（产业经济学专业论文）经济过热与现行土地制度.pdf

韭一基鸾道盔堂亟堂僮丝塞生塞擅重 中文摘要 摘要： 2 0 0 3 年以来，固定资产投资在推动我国经济的增长中起着越来越大的作用， 投资的弹性系数不断提高。但是，固定资产投资增长过快，已经导致经济过热。 为此，中央政府相继出台了一系列财政、货币政策和行政措施，但是效果并不明 显。本文提出一个新的视角：固定资产投资增长过快的原因在于地方政府主导的 大规模城市建设，而其根本原因则在于我国现行的土地制度。 基于这样的思路，论文将通过对现行土地制度下地方政府行为选择的分析， 说明地方政府为何以及如何通过大量出让土地来带动固定资产投资，进而影响宏 观经济的运行。得出的主要结论是：在现行土地制度下，一方面，地方政府会通 过大量出让土地使用权来加快城市建设；另一方面，在出让工业和商业用地时， 地方政府获得了大量的土地出让金。在这两方面因素的激励下，地方政府通过大 规模征地，出让了大量的土地，并且利用土地出让金进行大规模基础设施建设等， 从而带动了固定资产投资，对钢铁等行业形成了巨大需求，造成了经济的结构性 过热。 因此，解决宏观经济过热问题不能仅仅依靠财政、货币等政策，更有赖于土 地制度的改革，否则建立在现行土地制度上的各项政策将会促使地方政府寻求违 反政策诸多理由。本文提出了两方面改革建议一方面，严格区分公益性和经营 性用地，并赋予农民在征地时的讨价还价权，从而对地方政府的违规供地行为形 成约束；另一方面，改革现行的土地出让金制度，并开征物业税，以减少地方政 府牟利的动机，和投机行为形成的对土地的需求。 关键词：经济过热；土地制度；征地；土地出让金 分类号；f 0 6 2 9 韭哀銮堑丕生亟堂焦逾塞旦墨! 堡! a b s t r a c t a b s t r a c t f r o m2 0 0 3t on o w ，t h cf i x e dh l v e s t m e n t sh 祜b e p l a y i n gam o r ea l l dm o r ei m p o n a i l t r 0 1 ei nt h ee c a n o m i c 夸o w t ho fc 岫，锄d 也ei i c s 仃n e n te l a g n c 时h 鹳b e c o m 协g l l i g h e r h o w e v e t h eo v e r r a p i d 掣d w t ho f 丘x e di n v e s t m 即t s “s ol e dt ot h ep r o b k mo f o v e r h e a t e de c o n o m y i no r d e rt 0s o l v et h ep r o b l 咖，t h ec 曲t r a lg o v e m m e n th a s p u b l i s h e ds e v 锄1p 0 1 i c i e s ，鲫c h 晒f i s c a i ，f i n 肌c i a lp o l i c i e sa i l da d m i n i s t r a t i v eo r d e r s ， b l l tm o s to ft h e ma r en o tv e r ye f r e c t i v e t h i sp a p e r 西v c san e wv i e w ：t h er e a s o no f o v e r r a p i d 孕d w mo ff i x e di n v e s t m e n t si s t h el a r g e s c a i ec i t yc o n s 虮l c t i o nu n d e rm e l e a d i n go f l o c a lg d v e m m e n t s ，a n dt h e 如n d a m 即协lr c a ni st l l ec u r r e n t1 柚ds y s t e m b a s e