（自然地理学专业论文）农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究.pdf

摘要 随着对水体点源污染的有效控制，水污染负荷结构发生了明显变化，在许多国家 和地区，非点源污染已成为影响水环境质量的主要因素，其中农业非点源污染占有相 当大的比例。国外在控制农业污染方面，已开展了广泛深入的研究和实践，制定实施 了一系列有效的控制管理措施，其中基于经济激励的政策模式越来越多地被各国所采 纳。相比而言，我国在相关领域的研究与实践十分不足。本文着重从理论上对控制农 业污染的经济政策体系的建立进行了阐述和探讨，对需要进一步开展的研究提出了一 些设想和建议。 首先，根据我国流域非点源污染的调查研究结果，指出我国农业非点源污染的严 峻形势；详细分析了我国农业非点源污染产生的原因及特征类型，认为不合理的农业 生产活动及落后的农村生活方式是导致农业非点源污染产生的主要因素，其次我国长 期实施的农业政策及环境管理政策相互脱节以及对农业农村环境污染忽视，是农业污 染存在和不断加剧的另一重要原因。 论文的核心是构建适合我国农业非点源污染控制的经济政策框架体系，涉及政策 目标的确定、经济政策的设计原则和标准、政策构成及其制定方法。借鉴国外的研究 成果和成功经验，针对我国的农业污染特征，提出的污染控制政策体系内容包括：基 于限制和约束功能的税费政策；基于引导和鼓励功能的补贴、补偿及其它优惠政策； 创建基于流域的使污染削减总成本最小化的排污交易市场。其中对完全信息条件下最 优排污税费与农用化学品输入税标准以及不完全信息情况下次优税费标准的确定、对 农民的正外部性和减少负外部性行为进行补贴补偿的标准进行了较为全面的探讨和阐 述，对考虑非点源不确定性情况的点源与非点源排污交易系列模型进行了完善和补充， 并分析了各经济政策的功能和适用情况。 论文选择北京市重要水源地一密云水库的两大汇水流域之一的潮河流域( 密云县 境内) 为政策设计示范区，针对本区农业非点源污染的特点、成因和流域的社会经济 状况，结合流域水环境规划目标，以建立的政策理论体系为指导，提出本区以鼓励扶 持引导为主、收费惩罚为辅控制削减农业污染的经济政策构想，估算了对农民环保行 为给予补贴、补偿的额度；基于对政策的经济、技术及制度方面的分析评价，本文认 为在我国重点污染治理流域尤其是重要水环境功能保护区，制定和实施基于经济激励 的农业非点源污染控制政策是必要且可行的。 关键词；农业非点源污染，经济政策体系构建，经济激励，密云水库 t h e s y s t e m o fe c o n o m i cp o l i c i e sf o rc o n t r o la n d m a n a g e m e n t o f a g r i c u l t u r a ln o n - p o i n t s o u r c e sp o l l u t i o n a b s t r a c t t h el o a d c o m p o s i t i o n o fw a t e r p o l l u t i o n h a sb e e n c h a n g e do b v i o u s l yw i t h t h e e f f e c t i v e l yc o n t r o l o np o i n ts o u r c ep o l l u t i o ni nr e c e n ty e a r s n o n - p o i n ts o u r c ep o l l u t i o n ( n p s p ) h a s b e c o m et h ec h i e fc a u s eo f i m p a i r e dw a t e rq u a l i t y , e s p e c i a l l ya g r i c u l t u r a ln p s p o c c u p i e sal a r g e rp r o p o r t i o no f t o t a lp o l l u t i o nl o a d r e s e a r c h e sa n dp m e d c e so n a g r i c u l t u r a l p o l l u t i o n c o n b o lh a v e b e e n a c c o m p l i s h e d i nm a n yw e s tc o u n t r i e sf o raf e wd e c a d e s as e r i e s o fe f f e c t i v ec o n t r o lm e a s u r e m e n t sh a v eb e e nd e s i g n e da n di m p l e m e n t e da n dm o r ei n c e n t i v e p o l i c i e sa r ea p p l i e d h o w e v e r , t h e r ea r ef e w r e s e a r c hr e l a t e dt h i sf i e l di nc h i n a t h i sp a p e r m a i n l y d i s c u s