（公共管理专业论文）平衡记分卡理论在我国公共部门个人绩效考核中的应用研究.pdf

摘要 摘要 从管理学的角度看，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现 在不同层面上的有效输出，它包括个人绩效和组织绩效两个方面。组织绩效是 建立在个人绩效实现的基础上，但个人绩效的实现并不一定能保证组织是有绩 效的。如果组织的绩效按一定的关系被层层分解到每个岗位以及每个人时，只 要每一个人都达到了组织的要求，组织的绩效就实现了。但是组织战略的失误 却可能造成个人绩效目标实现而组织却失败的后果。现代的绩效考核被赋予了 更深刻的意义，即从如何提高组织核心竞争力角度进行思考，通过这种系统化 的绩效考核和组织的关键能力相连接，确保组织具有不断提升的竞争能力。因 此，从9 0 年代起，关键绩效考核体系( k e yp e r f o r m a n c ei n d e x ，k p i ) 、平衡记分 卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d ) 、标杆超越( b e n c h m a r k i n g ) 等旨在提高组织核心竞争力 的系统化考核体系，开始获得了广泛的应用。 平衡计分卡是美国的罗伯特卡普兰( r o b e r ts k a p l a n ) 教授和大卫诺顿 ( d a v i dp n o r t o n ) 共同开发的，研究起因是人们越来越认为仅仅运用财务绩效指 标对现代企业组织考核是无效的。卡普兰和诺顿1 9 9 6 年出版的平衡计分卡 ( t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d ) - - 书对平衡记分卡进行了详细阐述和总结。之后平衡计 分卡被财富1 0 0 强企业中的近半数企业组织采用，并在非营利组织和公共部门 得到有效运用。 本研究从中国公共部门个人绩效考核的现状分析入手，通过对企业管理中 绩效考核技术的综合分析，针对目前面临的公共部门中个人绩效考核的不足， 从组织战略角度分析将平衡记分卡理论运用于公共部门个人绩效考核中优点， 详细分析了平衡记分卡理论在公共部门绩效考核中采用的步骤和要点；并进一 步指出了平衡记分卡的分解与制定方法，以及利用平衡记分卡进行反馈提高。 最后，对进一步工作的方向进行了简要的讨论。 关键词：公共部门，绩效考核，平衡记分卡 a b s t r a c t a b s t r a c t f r o mt h ea d m i n i s t r a t i o np o i n to f v i e w , p e r f o r m a n c ei st h er e s u l to fo r g a n i z a t i o ne x p e c t a t i o n ， o rt h ee f f e c t i v eo u t p u to fd i f f e r e n tl e v e l so ft h eo r g a n i z a t i o ni nf u l f i l l i n gi t so b j e c t i v e s ，w h i c h i n c l u d e st w oa s p e c t s ：i n d i v i d u a lp e r f o r m a n c ea n do r g a n i z a t i o n a lp e r f o r m a n c e o r g a n i z a t i o n a l p e r f o r m a n c ei se s t a b l i s h e do nt h eb a s i so fi n d i v i d u a lp e r f o r m a n c e ；h o w e v e r , t h ef u l f i l l m e n to f i n d i v i d u a lp e r f o r m a n c ed o e sn o tn e c e s s a r i l yg u a r a n t e et h eo r g a n i z a t i o n a lp e r f o r m a n c e f o ri f o r g a n i z a t i o n a lp e r f o r m a n c ei sb r o k e nd o w ni n t oe v e r yp o s ta n di n d i v i d u a lb yac e r t a i nr e l a t i o n , w h e ne a c hi n d i v i d u a lm e e t st h er e q u i r e m e n to ft h eo r g a n i z a t i o n , t h eo r g a n i z a t i o n a lp e r f o r m a n c e w i l lb ef u l f i l l e da sar e s u l t h o w e v e r , t h es t r a t e g