d0 nt h i s 俩no fm o u 曲t ，i 们l la n a l y z et i l eb e l i a v i o rc h o i c eo fl o c a lg o v e m m 肋t s u n d e rc u r r e n tl a n ds ”t 哪五r s t l ya n di tw i l l 幽o wm a tl o c a lg o v e r i l m e n t sp 咒f ht o 廿孙s f hm o r e 锄dm o r e1 a 1 1 d st op m m o t ef h en x e di n v e 蛐帅m t s h 1t h 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l e rh a i l d ，r e f o n l l i n gt 1 1 e1 锄d - u s er i 曲t ss ”t 锄a n ds t a r t i n gt 0 1 e 1 唧p r o p e r t yt a x ，t h e s ew i l ld e c r e a s em em o h v 舐o no fs e e 菇n gg a i n so fl o c a l g o v 咖e i l i s 锄dt h e 印e c u l a i i v c 眦e df b rl 觚d k 卫y w o r d s ：o v e r h e a t e do c o n o m y ；l a n ds y s t e m ；眈p r o p r i a “o no f l a l l d ；1 a n dr 廿1 伽 c l a s s n o ：f 0 6 2 9 致谢 本论文的工作是在我的导师赵坚教授的悉心指导下完成的，赵老师严谨的治 学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三年来赵老师 对我的关心和指导。 赵老师悉心指导我们完成了相关课题和论文的科研工作，在学习上和生活上 都给予了我很大的关心和帮助：最让我难忘的是，在两年半的研究生学习阶段， 赵老师坚持每周召开一次博士，硕士讨论会，锻炼了科研能力，开拓了视野，在此 向赵老师表示衷心的谢意。在论文的写作和修改阶段，赵老师不厌其烦，提出了 许多宝贵的意见，在此表示衷心的感谢。 在平时学习以及撰写论文期间，姜小文、王元、叶韵等同门好友对我论文研 究工作给予了材料、观点等方面帮助，在此向他们表达我的感激之情。当然，需 要感谢的人还有很多，包括本文所借鉴文献的作者，没有你们的成果，论文的工 作是很难完成的。 另外，我需要对远在家乡的父母表达最真诚的谢意，是他们的理解和支持使 我能够在学校专心完成我的学业。 韭立奎垣左堂亟堂僮诠塞i i 盍 1 引言 1 1 问题的提出 1 1 1 经济过热 2 0 0 3 年以来，国民经济和固定资产投资增长迅速，同时关于我国经济是否过 热的争论成为一个备受关注的话题。有的学者认为经济没有过热，其观点主要有： ( 一) “发展中国家就是靠投资推动经济发展的”，所以高投资是理所当然的，投 资高增长不是过热的信号。( 二) 有学者认为：“当前经济继续沿着平稳较快发展 的轨道运行”：当前全国的经济活动还在正常的区问，或者“在宏观调控的目标 区闻行走”。( 三) 把通货膨胀作为经济过热与否的标准，认为现在并没有出现 通货膨胀，因此经济并没有过热。 上述观点固然有一定道理，但是并不能以此就断定我国经济没有过热。第一 种观点的问题在于，高投资促进经济增长的“高”到什么程度是合理的，是不是 越高越好呢? 还有，为什么发展中国家就只能靠投资推动增长，高投资推动发展 的模式是否具有发展的阶段性特征，中国是否一定要走与其它发展中国家同样的 道路，等等。笼统地说高投资是发展中国家经济发展的推动力是非常模糊的。第 二种观点的问题是，宏观经济调控的“目标区间”是什么，如果是按照全国人民 代表大会通过的年度计划所规定的预期性指标和约束性指标作为“目标区间”的 话，那么经济现在就已经过热了，而不是没有过热。