s e st h ee s t a b l i s h m e n to f e c o n o m i c p o l i c ys y s t e mf o rc o n t r o la n dm a n a g e m e n t o f a g r i c u l t u r a ln p s p i nc h i n a f i r s t l y , t h ec u r r e n t s i t u a t i o no f s e r i o u sa g r i c u l t u r a ln p s pi nc h i n ai sd e s c r i b e d t h em a i n c a u s e sa n dt h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h ea g r i c u l t u r a ln o n - p o i n ts o u r c e sp o l l u t i o ni nc h i n aa l e d i s c u s s e di nd e t a i l i ti si n d i c a t e dt h a tt h eu n r e a s o n a b l ea g r i c u l t u r e p r a c t i c e s a n dt h e c o n v e n t i o n a ll i f ew a y si nr u r a la r e a sa r et h ei m p o r t a n tf a c t o r sc o n t r i b u t i n gt ot h ea g r i c u l t u r e p o l l u t i o na n dt h e l a c ko ft h e a g r i c u l t u r ee n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tp o l i c i e s i sa n o t h e r i m p o r t a n t r e a s o n b a s e do ne n v i r o n m e n t a l p o l i c ya n d e c o n o m i e st h e o r i e s t h es y s t e mo fe c o n o m i c p o l i c i e s f o rc o n t r o la n dm a n a g e m e n to fa g r i c u l t u r a ln p s pi sd e s i g n e di nt h i sp a p e r t h i ss y s t e m i n c l u d e st h ep o l i c yo b j e c t i v e , t h ed e s i g n i n gp r i n c i p l ea n dt h em e t h o d s t h ek e yc o n t e n t s c o n s i s to f p o l l u t i o nc h a r g e ，i n p u t st a xa n ds u b s i d e sa sw e l la se f f l u e n tt r a d i n g t h ef u n c t i o n s a n d s u i t a b i l i t yo f t h ep o l i c i e sa r ea l s oa n a l y z e d i nt h e p a p e r t h ew a t e r s h e do fc h a or i v e r , o n eo ft h em a i ns o u r c e so fm i y u nr e s e r v o i ri nm i y u n c o u n t yo f8 e i j i n g , i sc h o s e na s t h ed e m o n s t r a t i v er e s e a r c ha r e a a c c o r d i n gt ot h ef i e l d e x p e r i m e n tr e s u l t sa n d o t h e r r e l a t i n ge c o n o m i cd a t a i nt h i sa r e a ，s o m ee c o n o m i ca p p r o a c h e s t or e d u c i n ga g r i c u l t u r a ln p s pa r ep r o p o s e d t h em a i ni d e ai st oe n c o u r a g ea n ds u p p o r tt h e f a r m e r st oi m p r o v et h e i rf a r m i n gw a y , a n dt oi m p l e m e n tt h ep o l i c yo fc a s t i g a t i o nc h a