i cm i s t a k eo ft h eo r g a n i z a t i o nm a yl e a dt ot h e f a i l u r eo fo r g a n i z a t i o n a lp e r f o r m a n c ew h i l ea tt h e $ a m et i m ee n s u r i n gt h ef u l f i l l m e n to fi n d i v i d u a l p e r f o r m a n c e t h ee x a m i n a t i o no f m o d e mp e r f o r m a n c e ，t h e r e f o r e ，h a sb e e ng i v e nd e e p e rs i g n i f i c a n c e ，i e h o wt ot a k ec o n s i d e r a t i o nf r o mt h ea n g l eo fe n h a n c i n gt h ek e r n e lc o m p e t i t i v ep o w e ro ft h e o r g a n i z a t i o na n d , t h r o u g ht h ec o n n e c t i o no ft h es y s t e m i z e dp e r f o r m a n c ee x a m i n a t i o na n dt h ek e y c a p a b i l i t y o ft h eo r g a n i z a t i o n , m a k ec e r t a i nt h a tt h eo r g a n i z a t i o nh a se v e ri m p r o v e di t s c o m p e t i t i v ep o w e r t ot h i se n d , as e r i e so fs y s t e m a t i z e de x a m i n a t i o ns y s t e mh a sb e e nw i d e l yu s e d s i n c e19 9 0 s ，s u c ha s k e yp e r f o r m a n c ei n d e x ”o rk p i ， b a l a n c e ds c o r e c a r d ， b e n c h m a r k i n g ”， e t c ，t h ep u r p o s eo f w h i c hi st oe n h a n c et h ek e m e lc o m p e t i t i v ep o w e ro f t h eo r g a n i z a t i o n t h eb a l a n c e ds c o r e c a r di sc o o p e r a t i v e l yd e v e l o p e db yr o b e r tsk a p l a na n dd a v i de n o r t o no ft h eu n i t e ds t a t e s ，t h eo n g mo fw h i c hw a st h a tm o r ea n dm o r ep e o p l eh a dr e a l i z e dt h a t a p p l y i n gf i n a n c i a lp e r f o r m a n c ei n d e xa l o n ew a si n c a p a b l eo fe x a m i n i n gm o d e me n t e r p r i s e s i n 1 9 9 6 ，k a p l a na n dn o r t o np u b l i s h e dt h eb o o k t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d ，w h i c hg i v e sad e t a i l e d d e s c r i p t i o no ft h ec o n c e p t s i n c et h e n ，t h eb a l a n c e ds c o r e c a r dh a sb e e na d o p t e db yn e a r l yh a l fo f t h ef o r t u n e1 0 0e n t e r p r i s e s i th a sa l s ob e e ne f f e c t i v e l yu s e di nn o n - p r o f i t a b l eo r g a n i z a t i o n sa n d p u b l i cd e p a r t m e n t s t h i sp a p e ra n a l y z e st h ep r e s e n ts t a t u so fp e r f o r m a n c ee