第三种观点的问题是，在通 货膨胀和经济过热之间有密切联系，但是通货膨胀往往是由经济过热、投资规模 过大引起的。与经济过热有一个滞后期，如果以此作为判断标准的话，那么所有 的防止经济过热的政策都将会失效。 本文认为，经济过热的主要标志，是建设规模过大、固定资产投资增长过快， 导致国民经济发展出现严重不平衡。那么，根据近年来的经济运行数据，可以说， 我国经济已经过热，如果持续下去，将会导致严重的通货膨胀。 2 0 0 3 年，全年国内生产总值1 1 6 6 9 4 亿元，比上年增长9 1 ；全年全社会固 定资产投资5 5 1 1 8 亿元，比上年增长2 6 7 。2 0 0 4 年，全年国内生产总值1 3 6 5 1 5 亿元，按可比价格计算，比上年增长9 5 ；全年全社会固定资产投资7 0 0 7 3 亿元， 比上年增长2 5 8 。2 0 0 5 年，全年国内生产总值1 8 2 3 2 1 亿元，比上年增长9 9 ： 全年全社会固定资产投资8 8 6 0 4 亿元，比上年增长2 5 7 。2 0 0 6 年1 月至1 0 月， a i壅 窑重盔堂亟堂焦监童i l 壹 相比2 0 0 0 年至2 0 0 2 年，2 0 0 3 年至2 0 0 5 年固定资产投资增长速度由前三年的 平均1 3 上升到2 5 以上，三年问固定资产投资总规模翻了一番，由4 3 5 万亿元 增加到s 8 6 万亿元。在这个过程中，出现了对资源的无序和过度开发，部分行业 盲目扩张、产能过剩，能源资源消耗过太，环境污染加剧。全国能源消耗总量， 2 0 0 0 年至2 0 0 2 年三年问增长了1 3 4 ，年均增长42 ；2 0 0 3 年至2 0 0 5 年，三年 问则增长了4 66 ，年均增长1 3 6 ，国内能源总需求远远超出了国内的能源总供 给。主要污染物中的二氧化碳排放量，2 0 0 0 年至2 0 0 2 年是逐年减少的，2 0 0 3 年 又显著增多，2 0 0 3 年至2 0 0 5 年三年间增长了3 1 4 ，平均每年增长9 5 。大大超 过了环境的承载能力，对人民生活造成严重危害。2 0 0 5 年，我国的g d p 相当于全 世界的扣5 ，但已经成为世界最大的资源消耗国和最大的环境污染国，煤炭消费 总量占全世界的3 6 ，9 ，二氧化硫、化学需氧量的排放量已经居世界的第位。这 说明，固定资产投资增长过快，虽大的恶果就是资源和环境难以为继，国民经济 难以可持续发展，其危害不亚于通货膨胀。 在现阶段固定资产投资规模过大、增长速度过快，将会对国民经济产生危 害：( 1 ) 最大的危害是造成生产能力的大景重复建设，加剧一些行业的产能过剩。 如果在2 0 0 6 年无法控制新开工的项目和建设规模的话，“十一五”期间调整经济 结构、提高经济增长的质量和效益、转变增长方式等等预期都将落空。( 2 ) 金融 风险加大，大量的银行贷款会因到期收不回来而成为呆账和坏账。( 3 ) 由于投资 规模过大，造成钢材、水泥等的需求量增加，钢材价格由下降转为上升，一些需 要淘汰和限制生产的钢铁企业又把设备开动起来，造成生产的更大盲目性；2 0 0 6 年1 月至5 月钥的产量增幅达到1 8 6 ，完全与国家的宏观调控方向相悖。( 4 ) 由 于重化工项目的盲目扩张，资源和环境承载压力也随之增大，节约能源和减少污 染的目标将难以实现。2 0 0 6 年第一季度能源消费总量增长了1 5 9 7 ，其中煤炭消 费总量增长了1 5 5 7 ，就是一个警示。 1 t 2 宏观调控政策 为了控制经济过热和固定资产投资的规模、速度，近年来国务院实施了宏观 调控，相继出台了多项政策。 2 0 0 1 年4 月3 0 日，国务院发出关于加强国有土地资产管理的通知。通知 要求各地严格执行土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制 新增建设用地供应总量。规定各地不得违反国家相关规定擅自设立工业园区、科 技园、开发区等各类园区。