r g e s i m u l t a n e i t yt h ef e a s i b i l i t y o ft h ep o l i c i e si s a n a l y z e d w i t hc o n s i d e r a t i o no fe c o n o m y , t e c h n o l o g ya n di n s t i t u t i o n i t i sc o n c l u d e dt h a tt h ee c o n o m i cp o l i c i e si s n e c e s s a r ya n d f e a s i b l e l a s t l y , t h ef u r t h e rr e s e a r c ha p p r o a c ht op o l i c ys y s t e mf o rc o n t r o la n dm a n a g e m e n t o f a g r i c u l t u r a ln p s p i sp r o p o s e di nt h i sp a p e r k e yw o r d s ：a g r i c u l t u r a ln p s p , e c o n o m i cp o l i c ys y s t e m ，e c o n o m i ci n c e n t i v e , m i y u n r e s e r v o i r 曹j f ! l 平；农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 第一章前言 1 1 农业非点源污染概述 非点源污染是指溶解的和固体的污染物从非特定的地点，在降水( 或融雪) 冲刷作 用下，通过径流过程而汇入受纳水体、并引起水体的富营养化或其它形式的污染( n o v o 抽【y 和o l c h n ，1 9 9 4 ) 。其特点是：起源于分散、多样的地区，地理边界和发生位置难以识别 和确定，随机性强、成因复杂、潜伏周期长。 非点源污染成因类型包括：农田灌溉、农田和森林径流、非限制性牧场和牧地、未 进入下水道的城市径流、废弃的矿山、大气沉降及可能产生污染的生产活动如森林砍伐、 水利建设、土地开发等，其中，农业非点源污染表现最为突出 农业非点源污染( a g r i c u l t u r a ln o n p o i n ts o u r g gp o l l u t i o n ) 是指由于农业生产活动( 包 括土地利用、使用农用化学品、畜禽养殖、水产养殖等) 和农村生活，使得泥沙、氮磷 等营养物质、农药、病菌、熏金属等有机和无机污染物，在降雨或灌溉过程中，通过地 表径流或渗漏等方式进入水体，从而对水环境造成的污染。 过去，由于人们对水污染问题缺乏整体认识以及经济能力所限，工业点源一直被作 为控制水污染的主要对象，各国投入大量人力物力进行重点治理，工业和城镇生活废水 等点源污染已得到较好控制，但实践表明单纯控制点源不能从根本上消除水体污染。据 美国、日本等国家报道，即使点源污染达到零排放，江河的水质达标率仅为6 5 ，湖泊 的水质达标率仅为4 2 ( 何萍，王家骥，1 9 9 9 ) 。这是因为除了点源外，仍有大量的非点 源污染物在广泛地、不断地进入各种水体。许多国家和地区的研究结果已证实，目前各 类非点源污染所造成的水质恶化问题日益突出，其中农业非点源污染占有最大份额。 美国水体的非点源污染量占污染总量的2 3 。其中农业污染的贡献率在河流中为 6 4 、湖泊为5 7 ，农业非点源污染已被列为美国陆地水体的第一大污染源。据1 9 8 7 年经合组织( o e c d ) 报告，在其成员国中，硝酸盐与农药是最大的非点污染源；欧洲 地表水体中，农业排磷所占的污染负荷比约为2 4 一7 1 ，硝态氮超标( 5 0 r a g l ) 现 象十分严重，农业生态系统的养分流失是水体硝酸盐的主要来源，同时还是磷的第二位 来源( 茅国芳等，2 0 0 2 ) ；在荷兰，来自农田的氮、磷负荷分别占总量的6 0 和5 0 左 右( 高超等，2 0 0 2 ) ；丹麦内陆湖泊的总磷含量在2 0 世纪8 0 年代有所降低，但水质并没 有明显改善，因为农田排磷仍足以使许多湖泊的磷含量超过1 0 0u g l 这一危险浓度，农 曹利平：农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 业排磷占湖泊磷来源的一半以上，农业用地为主的流域内。非点源磷的年发生量( o 2 9 k g h m 2 ) 是自然流域( 0 0 7k 咖m 2 ) 的4 倍；瑞典海岸水域，由河流输入的氮索的6 0 。 8 7 来自农业( 全为民等，2 0 0 2 ) 。 近年来，随着我国对工业污染治理力度的日益加强，水体点源污染加剧的趋势已基 本得到遏止，水污染负荷结构已经或正在发生变化，表现在点源污染所占的比重趋于稳 定甚至下降，而来自生活和农业的非点源污染的比重却逐渐加大，监测和研究结果表明， 一些重要水域的非点源污染比例甚至超过了点源污染而上升为威胁水质的主要因素。国 家环保总局的相关分析显示，目前我国水体最主要的污染源不在工厂，也不在企业，而 是在污水囤积的农田。