x a m i n a t i o ni nt h ep u b l i c d e p a r t m e n t so fc h i n aa n d , t h r o u g ht h ec o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h ep e r f o r m a n c ee x a m i n a t i o n t e c h n i q u ei ne n t e r p r i s ea d m i n i s t r a t i o na n dt h ei n a d e q u a c yo ft h ee x a m i n a t i o ni ni n d i v i d u a l i l a b s t r a c t p e r f o r m a n c ei np u b l i cd e p a r t m e n t s ，e x p l a i n st h ea d v a n t a g e so fu s i n gt h eb a l a n c e ds c o r e c a r d c o n c e p ti nt h ee x a m i n a t i o no fi n d i v i d u a lp e r f o r m a n c ei np u b l i cd e p a r t m e n t s i td e s c r i b e si nd e t a i l t h ep r o c e d u r ea n dk e yp o i n t so fu s i n gt h eb a l a n c e ds c o r e c a r dc o n c e p ti np e r f o r m a n c ee x a m i n a t i o n , p o i n t so u ti t sd e c o m p o s i n ga n df o r m u l a t i n gm e t h o d , a n de m p l o y si ta saf e e d b a c kf o rf u r t h e r i m p r o v e m e n t f i n a l l y , ab r i e fd i s c u s s i o ni sm a d eo f t h ef u t u r eo r i e n t a t i o n k e y w o r d s ：p u b l i cd e p a r t m e n t s ，p e r f o r m a n c ee x a m i n a t i o n ，b a l a n c e ds c o r e c a r d i i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：晒，靖 年月 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年 月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：防1 靖 年月日 第1 章引言 第1 章引言 1 1 选题背景与研究的目的意义 随着社会主义市场经济的发展和人力资源管理制度改革的深化，如何科学 地确立考核目标，建立与客观实际相符的考核体系，公正、公平、公开，规范、 合理地对公共部门中的个人进行考核，已成为公共部门人力资源管理者探讨的 一个重要课题。因此，根据我国公共部门管理的现实情况，构筑符合公共管理 和本单位需要的个人绩效考评系统已成为目前迫切需要解决的问题。 我国一直很重视公共部门的绩效考核，个人绩效考核被管理部门提到了一 个相当重视的地位，在理论和实践上都取得了一定的成就。公共部门中的个人 绩效考核对于提高我国公共部门行政效能、保证社会主义现代化建设的科学化 和民主化都发挥了积极的作用。经过多年的经验积累，绩效考核系统得到了不 断的完善。 但是，我国公共部门的个人绩效考核也出现了种种弊端，主要表现为：以 形式取代实质、以主观取代科学、以短期行为取代可持续性发展。 公共部门中的组成成员主要是公务员，以及参照公务员管理的事业人员和 工勤人员等，因此公共部门中的个人绩效考核主要就是针对公务员进行考核。 2 0 0 6 年开始实施的公务员法对公务员绩效考核进行了有效的改进，但 仍存在一定的不足之处。如考核标准过于笼统，没有进一步的量化；没有彻底 解决考核内容缺乏针对性，定性成分多、定量成分少的问题；激励作用不显著 等问题。其原因可以分为以下几个方面： ( 1 ) 体制性障碍 在我国，影响公务员绩效考核的体制性障碍主要是公务员管理权限的过分 集中和政事统一的管理模式。在缺乏有效监督的前提下，这就很容易产生一把 手管人的权力过大。用人权的过分集中阻碍了竞争机制发生作用。 ( 2 ) 公务员绩效的价值多元化是造成公务员绩效考核比较困难的主要原 因，同时还使得政府组织本身的价值复杂化，从而导致了公务员绩效标准制定 的困难化，扩大了绩效定量分析的难度。 