这个通知可以说基本没有起作用，在通知发出后的不 长时间内，全国各地就出现了滥占滥用土地的现象，到处设立开发区。2 0 0 3 年开 2 始清理开发区，2 0 0 4 年共清理6 8 6 6 个开发区，占地面积达到3 8 万平方公里，超 出了有史以来城市建成区的总而积。在这6 8 6 6 个开发区中，属于中央审批的只有 1 7 5 个。经过清理，保留1 0 0 0 多个，保留面积l r 2 万平方公里。 2 0 0 3 年1 2 月2 3 日，国务院办公厅转发国家发改委等部门关于制止钢铁、 电解铝、水泥行业盲目投资若干意见的通知。通知指出：近年来，受市场需求拉 动，钢铁、电解铝、水泥等行业投资增速加快，产量大幅度上升，在这个过程中， 一些地区和企业受利益驱动，不顾市场、资源等外部条件，违反规定大规模新建 和扩建钢铁、电解铝、水泥项目，出现了盲目投资、低水平重复建设和违反生产 现象。通知指出：目前，三个行业的在建项目生产能力大大超过了预期需求，必 将导致生产能力过剩、市场无序竞争、浪费资源和污染环境，甚至造成金融风险 和经济社会其他方面的隐患，各地区、各部门必须引起高度重视，采取有力措施， 迅速遏止盲目投资、低水平重复建设的势头。通知要求，各地区、各部门尽快组 织力量，对各地钢铁，电解铝、水泥等投资建设项目进行认真清理，并将清理结 果于2 0 0 4 年2 月底前报国务院。根据各地清理结果，国家发改委在2 0 0 4 年7 月 2 3 日写出清理报告。报告指出，目前共有在建钢铁项目6 2 9 个，拟建项目1 4 5 个， 在建炼钢能力1 5 2 亿吨。在这些在建项目中，9 5 的项目存在违规审批问题。从 装备水平看，在建高炉小于1 0 0 0 立方米的共2 5 6 座，合计能力占在建总能力的 5 8 ；转炉小于1 0 0 吨的1 5 0 座，合计能力占在建总能力的4 5 3 ，均不符合准入 标准。新建项目占用土地大部分未办理审批手续。 2 0 0 4 年4 月2 7 日，国务院办公厅发出关于清理固定资产投资项目的通知。 通知指出，经济发展中突出矛盾集中表现在固定资产投资增长过快、规模过大， 同时煤、油、电、运和重要原材料供求紧张。为了进一步加强宏观调控，国务院 决定开展固定资产投资项目清理工作。清理范围包括所有在建项目，清理内容包 括是否符合国家产业政策和行业规划，是否符合土地利用总体规划并纳入土地利 用年度计划，是否符合国家环境保护的有关规定并通过环境影响评估，是否符合 城市总体规划，是否符合项目审批等各项建设程序，是否符合信贷政策和固定资 产贷款的有关规定。清理后的处理，对国家明令禁止建设的违反土地管理法等法 规的在建项目要停止建设：对不符合环保规定、城市规划、项目审批等建设程序 的在建项目要暂停建设，限期整改；对不符合法律、行政法规和国家政策要求的 拟建项目，一律取消立项，严禁擅自开工建设。 2 0 0 4 年1 0 月2 1 日，国务院发布了国务院关于深化改革严格土地管理的决 定，认为盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本 解决，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用 地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼 j e塞銮垣盘芏亟堂焦监塞j l蛊 顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。决定要求， 要严格执行土地管理法律法规，加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和 集镇规划实施管理，完善征地补偿和安置制度，健全土地节约利用和收益分配机 制，建立完善耕地保护和土地管理的责任制度。 但是，2 0 0 4 年的决定并没有起到什么作用，土地市场依然存在诸多问题。 