我国是一个人口众多的农业大国，长期的耕作措施不合理、过度 垦植、对植被乱砍滥伐，水土流失严重；随着人口的增加、耕地的减少，为了增加粮食 生产，农田中化肥、农药的使用量越来越多；近十几年来，规模化畜禽养殖业也快速发 展。今后，由化肥、农药和集约塑畜禽养殖业径流捧放所造成的农业非点源污染会日益 加刹。 1 2 国外农业非点源污染控制管理及相关经济政策的研究进展 2 0 世纪6 0 年代非点源污染开始受到关注，7 0 年代后随着点源污染治理水平的不断 提高，人们逐步从不同角度认识和研究非点源污染问题。开展非点源污染研究的最终目 的是在日趋成熟的理论研究基础上，采取有效措施控制和减少此类污染，以实现水质的 根本改善。在此过程中，科学技术手段固然重要，但技术本身并不能自动发挥作用。而 在市场经济体制下，市场对水资源这种公共物品的配置和管理功能又出现“失灵”。因此， 发挥政府的管理职能，制定并实施切实可行的政策，引导、约束、协调、转变人们的观 念和行为，使其在生产和生活中自愿采用先进、环保的技术和方式，才是保证水环境目 标实现的极其关键且十分必要的途径( 李康，2 0 0 0 ) 。 完善的政策体系由行政法规、经济政策及教育公众参与协商等内容构成。其中经济 政策是环境管理政策体系的重要组成部分，它是国家根据生态规律和经济规律，运用价 格、成本、利润、信贷、利息税收等经济杠杆，以及环境责任制等经济方法，向污染者 提供一种非强迫的、具有灵活选择性以及影响和调节有关当事人产生和消除污染行为的 一类政策( 沈满洪，2 0 0 1 ；张象枢，2 0 0 1 ) 。与直接管制不同的是，当事人能以其自身认 为更有利的方式对特定的刺激做出反应。许多国家的实践经验证明，建立并实施正确的 2 曹利平，农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 环境经济政策是政府干预环境保护的最佳途径，可以兼顾环境目标和经济效益。 由于非点源污染发生及影响的广泛性、复杂性和特殊性，使得其控制管理不能简单 照搬传统的针对点源污染的方法和手段，而需要探究与非点源污染特征规律相对应的政 策措旌，一些发达国家已在这方面进行了积极有效的探索和实践。结果表明，在非点源 污染控制管理方面，运用经济手段比其它政策手段更为灵活和有效( s h o r t l ea n dd u n n ， 1 9 8 6 ；r u s s e l ，1 9 9 6 ；m c c a n na n de a s t e r , 1 9 9 9 ) 。 近年来国外逐渐侧重非点源污染控制方法与管理政策研究，基本内容有滨海流域管 理、农田管理、畜禽废物管理、化肥农药管理等，涉及环境经济、农业经济、水文学、 环境化学、土壤学、林学、生物学等多学科。以法律为基础、运用灵活有效的经济手段 进行非点源污染控制管理正在被越来越多的国家所研究和采纳。 i 行政法规 美国在1 9 7 2 年的 “聚+ 底施( 4 5 c m ) ” “聚+ 中施( 2 5 c m ) ” “聚+ 表施”，而 我国大部分地区施肥方式为表施和撒施。在施肥时间上，北方地区每年6 月麦收过后， 玉米正处于苗期，农民常常在这一季节进行追肥，而6 8 月份是北方的多雨期，由于 地表植被覆盖率低，所以是全年肥料流失最严重的时期。南方在水旱轮作区田f 刚非水中 的浓度波幅很大，稻田因降雨引起的排水污染物浓度较低，高浓度的排水往往发生在田 间长期积水或由于水稻生长过程中生理需要而进行的人为排水，在旱作期间，三麦、油 菜田间排水中磷浓度较高，尤其在播种不久的田间施肥，地面覆盖度低，遇到大雨时， 土壤养分随地表径流流失。 由于上述盲目、无限制地不合理施用l 化肥，造成了化肥旌用量虽多，但有效率不高， 而由此带来的养分污染问题却日益突出，环境边际成本逐渐增加n 氮肥施入土壤后，经过微生物作用迅速变成硝酸盐，除作物吸收利用的一部分外， 有很大部分通过n 0 3 淋失、反硝化、n h 3 挥发以及n o 的化学分解等途径从土壤中损 失掉。研究表明，在南方水稻田中氮素的损失率在3 0 一7 0 之间，平均约4 0 在旱 地土壤中的损失率为3 3 3 7 3 6 ，平均约6 0 ，其中土壤淋溶损失为1 5 ，排水和 地表径流损失约为1 5 ( 刘青松，2 0 0 3 ) 。我国平均氮肥利用率仅为3 0 一5 0 、磷肥 1 3 曹利平：农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 仅为1 0 一2 0 、钾肥为3 5 一5 0 。即使按最高利用率计算，仅1 9 9 5 年我国氮磷钾 化肥损失就分别达到1 3 1 4 5 万t 、5 0 6 万t 和1 3 4 3 万t ，1 9 8 0 - - 1 9 9 6 年1 7 年间我国共投 入了2 6 6 9 1 9 万t 氮，损失量达到1 2 0 1 1 4 万t ，是1 9 8 7 - 1 9 9 5 年我国尿素总产量的2 倍， 折合人民币5 帆5 亿元( 彭奎，2 0 0 1 ) 。我国每年的土壤流失量达5 0 亿t ，其中带走的 氮、磷、钾及微量元素等养分相当于全国一年的化肥使用总量( 全为民，2 0 0 2 ) 。目前集 约化方式种植蔬菜、水果、花卉等作物的地区是我国农田氮化肥流失量最大的漏斗，占 作物播种面积2 0 的集约化作物生产中，每年由于氮肥的不合理使用损失的氮可达3 0 0 万t ，占我国化肥总用量的1 3 6 。