣工的财务方面的审计。 目前国家审计署f 在积极开拓绩效审计等与项目后评价相关的业 务。 5 ) 行业部门和地方项目 由行业部门和地方政府安排投资的建设项目一般由部门和地 方去安排后评价。各行业各地方的项目后评价发展还不平衡，目 前开展得比较好的有农林、能源、交通、卫生等部门和黑龙江、 云南、山西等地区。部门和地方项目管理机构还参与了在本地区 或本部门的国家一级和世行亚行项目的后评价工作。 2 _ 2 项目后评价的主要内容 由于项目的类型、规模、复杂程度以及项目后评价的目的不 同，对每个项目进行后评价的内容、程序和方法并不完全一致， 所以实际上并不像项目前期评价那样，存在由联合国、世界银行 或其他国际经济组织向世界各国推荐的比较成熟的方法体系。但 实践表明，要成功的推行项目后评价，发挥项目后评价的功能和 作用，又必须有相对稳定的项目后评价内容、程序和方法。 2 2 1 后评价的内容范围 在2 0 世纪6 0 年代以前，国际上项目评估和评价的重点是财 务分析，以财务分析的好坏作为评价项目成败的主要指标。到6 0 北京交通大学硕士学位论文 年代，西方国家为本国的长远发展，对能源、交通、通讯等基础 设施以及社会福利事业投入了大量资金，这些项目的直接财务效 益远不如工业类生产项目。同时，世界银行等国际金融组织对不 发达国家的投资也有类似的情况。为此，将经济评价的概念引入 了项目效益评价的范围。 2 0 世纪7 0 年代前后，世界经济发展带来的严重污染问题， 引起人们广泛的重视。首先在发达国家，而后在全球各国几乎都 颁布了环保法。根据立法的要求，项目评价增加了“环境评价” 的内容。此后，随着经济的发展，项目的社会作用和影响日益受 到投资者的关注。 到了2 0 世纪8 0 年代，世界银行等组织十分关心其援助项目 对受援地区的贫困、妇女、社会文化和持续发展所产生的影响。 因此，社会影响评价成为投资活动评估和评价的重要内容之一。 此外，近几年国外援助组织通过多年实践的经验认识到，机构设 置和管理机制是项目成败的重要条件，对项目的机构分析已经成 为项目评价的重要组成部分。 综上所述，投资项目评价的分析内容包括经济、环境、社会 和机构发展四个方面。项目后评价的内容范围也相同。本论文的 主要工作则是集中在其中的经济评价上。 2 2 2 后评价的基本内容 如上所述，投资项目后评价的内容范围主要包括经济、环境、 社会和机构发展四个方面，每一方面评价的基本内容都可大致分 为： 北京交通大学硕士学位论文 2 2 2 1 项目目标评价 评定项目立项时原来预定的目的和目标的实现程度，是项目 后评价所需要完成的主要任务之一。因此，项目后评价要对照原 定目标完成的主要指标，检查项目实际实现的情况和变化，分析 实际发生改变的原因，以判断目标的实现程度。判别项目目标的 指标应在项目立项时就确定了，一般包括宏观目标，即对地区、 行业或国家经济、社会发展的总体影响和作用。建设项目的直接 目的可能是解决特定的供需平衡，向社会提供某种产品或服务， 指标一般可以量化。目标评价的另一项任务是要对项目原定决策 目标的正确性、合理性和实践性进行分析评价。有些项目原定的 目标不明确，或不符合实际情况，项目实施过程中可能会发生重 大变化，如政策性变化或市场变化等，项目后评价要给予重新分 析和评价。 2 2 2 - 2 项目实施过程评价 项目的过程评价应对照立项评估或可行性研究报告所预计的 情况和实际执行的过程进行比较和分析，找出差别，分析原因。 过程评价一般要对项目的立项、准备和评估，项目内容和建设规 模，工程进度和实施情况，配套措旋和服务条件，受益者范围及 其反映，项目的管理和机制，财务执行情况等方面进行分析。主 要包括【3 】： 夺立项决策评价； 夺投资方向分析： 夺建设方案分析； 夺技术水平分析： 夺引进效果分析； 北京交通大学硕士学位论文 夺协作条件分析； 夺土地使用分析： 夺咨询意见评价； 夺决策程序评价。 