因此，2 0 0 6 年8 月3 1 日，国务院发布了国务院关于加强土地调控有关问题的通 知，针对土地管理特别是土地调控中的一些新动向、新问题，如建设用地总量增 长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地等，要求：迸一步 明确土地管理和耕地保护的责任，切实保障被征地农民的长远生计，规范土地出 让收支管理，调整建设用地有关税费政策，建立工业用地出让最低价标准统一公 布制度，禁止擅自将农用地转为建设用地，强化对土地管理行为的监督检查，严 肃惩处土地违法违规行为。 2 0 0 6 年以来，中国人民银行多次组合运用利率、存款准备金率和定向票据三 大货币政策工具，对货币信贷进行适时调控，采用市场手段为经济降温。4 月2 7 日，央行宣布上调金融机构贷款基准利率，这是自2 0 0 4 年1 0 月份加息以来首次 提高贷款基准利率：8 月1 8 日，宣布上调存贷款基准利率，利用利率杠杆适当抑 制投资和信贷需求扩张。2 0 0 6 年，央行还三度上调金融机构存款准备金率，并发 行定向票据，“锁定”了数以千亿元计的银行资金。 以上列举的只是中央宏观调控的部分政策，但从中可以看出，中央政府解决 固定资产投资增长过快，规模过大以及经济结构性过热的问题的思路，主要是通 过财政、货币以及行政手段。但是显而易见的是，这些政策的效果并不理想，2 0 0 6 年的固定资产投资依旧保持着高速增长。另一方面，中央政府也充分认识到了固 定资产投资增长中土地和地方政府的作用，但是，单纯通过严格执行土地法规、 严把土地“闸门”等等措施，并不能有效地解决问题。 1 1 2 地方政府推动经济过热 在这里，我们首先需要区分引起固定资产投资过快增长的两种不同的因素， 即经济因素和地方政府因素。经济因素主要是指由于经济增长等引发的对固定资 产投资的需求。而地方政府因素相对比较复杂，主要是指政府的各种政策以及行 为引起的固定资产投资增长。 按照经济学的基本原理，“十五”期间由于过度投资己近出现了一些工业产品 产能过剩，相关产品价格下跌，库存上升，企业利润减少，亏损增加，潜在的金 融风险加大，2 0 0 6 年固定资产投资增速理应降下来，降到正常水平。但是，2 0 0 6 4 韭塞窑迪太芏亟芏焦丝 毫i l盍 年的固定资产投资增速不降反升，这就不能将之简单归之于经济因素。 以各地区制定的“十一五”规划和2 0 0 6 年计划为例进行说明。许多地区都延 续了2 0 0 3 你那以来提出的奋斗目标，把“加快发展作为主旋律”，提出了“我们 刚刚进入发展的快车道”、“我们已经站在加快发展的新的起跑线上”、“坚定不移 加快发展，绝不能有任何动摇”等口号。为了加快发展，各地区都坚持“狠抓项 目不动摇”，坚持以扩大投资促进经济增长，把招商引资作为政府工作的主要任务。 2 0 0 6 年开始，不少地区都提出了一个招商引资的大单子，并且规定任务、责任到 人、定期检查、年终评比。有的项目招商由地方政府首脑直接负责，大大强化了 招商的力度，直接地指挥了资源配置。这种地方政府替代市场主体，把市场行为 变为政府行为的招商引资，造成了固定资产投资的过快增长，并且是固定资产投 资陷入极大的盲目性。 对于市场主体的经济行为，应当采取以经济手段为主的调控措施；对于地方 政府的行为，固然也需要用经济的手段，但单靠经济手段难以遏制地方政府的投 资冲动。中央政府要压减项目，减缓投资增长的速度，地方政府要扩大项目，加 快投资的增长速度，这是个尖锐的矛盾。这个矛盾不解决，不给地方政府大干快 干降温，不采取相关措施和政策约束地方政府乱上项目乱投资的行为，要把固定 资产投资增长速度减慢下来，是非常困难的。甚至可以说目前为止行政手段基本 上是失效的，因为普遍存在着地方政府对中央的政令有令不行有禁不l e 的情况。 本文认为，地方政府盲目投资的最重要的激励因素在于我国现行的土地制度。 按照我国的土地制度，地方政府是土地事实上的所有者，并且拥有土地管理的权 力，因此地方政府可以充分运用手中掌握的土地资源来进行城市化建设并获得租 金。