据估算，太湖、巢湖、滇池中，农田氮素流失对水体 氮污染的贡献率在2 0 以上( 半月谈，2 0 0 3 ) 。 由于化肥的有效利用率降低，所以粮食单产并未随化肥施用量的递增而成比例增加， 尤其是氮肥的边际效益逐渐下降，出现报酬率递减现象。据研究，1 9 7 8 年一1 9 8 4 年间， 我国每亩增施化肥1k g ，平均可增产粮食1 7 k g ：而到1 9 8 4 年一1 9 9 3 年间，每亩增施1k g ， 仅增产粮食6 k g ；1 9 9 6 年施肥的边际产量已降为3 8 9k g k g 。在黑龙江省黑土地区，6 0 年代每k g 化肥可增产1 4 1 6k g ，而到8 0 年代只能增产6k g 左右；在南方一些地区， 甚至出现增施化肥反而减产的现象( 刘青松，2 0 0 3 ) 。滥施化肥不仅使农业成本加大、肥 效降低、氮磷等污染物的流失量增加，同时也诱使多种病虫害的发生，加大了农药的使 用量。 农药 农作物的病虫草害对农业生产构成严重威胁。据联合国粮农组织f a o 估计，5 0 0 0 0 种真菌、1 8 0 0 种杂草和1 5 0 0 种线虫每年使世界粮食减产约3 5 以上，棉花损失3 3 8 。 长期以来，化学农药是防治病虫草害、保证作物高产、实现农业现代化的重要手段。目 前，世界化学农药年产量( 以有效成分计) 已超过3 0 0 万t ，品种达1 0 0 0 种以上，每年 农药总投入量己超过2 0 0 万t ( 刘青松，2 0 0 3 ) 。 建国以来，我国农药使用量增长较快，1 9 5 2 年为0 1 9 2 万t ，1 9 8 0 年达到5 3 7 万t ( 见图2 3 ) ，由于八十年代初期停止了有机氯农药的生产，农药产量与用量锐减，到1 9 8 9 年底平均产量为2 7 1 万t ，每h m 2 耕地年使用量为2 8 2 k g ( 徐谦，1 9 9 6 ) 。九十年代， 农药产量又快速增加，1 9 9 9 年农药产量达到7 6 7 万t ( 有效成分) ，品种约有2 5 0 多个， 有效成分使用量超过6 0 万t ，使用化学农药面积在2 8 亿h y n 2 以上。2 0 0 2 年我国农药总 旌用量达1 3 0 多万吨( 成药) ，平均每h m 2 耕地年使用量为1 5k g ，比发达国家高出一倍 1 4 曹利平：农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 ( 半月谈，2 0 0 3 ) 。目前我国农药产量居世界第二位，但产品结构不够合理，其中杀虫剂 占7 0 ，杀虫剂中有机磷农药占7 0 ，而有机磷农药中高毒品种占7 0 ( 中国农业年鉴) 。 据有关调查资料，当喷旋农药时，仅有1 0 左右的粉剂附着在作物体上，液体农药的附 着率为2 0 ，其中只有1 0 4 0 直接作用予靶标，其余约6 0 的农药散落在地表， 之后随地表径流或渗漏进入水体( 茅国芳，2 0 0 2 ) 。见图2 3 ，目前我国农药年流失量相 当于九十年代初的年生产量。 _ p 。 _ _ 卜一 卜t 一t f + 农药用量卜 i + 流失量卜一 1 9 8 81 9 9 01 9 9 21 9 9 41 9 0 61 9 9 82 0 0 0 2 0 0 2 年份 图2 31 9 8 8 年一2 0 0 2 年我国农药使用量及估算流失量 3 畜禽养殖 改革开放以来，国家出台了一系列鼓励畜牧业发展的方针、政策，我国的畜禽养殖 业得到了前所未有的高速发展，并一跃成为世界畜牧业生产大国，我国肉、蛋、奶产量 以每年1 0 以上的速度递增( 见表2 1 ) ，2 0 0 1 年与1 9 8 8 年相比，家畜数量增长近1 倍， 家禽数量增长近3 倍，根据农业部畜牧业“九五”及2 0 1 0 年发展规划，我国畜牧业 的产值还将以每年8 的速度增长( 中国农业年鉴) 。养殖业的发展不仅表现在畜禽数量 的增加，还表现在迅速由庭院式、分散式向集约化、规模化方向发展，例如江苏太湖流 域的集约化畜禽养殖数贡献达8 0 ( 万晓红，2 0 0 0 ) 。 养殖业快速发展满足了人民群众的物质生活需要，公民的食物结构和营养得到了全 面改善，但同时也带来了畜禽养殖污染问题。一方面，畜禽数量的增加使畜禽粪便排放 量增加；而另一方面，大量的畜禽粪便没有得到很好的处理和利用。目前农田施肥由有 机肥转为化肥为主，特别是畜禽粪便含水量大、恶臭，造成处理、运输、施用上的不便， 更加剧了畜禽粪便直接还田的难度，导致畜禽粪便由宝变废而随意堆积，给环境带来污 染。另外需要注意的是，即使能够使畜禽粪便充分还田，还存在耕地的畜禽粪便最大负 1 5 如舳o 曹利平：农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 荷量问题和无害化处理问题，过量施用和直接施用未经处理的有机肥，同样会发生污染 物流失，污染地表水和地下水。 随着我国畜禽养殖数量的增加，畜禽粪便排泄量及污染物流失量也逐年增加( 见表 2 2 ) 。1 9 9 9 年，我国畜禽粪便产量达1 9 亿t ，是工业固体废弃物的2 4 倍，粪便中所含 污染物c o d 远远超过工业与生活废水的c o d 之和；2 0 0 1 年畜禽粪便产量达2 0 多亿t ， 是同期工业固体废弃物的2 7 倍( 国家环保总局自然生态保护司，2 0 0 2 ) 。