第1 章引言 ( 3 ) 政治文化环境的影响 由于两千多年来传统的封建主义政治文化的影响，传统的专制思想、集权 思想、人治思想等，以一种超常的历史惯性渗透到社会的每个角落。以至我国 的政治文化环境有着明显的人治管理、人情社会、感性等特征，不利于现代公 务员绩效考核顺利进行。 ( 4 ) 公务员绩效的产品特性 公务员的工作成果通常都是以公共产品和服务的形式得以表达的，对这种 不具有可比性的工作绩效进行准确地考核变得十分困难。另外还在于其在组织 绩效中的产品形态难以把握，公务员的绩效往往不具有独立价值和可见性，工 作成效难以用经济效益衡量，具有较强的不可显现性和间接性，故考核实施结果 受人为影响因素较大。 ( 5 ) 人为因素的影响。造成考核结果失真的人为因素表现在： 在考核过程中出现的晕轮效应、从众效应、宽大化倾向、情感效应、对比 效应以及首因效应等等因素影响了考核的准确性。 ( 6 ) 从操作层面上看，考核方法的不足主要表现为以下几个方面： 首先是人员的岗位设置不科学，因人设岗，因人设事的现象普遍，造成人 浮于事。其次是职能交叉，机构重叠现象严重，造成工作推诿、相互扯皮。原 因在于职位分类不到位，目前我国缺乏具体的规范性文件和正式的规范。另外 绩效考核系统仍不完善，绩效考评标准设定不合理。定性指标过多，而定量指 标太少，很难达到考核量化的目的。在指标的制订上，重经济效益、轻社会效 益，重领导满意、轻群众意愿，重眼前利益、轻长远利益，重数量、轻质量等。 在考核的运用上，还存在孤立地看待考核，不重视考核前期与后期的相关工作。 导致考核工作不具有引导性和前瞻性，耗费大量人力物力和时间。 对于以上几方面的因素，当前研究的重点在于操作层面，如何进行有效改 进，是我们当前研究的一个重要方面。在岗位设置方面，有关公务员岗位设置 与职位分类以及岗位( 职位) 说明书的规范化和专业化上，还有待国家公务员 管理部门予以法制化和规范，并且有效地予以实施，不在本文的研究范围之内。 本文的研究重点在于如何完善绩效考核系统，合理制订绩效考核标准。 从管理学的角度看，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现 在不同层面上的有效输出，它包括个人绩效和组织绩效两个方面。组织绩效是 建立在个人绩效实现的基础上，但个人绩效的实现并不一定能保证组织是有绩 第1 章引言 效的。 如果组织的绩效按一定的关系被层层分解到每个岗位以及每个人时，只要 每一个人都达到了组织的要求，组织的绩效就实现了。但是组织战略的失误却 可能造成个人绩效目标实现而组织却失败的后果。现代的绩效考核被赋予了更 深刻的意义，即从如何提高组织核心竞争力角度进行思考，通过这种系统化的 绩效考核和组织的关键能力相连接，确保组织具有不断提升的竞争能力。因此， 从9 0 年代起，关键绩效考核体系( k e yp e r f o r m a n c ei n d e x ，k p i ) 、平衡记分 卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d ) 、标杆超越( b e n c h m a r k i n g ) 等旨在提高组织核心竞 争力的系统化考核考核体系，开始在企业中获得了广泛的应用。 由于所提供的产品和服务在性质上存在着比较大的区别，企业中的绩效考 核相对来说比较容易实现，企业所提供的服务和物品，并不像公共服务或产品 那样难以加以确定或衡量。因此在这一方面，两者之间似乎并没有一种比较相 关的联系。但是追寻绩效考核的发展历程，我们便可以发现，两者之间的关系 或许更多地表现在技术和方法方面。也就是说，企业绩效考核中所采用的先进 技术和方法，往往会经过一系列改进之后，运用于公共部门的绩效考核过程之 中。以罗伯特卡普兰所提出的平衡记分卡为例，学者们普遍地将使命上的追求 加以变换，把对财务的注重调整到对顾客的重视。因为和企业部门相比，政府 所受到的资金上的控制，还没有达到和企业部门一样的严格的水平。比较来说， 公共部门对于顾客满意度的重视是优先于其他因素的考虑的。当然，这样一种 联系并不仅仅出现在绩效考核的领域。新公共管理运动的兴起，出现了企业管 理理念大规模渗透到公共管理领域的状况，而这似乎已经是司空见惯了。 所以，分析企业中运用的绩效考核技术，并有效地在公共管理部门中加以 运用，是我们完善公共部门绩效考核体系，改进绩效考核技术的一个有效途径。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 8 0 年代以来，为了适应公共管理改革浪潮和经济全球化的需要，国外发达 国家对现行的公务员管理制度进行了相应的改革和调整，以西方国家尤为突出。 根据欧文休斯的观点，管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责， 第1 章引言 这就意味着管理者与公众之间的关系是必然发生改变1 。这是一种新的开发式的 管理模式，在公务员管理方面主要体现在改革业绩考核制度，提高公共服务效 率。西方各国在公务员考核上，引进市场机制，既注重完成工作任务的情况( 实 绩) ，更注重工作的效果( 产出) ，体现了管理上的顾客导向、公民导向。英国 布莱尔政府要求所有公共服务职能部门与财政部签订公共服务协议，并授权财 政部监督公共服务协议实施情况，监督的重点是“服务产出 和“服务效果”。 