2 2 2 3 项目效益评价 建设项目效益后评价是项目后评价工作的有机组成部分和重 要内容，它以项目投产后实际取得的经济效益和社会效益为基础， 重新测算项目计算期内各主要投资效益指标与项目前期决策效益 指标或基准判据参数，在比较的偏差中发现问题，找出原因和改 进措施，总结经验教训，为提高项目的投资效益、管理水平和投 资决策服务。 项目建成投产后，对当时的社会、经济、政治、技术、环境 等各方面必然产生不同程度的影响。凡有利的影响，都可视为项 目生产的一种效益。需要进行项目效益后评价的主要内容如下【3 l ： 夺对项目投产和执行情况的后评价； 夺对项目经营达产和实际效益的后评价； 夺项目财务效益后评价； 夺项目国民经济效益后评价； 夺项目社会效益后评价； 夺技术进步和规模效益后评价； 夺可行性研究深度的评价； 2 2 2 4 项目影响评价 项目的影响评价内容包括经济影响、环境影响和社会影响， 具体有以下几个方面【3 i ： 夺经济影响评价 北京交通大学硕士学位论文 主要分析评价项目对所在地区、所属行业和国家所产生的经 济方面的影响。经济影响评价要注意把项目效益评价中的经济分 析区别开来，避免重复计算。评价的内容主要包括分配、就业、 国内资源成本( 或换汇成本) 、技术进步等。由于经济影响评价的 部分因素难以量化，一般只能做定性分析，一些国家和组织把这 部分内容并入社会影响评价的范畴。 夺环境影响评价 由于各国的环保法的规定细则不尽相同，评价的内容也有所 区别。项目的环境影响评价一般包括项目的污染控制、地区环境 质量、自然资源利用和保护、区域生态平衡和环境管理等几个方 面。 夺社会影响评价 项目的社会影响评价是对项目在社会经济、发展方面的有形 和无形的效益和结果的一种分析，重点评价项目对所在地区和社 区的影响。社会影响评价般包括贫困、平等、参与、妇女和持 续性等内容。 2 2 - 2 5 项目可持续性评价 项目的持续性是指在项目的建设资金投入完成之后，项目的 既定目标是否还能继续，项目是否可以持续的发展下去，接受投 资的项目业主是否愿意并可能依靠自己的力量继续去实现既定目 标，项目是否具有可重复性，即是否可在未来以同样的方式建设 同类项目。持续性评价一般可作为项目影响评价的一部分，但是 世界银行和亚洲开发银行等组织把项目的可持续性视为其援助项 目成败的关键之一，因此要求援助项目在评估和评价中进行单独 的持续性分析和评价。 北京交通大学硕士学位论文 项目持续性的影响因素一般包括：本国政府的政策；管理、 组织和地方参与；财务因素：技术因素；社会文化因素；环境和 生态因素；外部因素等。 2 1 北京交通大学硕士学位论文 第三章项目后评价的方法 后评价结论的科学性，很大程度上取决于评价方法。研究评 价方法是建立后评价工作体系的重要组成部分。后评价的方法论 原则，主要是以下三条：对比原则；逻辑框架分析；数据收集方 法。对于经济效益后评价，由于其结论的重要性和对数据准确的 敏感性，需要采用尽可能精确的定量分析评价方法。因此，对比 的原则将是自始至终贯穿全过程的。 3 1 项目后评价的时点及其与前评估的区别 3 1 1 后评价的时点与种类p 项目后评价应在所建设施能力和投资的直接经济效益发挥出 来的时候进行。也就是在项目完工以后，贷款项目在账户关闭之 后、生产运营达到设计能力之际进行项目正式的后评价。因为， 在此时点进行评价，可以全面系统的总结分析项目的实施过程， 比较准确的预测项目的可持续性，比较容易为决策提出宏观的建 议。然而，在实际工作中由于种种原因，项目后评价的时点是可 以变化的。一般来讲，从项目开工之后，即项目投资开始发生之 后，由监督部门所进行的各种评价，都属于项目后评价的范围， 北京交通大学硕士学位论文 这种评价可以延伸至项目的寿命期末。因此，根据评价时点，项 目后评价也可细分为：跟踪评价、实施效果评价和影响评价，如 图3 1 。 堡! 萱堡堡塑堡墨! 堡型! 后评价类型 图3 1 项目后评价时点和种类划分 f i 9 3 1 ：t h 。