到2 0 1 0 年， 全国畜禽粪便的排放量将达4 5 亿t ( 世界银行项目组，2 0 0 1 ) 。根据国家环保总局南京 环科所( 1 9 9 7 ) 对畜禽养殖场粪便流失情况的研究，畜禽粪便中氮的的流失率在5 2 8 5 范围内，照此估算，1 4 年中全国畜禽粪便的氮流失高达4 1 4 4 万t 。 表2 2 1 9 8 8 2 0 0 2 年全国畜禽养殖量、畜禽粪便产生量及粪便氮估算流失量 注：参考中国农业年鉴( 1 9 8 8 - + 2 0 0 2 ) 和国家环保总局的数据统计 江苏太湖上游流域一级保护区内，1 9 9 8 年共有规模养殖场8 2 个，家畜年饲养量6 6 2 万头，家禽5 5 2 8 万羽，年畜禽粪便总量为1 5 2 3 万t ，占江苏太湖流域水污染防治一级 保护区内年畜禽粪便总量的8 0 1 ( 万晓红，2 0 0 0 ) 。 目前，j e 京市密云水库上游十个乡镇有规模化养殖场8 8 家，家畜年饲养量为2 1 1 万头，家禽1 0 4 8 万羽，年畜禽粪便总量为2 2 5 万t 。按保守的2 9 的粪便流失率 计算，2 0 0 1 年该地区规模化畜禽养殖主要污染物c o d 、b o d 、t p 、t n 的流失量分别 为1 6 4 3 6t 、2 4 4 5 9t 、1 2 3 7t 、5 8 7 7t ，其中畜禽粪便污染物c o d 约是全县工业企业c o d 排放的9 倍( 汪清平，2 0 0 3 ) 。可见畜禽粪便是该地区农业污染的重要污染源。 4 农村废弃物 受传统生活习惯影响，农村生活以一家一户一院的形式为主，因为基础设施的缺失， 1 6 曹利平：农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 农村生活污水常常任意排放，生活垃圾、人和动物粪尿处理不当或根本不经处理随意堆 放，一遇强降水，污水横流，废弃物随径流捧入河中造成污染。其特点是局部地区数量 太大，养分含量较高并含有多种致病菌 太湖流域的农村乡镇、农户居民点的地表径流输出、生活污水排放是近几年非点源 污染不断增长的一个重要原因。由于生活消费水平不断提高，人均生活污水和垃圾的生 成量也较高，与此形成强烈反差的是，垃圾和污水处理设施滞后，农村多数农户将洗涤 污水直接排入水环境，部分通过居室附近的土壤渗滤。在对太湖流域某乡镇和对密云水 库上游某小区的降雨径流监测中发现，村庄地表径流中的t n 、t p 负荷明显高于其它地 区( 夏立忠，2 0 0 3 ：王晓燕，2 0 0 2 ) 。据万晓红等研究，太湖上游流域农村居民区污染排 放量约占农业污染排放总量的1 9 ( 万晓红，2 0 0 0 ) 。 2 2 2 污染特征及类型 1 通过对已有的研究结果进杼分析得出，我国农业非点源污染具有以下特点： 主要污染物类型为：营养物( t n 、i p ) 、有机物( c o d 、b o d 5 ) ，农药、病原 菌等。 区域分布广泛：农业非点源污染较严重的地区主要分布在我国东部、东南及南部 的湿润或半湿润季风气候区内，地形多为低山丘陵或平原，人口密度大，产业结 构以农业为主，是重要的农业生产区。 污染负荷的季节变化明显。非点源污染的发生直接受降雨的影响，而我国农业非 点源污染区基本都处于各类季风气候区内，降雨有着明显的季节变化特征，尤其 是北方地区，年降雨量的6 5 一7 5 集中于6 月一9 月，是径流的高产期，非点源 污染负荷的输送也集中于这一时期。此外，南方水田在排水期对水体质量的影响 也较大。 2 从整体上看，我国农业非点源污染的形成主要受人为因素影响，污染类型有： 与不合理土地利用、盲目施用化肥农药、灌溉方式密切相关的农田径流污染。 规模化畜禽养殖场排污。 村镇生活污水任意排放和废物垃圾随意堆放而带来的村落径流污染。 由于我国地域辽阔、区域自然条件和农业生产方式差异很大，所以不同地区农业非 点源污染各类型的贡献率也不同。 1 7 曹利平：农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 太湖一级保护区内，农业非点源污染的分配情况为，农田排放占4 7 6 。其次为养 殖业占捧放总量的3 3 4 ，农村居民生活污水和人粪尿排放，占1 9 ( 万晓红，2 0 0 0 ) 。 杭嘉湖平原农业非点源污染构成中，畜禽粪尿的贡献最大，污染率指数平均为4 3 8 ， 农田地表径流污染居第二位，污染指数达2 3 6 2 ，生活污水污染指数平均为1 6 0 7 ， 其它还有精养鱼塘污染( 钱秀红，2 0 0 2 ) 。云南滇池流域农田化肥流失的污染负荷约占非 点源污染的5 3 ( 王金南，2 0 0 3 ) 。对上海市郊非点源污染的调查结果表明，诸污染源 中畜禽粪尿排放占第一位，为总量的4 8 6 7 ，其次是生活污水和地表径流分别占1 8 0 9 和1 2 2 5 ( 张大第，1 9 9 7 1 刘培芳，2 0 0 2 ) 。北京市密云水库上游农业非点源污染的主 要来源是规模化畜禽养殖和农田径流，其中前者营养物流失量约占6 1 、后者约占3 0 ( 王晓燕，2 0 0 2 ) 。巢湖流域的农业非点源污染主要是农田径流( 阎伍玖，2 0 0 1 ) 。 