美国联邦政府和州政府将传统考核改为绩效考核、全面质量管理，旨在强调以 顾客服务为目标取向，以公众的满意程度为考核绩效的主要标准，形成重工作 结果而不是工作过程的、低投入、高效率的工作机制。新加坡公务员的业绩考 核强调与责任制或问责制联系，考核组织目标和个人发展两个方面，并据此设 计了两张考核表：一张主要考察组织目标达到情况和公务员的工作业绩，另一 张主要考察个人的职业发展，主要包括工作表现、本人的潜力等，由行政首长 掌握，作为确定下一年工作目标的依据，同时为个人职业发展明确努力方向。 德国联邦和各州分别负责对所属的公务员的考核。其共同之处主要表现在：1 考核的结果立足于人力资源开发。一般说来，德国公务员考核考核的结果与晋 级、工资、奖励等没有关联。对被考核公务员而言，可以通过这种比较公正透 明的考评，对自己胜任工作的能力以及工作业绩有一个比较明确的自我认识， 对于人力资源部门而言，考核的主要目的是促进入力资源开发、即对公务员能 否胜任工作做出评价，并根据其能力特征预测未来发展方向，提出相关培训建 议。2 考核内容针对性强。德国公务员考核主要为业绩考核和综合能力评估两 项。通常情况下，业绩考核主要包括工作态度、责任心、工作效果和质量、工 作方法、专业知识、合作能力等，主要评估其是否胜任工作。综合能力评估主 要包括理解能力、思维判断能力、决策实施能力、谈判技巧、创造性工作能力、 沟通交流能力、对工作压力的承受能力、学习能力等，主要评估其发展潜力和 方向。近年来，为了适应公共管理改革浪潮，德国在公务员管理方面一直在进 行改革探索，如施罗德总理执政时期，为调动公务员工作积极性，采取了制定 激励政策，引入现代人力资源开发体系等一系列改革措施，目前改革仍在进行 中，如内政部正在制定雇员制公务员绩效考核与部分工资挂钩的政策，并计划 实施。 在平衡记分卡理论的应用和研究方面，国外尤其是西方国家做出了一些探 1 李和中陈广胜，西方国家行政机构与人事制度改革。社会科学文献出版社，p 2 1 4 第1 章引言 索和实践。主要有两个方面：一方面是在理论上的研究，另一方面是政府部门 的实践。在理论上，1 9 9 9 年11 月k a p l a n 发表了平衡记分卡报告( b a l a n c e d s c o r e c a r dr e p o r t ) ，其中包括“公共组织的平衡记分卡( t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d f o rp u b l i c s e c t o ro r g a n i z a t i o n s ) - - 文，以美国加利福尼亚州北部城市作为案例阐 述了平衡计分卡怎样应用到公共部门组织中去。2 0 0 0 年维特科尔( j a m e sb w h i t t a k e r ) 版了在联邦政府中运用平衡记分卡( b a l a n c e ds c o r e c a r di n t h e f e d e r a lg o v e r n m e n t ) - - 书，叙述了平衡计分卡在政府组织中如何提高战略执行能 力。2 0 0 2 年k a p l a n 在j o u r n a lo fh e a l t h c a r em a n a g e m e n t 上发表了“在医疗组织 应用平衡记分卡 ( a p p l y i n gt h eb a l a n c e ds c o r e c a r di nh e a l t h c a r ep r o v i d e r o r g a n i z a t i o n s ) 一文，对平衡记分卡在政府部门的运用作了进一步的说明。2 0 0 3 年美国的平衡记分卡研究所( t h eb a l a n c e ds c o r e c a r di n s t i t u t e ) 发表了用平衡 记分卡改善公共部门成果( i m p r o v ep u b l i cs e c t o rr e s u l t sw 曲ab a l a n c e d s c o r e c a r d ：n i n es t e p st os u c c e s s ) 一书，总结了公共部门平衡计分卡实施的9 个步骤。2 0 0 3 年尼文( p a u lr n i v e n ) 出版了面向政府和非赢利组织平衡记分 卡实施步骤( b a l a n c e ds c o r e c a r ds t e p b y - s t e pf o rg o v e r n m e n ta n dn o n p r o f i t a g e n c i e s ) 一书，进一步丰富了基于平衡记分卡的公共组织绩效考核的认识和实 践。 相对而言，基于b s c 的公共组织实证研究相对较少，近几年西方学者的主 要研究成果如表1 1 所示。 第1 章引言 表1 1国外学者基于平衡记分卡对公共组织绩效考核的实证研究概览 学者研究对象主要论点 k a p l a n & n o r t o n ( 1 9 9 6 ) 以美国联邦政府的采购部门 研究发现平衡计分卡以平衡 绩效考核为例的观点，长期指标和短期指 标，具有战略管理的作用， 并非只是传统的绩效考核； 以顾客为导向，联合各个部 门，使整个组织成员参与其 中，达到政府再造的目标。 