p a n i t i o o fp o s tp r o j e c t e v a l u a t i n g st i m ea n ds o r t s 项目跟踪评价( 也称为“中间评价”或“实旋过程评价”， o n g o i n ge v a l u a t i o n ) 【4 j 是指在项目开工以后到项目竣工验收之 前任何一个时点所进行的评价。这种由独立机构所进行的评价通 常的目的是，或检查评价项目评估和设计的质量；或评价项目在 建设过程中的重大变更( 如项目产出品市场发生变化、概算调整、 重大方案变化、主要政策变化等) 及其对项目效益的作用和影响； 或诊断项目发生的重大困难和问题，寻求对策和出路等。这类评 价往往侧重于项目层次上的问题。 夺项目实施效果评价( 也就是通常的项目后评价， p p a r ：p r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d itr e p o r t ) 1 4 j 是指在项 目竣工以后一段时间之内所进行的评价( 一般认为，生 产性行业在竣工以后2 年左右，基础设施行业在竣工以 北京交通大学硕士学位论文 后5 年左右，社会基础设施行业可能更长一些) 。这种评 价的主要目的是，检查确定投资项目或活动达到理想效 果的程度；总结经验教训，为新项目的宏观导向、政策 和管理反馈信息。评价要对项目层次和决策管理层次的 问题加以分析和总结。同时，为完善已建项目、调整在 建项目和指导待建项目服务。 夺项目影响评价( 或称为“项目效益监督评价”) 【4 】是指在 项目后评价报告完成一定时间之后所进行的评价。项目 影响评价是以后评价报告为基础，通过调查项目的经营 状况，分析项目发展趋势及其对社会、经济和环境的影 响，总结决策等宏观方面的经验教训。行业或地区的总 结都属于这类评价的范围。 3 1 2 后评价与前评估的主要区别 项目后评价与项目前期准备阶段的评估，在评价原则和方法 上没有太大的区别，采用定量与定性相结合的方法。但是，由于 两者的评价时点不同，目的也不完全相同，因此也存在一些区别。 前评估的目的是确定项目是否可以立项，它是站在项目的起点， 主要应用预测技术来分析评价项目未来的效益，以确定项目投资 是否值得并可行。后评价则是在项目建成之后，总结项目的准备、 实施、完工和运营，并通过预测对项目的未来进行新的分析评价， 其目的是为了总结经验教训，为改进决策和管理服务。所以，对 评价要同时进行项目的回顾总结和前景预测。工f 如图3 1 所示， 项目后评价是站在项目完工的时点上，一方面检查总结项目的实 北京交通大学硕士学位论文 施过程，找出问题，分析原因：另一方面，要以后评价时点为基 点，预测项目未来的发展。前评估的重要判别标准是投资者要求 获得的收益率或基准收益率( 社会折现率) ，而后评价的判别标准 则重点是前评估的结论，主要采用对比的方法，这就是后评价与 前评估的主要区别。 3 2 经济效益后评价的“有无对比”方法论 后评价的方法是定量和定性相结合的方法，与前评估基本相 同。然而，后评价方法论的一条基本原则是对比原则，包括前后 对比，预测和实际发生值的对比，有无项目的对比等比较法。对 比的目的是要找出变化和差距，为提出问题和分析原因找出重点。 经济效益评价中，为准确反映项目带来的经济效益，“有无对比” 成为根本的原则。 3 2 1 “有无对比”与“前后对比”的区别 在一般情况下，“前后对比”( b e f o r ea n da f t e r c o m p a r i s o n ) 1 2 】是指将项目实施之前与完成之后的情况加以比 较，以确定项目的作用与效益的一种对比方法。在后评价中，则 是指将项目前期阶段的可行性研究和经济评价的预测结论与项目 的实际运行结果相比较，以发现变化、分析原因的一种对比方法。 这种对比用于揭示项目的计划、决策和实施的质量，是项目过程 评价应遵循的原则。 “有无对比”( w i t ha n dw it h o u tc o m p a r is o n ) 【2 】是指将项 北京交通大学硕士学位论文 目实际发生的情况与若无项目( 亦即项目不实施时) 可能发生的 情况进行对比，以度量项目的真实效益、影响