通过以上分析得出：不合理的农业生产方式、畜禽养殖排污及农村生活污水垃圾是 造成我国农业非点源污染的主要原因，对于这些人为因素影响，可采取相应的技术措施 和政策措旌加以控制和引导，最终遏止并减少农业非点源污染的产生。然而，长期以来， 受国情限制，政府的农业政策及环境管理政策未能在农业环境保护方面给予关注，这在 一定程度上放任了农业非点源污染的产生和不断加剧。 2 3 我国农业政策和农业环境管理中存在的问题 1 农业政策重产品产量目标，轻质量目标和环境目标。长期以来，人多地少的突出 矛盾使得我国的农业政策只关注农业生产的发展，稳定和提高产量、让百姓吃饱饭是国 家的唯一目标，而将农业生态环境保护置于一个次要地位。农业生产本是一个多目标的 生态环境系统，而在政策的制定与实施上仅将其作为一个单目标生产系统来处理，在项 目设计、投资规划、机构职能划分上将环境部分排除在外。对于农用化学品的生产和迸 口给予补贴，导致了农民盲目过量地施用化肥农药；鼓励发展规模化畜禽养殖，但忽略 了对养殖污染的管理和监督。单一生产目标的直接后果是高投入、高产出、低收益及生 态环境失衡现象的大量出现。 2 农业技术的选择缺乏环境政策制约机制。决策中受生产技术条件限制，同时受利 益驱动的影响较大，发展生态农业只停留在一般口号上，农业环境保护工作长期提不上 日程，当前处于萎缩境地。农业技术传播表现为常规技术传播远胜于替代技术的发展， 1 8 曹利平t 农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 七八十年代之交一度颇受重视的生物防治和化学农药相结合、有机肥和化肥相结合的方 向，至今几乎成为农药、化肥的一统天下。 3 长期以来我国环境管理体制中一直存在着重点源、轻非点源的缺陷，已有的环境 政策只关注工业化和城市化带来的环境闯题，而在解决农村环境问题上存在明显的不足， 农民环境信息闭塞、环境意识淡薄、缺乏进行生态农业生产的政策引导、技术和资金支 持，这些都间接地助长了农业和农村环境恶化。 4 我国农村环境问题的内因是农民独立分散的生产、生活活动。在实行家庭承包责 任制以后，农村生产生活单位日益细化，对大量而分散的生产行为一一进行监督和命令 性管制是不可行的，这必然造成农村环境长久持续的破坏和污染。 5 环境管理方面重工程、轻制度。非点源污染之所以大行其道，与我国超放型经济 增长方式、经济运行体制、传统的生产生活方式、管理体制和立法体系不健全、滞后的 城市化水平和城乡布局是紧密相连的，需要从制度和管理体制上寻求深层次的原因。 鉴于上述问题，政府的农业政策和环境管理政策应作出适当调整： 1 目前我国已基本解决了温饱问题，粮食储备充足。在农业政策中，应取消只重提 高产量而不利于生态环境保护的条款，尤其在重要水环境保护区，应限制农民不合理的 生产方式，降低生产强度，引导农民从事既能获得经济效益又利于环境的生态农业。 2 在加强相关立法的同时，积极寻求与管制性政策相配套的引导性、激励性环境政 策，使农民自觉转变不利于环境的生产行为和方式，节约政策执行的成本。政府在其中 承担的任务有：提高环境科学技术水平和改善环境信息获得手段，使农民快速获得必要 的环境信息和环保的生产技术，为社会公众监督创造条件；加强环保宣传和教育，提高 农民的环境意识；公平有效配置环境初始权益；制定有关激励制度，使农民和相关企业 自愿参与到有利于环境的行动中并从中受益。 2 4 小结 分析结果表明。目前我国水体的污染负荷中，非点源污染尤其是农业非点源污染占 有越来越大的比例，农业非点源污染在我国分布广泛，尤其是东部和南部季风气候区内 的农业生产发达地区，众多流域的农业非点源污染负荷比例已接近或超过5 0 ，对我国 地表水及地下水水质构成严重威胁。 迸一步研究得出，由于我国不同流域的自然条件及社会生产状况不同，表现出的农 1 9 曹利平：农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 业非点源污染特征及主要污染类型也不同，但从整体来看，我国农业非点源污染是在一 定的自然因素作用下、主要由于人们不合理的土地利用方式及生产方式造成的水土流失、 农用化学品的盲目施用、规模化畜禽养殖排污、农村生活废水任意排放和垃圾随便倾倒 等而造成的。 人类行为方式的取舍很大程度上取决于政策导向，然而长期以来我国的农业政策与 农业环境管理相脱节，尤其是政府缺乏对农业非点源污染进行监管的法律法规和手段， 这是我国农业非点源污染得以长期存在并不断加剧的另一重要原因。为了有效控制日益 严重的农业非点源污染，加快相关立法、同时制定和实施灵活有效的基于经济激励的适 合于不同地区、不同类型农业非点源污染的控制管理政策势在必行。 曹利平；农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 第三章农业非点源污染控制管理的经济政策体系 3 1 经济政策目标的确立 一般来讲，实施环境经济政策的最终目标是实现社会福利( 经济效益+ 环境效益) 最 大化。那么运用经济手段控制农业非点源污染的目标是：在流域环境容量总量控制体系 内，国家根据生态规律和经济规律，运用价格、成本、利润、信贷、利息税收等经济杠 杆，以及环境责任制等经济方法，向农民提供具有灵活选择性的一种经济政策或几种经 济政策组合，以影响、调节或转变农民的某些有害于环境的生产生活方式，鼓励和引导 农民走可持续农业之路、过卫生健康的生活，最终在实现流域农业非点源污染削减目标 或流域水环境质量目标的前提下，达到流域社会福利最大化( 或费用效益比最优) 。