k a p l a n & n o r t o n ( 1 9 9 6 ) 以美国地方政府与残疾人运研究发现平衡计分卡可以帮 动协会的绩效考核制度改助公共组织明确自身的战略 善为例目标，并将战略目标转化为 具体的评价指标，更加注重 对顾客与成员的引导与激 励。 c o r r i g a n ( 19 9 6 ) 以澳大利亚空军基地为例研究发现平衡计分卡在各部 门管理信息的汇集上具有特 殊的价值。 w i s e ( 1 9 9 7 ) 以美国联邦政府的信息部门研究发现平衡计分卡可以明 为例确组织战略目标，通过绩效 指标的导向，可以更好地分 解战略目标。 a r v e s o n ( 19 9 8 ) 以国防装备研发机构为例研究发现平衡计分卡可以有 助于国防武器研发机构明确 组织的战略目标，增进管理 信息的实用性，让领导者更 好的配置组织资源，以实现 组织战略目标。 j a c k s o n ( 1 9 9 9 ) 以政府公共部门的绩效管理研究发现基于平衡计分卡的 为例并导致在其研究的发现公共组织可以避免由于加强 公共服务而导致的预算或财 务收入不足，能在行动和绩 效之间取得平衡发展，并在 其中贯彻组织的战略目标。 平衡计分卡的理念、管理方法和技术，已经成为了许多国家政府以及非政 府组织实施战略管理和绩效考核，以提升行政执行有效性的一种现实、有效的 6 第1 章引言 方法。国外公共部门通过平衡记分卡理论在组织绩效考核中的运用，逐步将它 分解运用到组织内部个人绩效考核方面中去，并取得一定成效。由于此方面公 开资料有效，本文不再一一列举。 虽然各国政府和部门在公务员考核方面具体做法不同，总的来说体现了一 种新的开放式的人力资源管理理念，即改变过去单一以规则遵循为内容的责任 考核机制，而转为以效果产出、效率提高为主的绩效考核机制；从过去封闭性 的考核体制转变为灵活的、开放式的管理机制。 美国的得克萨斯州是运用平衡记分卡法进行政府绩效考评的典范。如美国 得克萨斯州政府运输部( t x d o t ) 在运用平衡记分卡进行绩效考评时所设计了 一些有代表性的指标。平衡记分卡在公共部门运用时的关键点是：首先政府要 以实现全社会的长期、稳定、良性发展为己任，来确定在既定任期内的目标和 任务，然后再把目标和任务细化为具体的测评指标，这样才能保证设计出的指 标体系能够引领社会前进的正确方向，保证政府行为的科学性和前瞻性，避免 短期行为造成社会资源的浪费。 1 2 2 国内研究现状 我国的公务员绩效考核的前身是国家干部考核制度。在国内，我国的干部 考核制度一直以定性化为主，以民主评议、领导考评等形式进行考核。对于一 些新技术和理论，在一些地方和部门进行了探索，并取得了一定的成果。如3 6 0 度反馈、关键指标k p i 、目标管理法都有了相当的实践基础。 例如北京海淀区较早的实行的是“目标管理责任制考核体系 。1 9 8 9 年北京 海淀区建立起“目标管理责任制考核体系，首次引入定量考核方法。该体系由 “考核测评标准、“考核测评表 、“考核测评加权系数表 、“考核测评结果曲 线表 等组成，将考核的4 项内容划分为1 8 个要素，每项划分为5 个等级，并 设计了不同的分数。该体系运用了加权系数的定量测评方法，突出了各要素之 间不同的重要程度。该体系的缺陷是没有按职务等级来分级，在不同类别中采 用统一标准，影响了效果。1 9 9 0 年，将职务划分为处、科、相当科、科员、工 勤5 个系列，对不同级别的考核要素，根据实际情况做了不同设计，根据不同 职务的责任权重，在要素内容的设计上突出重点。进一步改善了加权系数，如 “科员”级德才表现占3 0 ，工作实绩占7 0 。在德才表现的3 0 分里面，工 第1 章引言 作态度占1 0 分，业务能力占8 分，政策水平和遵纪守法各占6 分，按a 、b 、c 、 d 四级以不同系数递减。1 9 9 6 年1 1 月海淀区颁布海淀区国家公务员考核试行 办法，将考核结果划分为优秀、称职、基本称职、不称职4 个等级，增加了“基 本称职一一个等级，较难完成年度工作目标，工作达标困难，工作中造成轻微 失误或造成一定范围的不良影响，被评为这个等级的，不能享受当年行政奖励 和年终奖金。1 9 9 6 年该区参加考核4 8 7 8 人，确定为基本称职的为1 8 人，确定 为不称职的为8 人，加在一起占总数比例为o 5 ，称职的比例仍在8 5 左右1 。 平衡计分卡的理念、管理方法和技术，已经开始成为我国政府部门实施战 略管理和绩效考核，以提升行政执行有效性的一种现实、有效的方法。近年来， 我国的一些政府部门如南京地税局及一些地方政府如厦门思明区、青岛市等开 始在绩效管理中运用平衡计分卡的理念、方法和技术。 1 3研究方法与技术路线 一、研究方法 ( 1 ) 分析比较研究：分析我国公务员考核制度的发展和改进，并比较国内 公务员绩效考核制度与国外的差别，找出目前我国公务员绩效考核制度的不足 以及原因，从而确定研究重点和提出相应的解决方法。 ( 2 ) 探讨研究：与导师保持紧密的联系，进行深入的沟通和交流，随时接 受导师的指导；同时与其他同事和同学就该课题进行探讨，听取他们的意见。 ( 3 ) 理论与实践相结合：结合浙江省目前的公务员绩效考核的实际情况， 加以实例分析。 ( 4 ) 定性和定量相结合研究。 ( 5 ) 实证研究。 二、技术路线见图1 1 1 卢志旋，理论学习，2 0 0 4 年第1 期，p 5 4 第1 章引言 个人绩效考核技术分析及研究动态 上 平衡记分卡理论分析 上 当前我国公共部门个人绩效考核现状及 存在问题分析 上 国外公共部门个人绩效考核分析及借 鉴 上 平衡记分卡在我国公共部门个人绩效 考核中应用的可行性和必要性分析 上 平衡记分卡理论在我国公共部门个人 绩效考核中的运用方法及举例说明 上 结论 图1 1 研究技术路线示意图 1 4研究内容及本文的框架结构 本文拟从中国公共部门个人绩效考核的现状分析入手，通过对企业管理中 个人绩效考核技术的综合分析，针对目前面临的公共部门中个人绩效考核的不 足，从组织战略角度分析将平衡记分卡理论运用于公共部门个人绩效考核中优 点，详细分析平衡记分卡理论在公共部门个人绩效考核中采用的步骤和要点； 并进一步指出了平衡记分卡的分解与制定方法，并举例予以说明；以及运用平 衡记分卡的进一步改进和提高。 9 第1 章引言 本文共有6 章组成，各章研究的主要内容如下： 第一章：引言，介绍选题背景与研究目的和意义及国内外研究动态，说明 了文章的研究方法与技术路线，最后介绍研究内容和全文框架。 第二章：个人绩效考核相关理论，分析绩效考核理论，及各种系统性和非 系统性的个人绩效考核方法；分析平衡记分卡的组成、功能以及与其他方法相 比较存在的优点。 第三章：我国公共部门个人绩效考核的现状及存在问题，分析我国公共部 f - j + 人绩效考核的发展历程，针对目前存在的问题分析其原因所在。 第四章：国外公共部门绩效考核的经验借鉴，分析国外公共部门绩效考核 的经验，以及从中获得的启示与借鉴。 第五章：平衡记分卡在我国公共部门个人绩效考核中的构建，对平衡记分 卡在我国公共部f - j + 人绩效考核中运用的必要性和可行性进行分析；分析运用 平衡记分卡理论的环节和步骤，进一步指出平衡记分卡的分解与制定方法，并 举例予以说明。 第六章：结论，对本文研究成果及得出主要结论进行总结。 l o 第2 章文献综述及相关理论分析 第2 章个人绩效考核相关理论 2 1 绩效考核理论 2 1 1 绩效的含义 从管理学的角度看，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现 在不同层面上的有效输出，它包括个人绩效和组织绩效两个方面。组织绩效是 建立在个人绩效实现的基础上，如果组织的绩效按一定的关系被层层分解到每 个岗位以及每个人时，只要每一个人都达到了组织的要求，组织的绩效就实现 了1 。因此，个人绩效的实现保证了组织绩效的达成，在绩效系统中具有重要的 意义，也是我们研究的重点。 从另一方面来说，绩效是员工对组织的承诺。一个人进入组织，必须对组 织所要求的绩效做出承诺，这是进入组织的前提条件。从经济学的角度看，绩 效与薪酬是员工和组织之间的对等承诺关系，绩效是员工对组织的承诺，而薪 酬是组织对员工所做出的承诺。这种对等承诺关系的本质，体现了等价交换的 原则，而等价交换的原则是市场经济的基本运行规则。由此可见，我们对绩效 的管理，又有着深刻的经济学的要求。 另外从社会学的角度上看，绩效意味着每个社会成员按照社会分工所确定 的角色承担自己的那一份职责。他的生存权利是由其他人的绩效保证的，而他 的绩效又保障其他人的自下而上的权利。因此，出色地完成他的绩效是他作为 社会一员的义务，他受惠于社会就必须对社会有所回报。 2 1 2 个人绩效考核的定义 一、较早期的观点对于个人绩效考核的几种描述： 1 ) 对组织中成员的贡献进行排序。 2 ) 为客观制定组织成员的能力、工作状态和适应性，对成员的个性、资质、 1 付亚和许玉林，绩效考核与绩效管理，电子工业出版社，2 0 0 5 ，1 4 l l 第2 章文献综述及相关理论分析 习惯和态度以及对组织的相对价值进行有组织地、实事求是地考证，它 是考核的程序、规范、方法的总和。 3 ) 对组织成员现任职务状况的出色程度以及担任更高一级职务的潜力进 行有组织地、定期地并且是尽可能客观地考评。 4 ) 是人事管理系统的组成部分，由考核者对被考核者的日常职务行为进行 观察、记录，并在事实的基础上，按照一定的目的进行的考证，以达到 培养、开发和利用组织成员能力的目的。 5 ) 是定期考评和考察个人或工作团队业绩的一种正式制度。 二、对早期观点归纳后个人绩效考核的含义 1 ) 绩效考核是从组织目标出发对成员工作进行考评，并使考评结果与其他 人力资源管理职能相结合，推动组织目标的实现。 2 ) 绩效考核是人力资源管理系统的组成部分，它是运用一套系统和一贯的 制度性规范、程序和方法进行的考评。 3 ) 绩效考核是对组织成员在日常工作中所表现的能力、态度和业绩，进行 以事实为依据的评价。 但是随着全球经济一体化格局的产生，人们对绩效问题有了与过去明显不 同的看法和观点。现代的观点，已经超越了一般层面的意义，并赋予新的价值。 三、现代经济条件下个人绩效更深刻的意义 现代的个人绩效考核与管理被赋予了更深刻的意义，即从如何提高组织核 心竞争力角度进行思考，通过这种系统化的绩效考核与组织的关键能力相连接， 确保组织具有不断提升的竞争能力。因此，从9 0 年代起，关键绩效考核体系( k e y p e r f o r m a n c ei n d e x ，k p i ) 、平衡记分卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d ) 、标杆超越 ( b e n c h m a r k i n g ) 等旨在提高组织核心竞争力的系统化考核体系，开始获得了广 泛的应用。现代的绩效考核与管理是从组织核心竞争力出发，以提高组织的综 合能力为目的，以绩效管理为手段，实现组织与成员的利益共享。 在现代经济条件下个人绩效含义可以这样描述：由于个人存在天赋和能力 等方面的差别，每个人在同一组织中表现出来的行为是不一样的。一个能力强 的个人无需经过太多的努力就可以轻松地达到组织安排的工作目标，而一个能 力较差的个人或许通过积极的努力仍然不能达到令人满意的结果。能力的差异， 随着所出现的工作努力状况的不同，需要组织相关部门给予一个正确的认识。 出于公正考核的需要，组织需要引入个人绩效考核以形成对组织中个人的合理 第2 章文献综述及相关理论分析 激励。 需要注意的是，个人绩效的关注主要是组织中人力资源管理的一项重要职 能，它的出发点大多还是以管理层面为基础。它通常关注着成员和管理上的绩 效，且承担着三个方面的功能：首先提升改善的绩效。考核过程是建立关于现 在组织成员绩效信息、绩效不足及其原因的一项机制，于是它就可以成为评判 成员和未来成员培训与发展的基础，作为激励成员的一项依据，给予他们一种 受到组织重视的感觉；其次是职业发展。考核过程可以作为形成成员在组织中 未来角色和职业发展的机制。它也可以成为组织作为一个整体连续规划的依据； 再次是报酬。当组织的人力资源部门运用某种形式的绩效工资和奖励时，便需 要一个确定报酬大小的制度性根据。考核过程可以形成同报酬相联系的成员个 人绩效的依据。 随着经济全球化的进一步发展，公共部门个人绩效管理更需要采用一些新 的观念，运用新技术，以适应时代的发展。 2 2 企业管理中运用的个人绩效考核理论 企业管理中的个人绩效考核理论经过多年的演进，在理论探索与实际操作 上都取得了一定的成就，一些新的绩效管理理论得以创新与运用，并在实践中 得以检验和提高。如关键绩效考核体系( k e yp e r f o r m a n c ei n d e x ，k p i ) 、平衡记分 卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d ) 、标杆超越( b e n c h m a r k i n g ) 等旨在提高组织核心竞争力 的系统化考核体系，已经获得了广泛的应用。由于所提供的产品和服务在性质 上存在着比较大的区别，企业中的绩效考核相对来说比较容易实现，企业所提 供的服务和物品，并不像公共服务或产品那样难以加以确定或衡量。因此，在 这方面，两者之间似乎并没有一种比较相关的联系。 但是，追寻绩效考核的发展历程，我们可以找到两者之间的一些渊源，两 者之间的关系或许更多地表现在技术和方法方面。也就是说，企业绩效考核中 所采用的先进技术和方法，往往会经过一系列改进之后，运用于公共部门的绩 效考核过程之中。以罗伯特卡普兰所提出的平衡记分卡为例，学者们普遍地将 使命上的追求加以变换，把对财务的注重调整到对顾客的重视。因为和企业部 门相比，政府所受到的资金上的控制，还没有达到和企业部门一样的严格的水 平。比较来说，公共部门对于顾客满意度的重视是优先于其他因素的考虑的。 第2 章文献综述及相关理论分析 当然，这样一种联系并不仅仅出现在绩效考核的领域。新公共管理运动的兴起， 出现了企业管理理念大规模渗透到公共管理领域的状况，而这似乎已经是司空 见惯了。 因此首先需要分析一下在企业管理中使用的绩效考核方法。 绩效考核中的方法有很多，在企业管理中运用的绩效考核方法分传统非系 统性的绩效考核方法和系统性的绩效考核方法两大类，其中传统的绩效考核方 法又分为衡量关键职务职责履行状态的考核方法、对绩效形成过程控制的考核 方法以及对人员能力与素质状态的考核方法等三种1 。 2 2 1 传统的非系统性个人绩效考核方法 一、以业绩报告为基础的绩效考核方法 报告法：指利用书面的形式对自己的工作进行总结及评价的一种方法，由 员工自己填写自我鉴定表，并予以测评定档。多适用于管理人员的自我考核， 并且测评的人数不宜太多。 业绩评定表法：是一种被广泛运用的考核方法。根据所限定的因素来对员 工进行考评。采用这种办法，主要是在一个等级表上对业绩的判断进行记录。 由于它的简单、迅速受到欢迎。 二、以员工比较系统为基础的绩效考核方法 在这类考核方法中，单个员工绩效是通过与其他员工的绩效相比较来评价 的。排序形式有多种，如简单排序、配对比较或强制分布。使用简单排序法要 求考核者依据工作绩效将员工从最好到最差排序；配对比较法则由考核者将每 一个员工进行比较，最终赢得最高分数者获得最高等级。而强制分布法要求考 核者在每一个绩效程序档次上都分配给一定比例的员工，如一定比例的员工得 优秀、一定比例的员工得良好等。 三、针对员工行为及个性特征的绩效考核方法 因素评价法：将一定的分数按权重分配给各项绩效指标，使每项绩效