这 一目标可用下面公式表示： m a x s = ；r i ( 毛，z l ，口i ) 一d 9 1 ( 工l ，z l ，口1 ) ，g ( 而，z i ，口i ) 】 ( 3 1 ) s t ，z ， q 。 式中，s 代表流域社会福利，它被定义为区域内所有农业生产产生的净收益总和h1 减去 农业污染产生的外部社会损失d ( ) ；而为流域内第i 个农场进行生产时的污染输入量( 如 化肥、农药等) ；z ，表示该农场的目标污染削减量；q 表示该农场的自然特征和管理特 征( 如土壤类型、作物种类、士地利用情况等) ；驭) 表示该农场的污染产生函数；q 为 流域内所有农场的目标污染削减总量。 3 2 经济政策的设计原则和标准 依据环境管理学、环境政策学及环境经济学基本理论、观点和方法，本文提出，制 定控制农业非点源污染的经济政策应遵循以下基本原则和标准。 3 2 1 基本原则 1 符合环境经济规律 污染者支付原则( p p p - p o l l u t a n tp a y i n gp r i n c i p l e ) ：污染者必须承担能够把环境 改变到“可接受状态”所需要的污染削减的成本。选择的政策手段应该是自发 和公平的，虽然生产者的最初支付会最终由消费者分担一部分，但分担比例主 2 1 曹利平：农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 要是由市场对该产品的需求来决定的。 使用者支付原则：资源使用或环境受益者应当承担环境恢复的成本，包括资源 消耗成本、公共处理污染成本。 全成本定价原则：依据外部成本内在化原则制定企业和公众都可接受的全成本 价格。 预防和预警原则：在政策中采用安全边际( m a r g i no f s a f e t y ) 来避免对环境造成 不可逆转的损害。 2 符合市场经济规律 经济手段必须符合市场经济规律，这是经济手段发挥作用的前提。这蟪经济规律包 括：价值规律、利益驱动原则、供求关系市场变化原理等。 3 环境质量目标优化 设定科学合理的环境目标，对政策手段有一定的响应弹性，并具有特定性和可测性。 4 最小费用原则 环境质量标准应该通过最划算的方法来获得，包括生产者减少产出的损失、控制污 染的费用以及政府的监测和执行费用等最少。 5 效率原则 提倡使用经济手段进行环境管理的一个基本出发点就是提高政策实施的效率，包括： 静态配置效率；即经济手段( 如税费、孙贴、交易等) 的现实刺激效果。 动态效率：在动态情况下，经济手段可同时促进当事人的相关技术革新和相关 技术的传播，这种影响称为动态效率或“x 一效率”。 3 2 2 设计标准 政策效果：经济手段能有效地达到环境经济目标，在污染削减、资源保护及经 济发展等目标上取得成功。 经济效率：经济手段能够以尽可能低的代价达到政策目标，这种代价包括：产 量、收入的降低、经济机会的减少和政策执行成本等。 公平性：要仔细考虑运用经济手段所产生的费用负担及利益，在社会成员问公 平地分配经济和环境的费用和利益，并且对代际之间的福利进行均衡。 可接受性：政策能够得以有效的实旋和执行，与现有法规、制度、原则等不产 2 2 曹利平；农业非点源污染控制管理的经济政策体系研究 生冲突，没有政策对象或受间接影响的团体反对。 可操作性：政策实施过程中，成本合适，所需的信息量较少，易于管理和操作。 适用性、可行性：政策在现实的社会、政治、市场、技术、知识和环境条件下 可行，并且能够适应这些条件的变化，可反复多次使用。 3 3 控制农业非点源污染的经济政策体系的构成 依据环境政策学、环境经济学、环境管理学、农业经济等基本理论，结合中国的自 然、社会经济条件及农业非点源污染的成因及特点，本文构建的控制农业非点源污染的 经济政策体系主要包含三个方面：i 基于限制和约束功能的税费政策；2 基于引导和鼓 励功能的补贴、补偿及其它优惠政策：3 创建基于流域的使污染削减成本最小化的排污 交易市场。 3 3 1 控制农业非点源污染的税费政策 环境管理中的税费政策是“p p p ( p o l l u t e rp a y i n gp r i n c i p l e ) 污染者支付原则”的 具体应用，它是政府针对排污或产生污染的行为进行费用征收，目的是迫使排污者实现 外部效应的内部化，控制排污量，使生产者的排污达到最佳水平，使社会总收益最大化。 这种手段最初来自“庇古理论”，所以也叫“庇古手段”。控制农业非点源污染的税费政 策是针对农业上的不合理生产方式和行为，通过环境经济分析，按一定标准向农业生产 者征收费用，目的是限制农民采用有损环境的生产方式和行为、减少非点源污染的产生， 迫使其转变传统观念，选择经济效益和环境效益“双赢”的生态农业之路。 3 3 1 1 税费手段的原理及几何模型 根据最优化原理，所有生产者都在试图选择使其利益最大化的生产方式和生产量， 如图3 1 所示，在没有外部效应的情况下，生产者的利润最大化产量由其私人边际收益 曲线p m b 和私人边际生产成本曲线p m c 的交点e o 决定，即q o ，此时的私人边际收益 曲线和私人边际生产成本曲线分别与社会的边际收益曲线和边际生产成本曲线一致，社 会效益也最大。但当生产者的行为带来负的