首先，地方政府为了进行城市化建设，往往运用手中的土地资源，加快基础 设施、城市工业园区、住宅等建设，这对于钢铁、水泥等行业产生了巨大的需求， 是造成当前这些产业过热的主要原因。其次，按照我国目前的法律规定地方政 府出让工业和商业用地的使用权，有权一次性4 0 至7 0 年的土地出让金，而且土 地出让金的3 0 上缴中央财政，7 0 留给有关地方政府，这构成了地方政府非常重 要的收入来源因此地方政府有很大的积极性“批发”土地；而且，土地出让金 的数额并没有明确的规定，各地方可以根据情况自行决定，这就给了政府部门“寻 租”的机会。 1 2 文献综述 目前对土地制度问题的研究主要向四个方面发展： 一是土地产权制度为核心的研究，主要包括城市国有土地制度和集体土地制 j e夏至堡丕坐亟兰僮熊塞i !宣 度，如从土地转让权的角度对政府征地的牟利动机的分析。从时间的角度来看， 以我国农民革命与农村土地产权制度关系研究，建国以后我国土地政策的三次重 大变革研究为主；从空间的角度来看，以中外及大陆与台湾土地政策的比较研究 为主；此类研究多运用产权经济学基本原理研究土地产权制度变动对经济运行的 影响。 二是以土地的资产特性为核心的研究，一般包含在房地产研究之中。其中微 观研究主要侧重于房地产开发、估价、市场预测、市场营销等，宏观研究侧重于 如何防范房地产泡沫的发生及其对宏观经济运行的影响。 三是以土地资源特性为核心的研究，以土地资源的优化配置为目标。侧重于 土地资源的开发、利用和保护。其中以土地利用总体规划和城市规划研究居多。 四是以土地作为经济政策工具的研究，提出土地政策是一种宏观经济调控的 工具。目前，国内已有部分学者把土地政策作为一种宏观政策调控工具加以研究， 具有代表性的有：黄小虎在1 9 9 2 在国内最早提出土地政策的宏观调控作用，并在 2 0 0 4 年的一篇文章中详细论述了应如何发挥土地政策的宏观调控作用；吴次芳、 谭永忠详细论述了土地政策宏观调控的内涵与手段；钟京涛对我国土地政策参与 宏观调控的特殊性和局限性进行了详细论述；黄凌翔、陈学会对土地政策作为宏 观调控手段的理论和实践进行了探讨；吕宪军、王梅对经济过热和土地宏观调控 政策进行了研究。 但是，关于土地政策作为调控手段的文献中，并没有就土地制度本身对宏观 经济的影响进行分析，而只是就如何使土地参与到宏观调控中作了分析。如钟京 涛提出要“增强土地的供给约束、控制土地开发、有效抑制一些地区和部门的投 资冲动，成为宏观调控中抑制固定资产投资过度增长的必要手段”，并且认为“土 地市场不规范是当前经济局部过热的诱因之一”。其他学者的分析也是更侧重于在 现行土地制度下如何发挥土地的调控作用。可以说，土地与宏观经济运行之间的 联系已经引起了学者的关注但是却很少有对它们之间影响机制的分析。 本文的观点是，现行土地制度通过对政府征地、出让土地等行为的影响，推 动了固定资产投资和宏观经济的增长，而这种增长并不是非常合理的，容易造成 经济结构性过热、能源和环保等问题。因此，笔者认为，土地作为宏观调控的手 段固然有其合理性，但是目前更为重要的问题在于土地制度本身，只有通过土地 制度的改革，才能谈得上如何运用土地政策进行宏观调控。在不合理的土地制度 下，实行土地宏观调控只会使问题变得更加糟糕，或者是使政策难以实施下去。 6 韭复 奎一逼一盔 堂亟圭堂僮迨塞i l直 1 - 3 论文框架 本文从土地制度出发，运用新制度经济学相关理论和其他学者研究成果，分 析其对政府行为的影响，并如何通过政府行为传导于宏观经济的运行。 基于这样的思路，论文的结构安排如下：第一部分为引言，通过对我国固定 资产投资增长过快、经济过热问题以及政府在宏观调控方面的政簧分析，认为现 行土地制度是一个非常重要的原因，而不能仅仅依赖财政、货币政策和行政措施 是，从而引出文章的思路。第二部分主要分析现行土地制度对政府行为选择的影 响，主要有两方面的行为影响，一是地方政府有利用土地进行城市化建设的强大 动力；二是在出让商业用地中，地方政府获得了大量的土地出让金；两方面的因 素形成了政府大量征地、出让土地的激励。第三部分主要说明现行土地制度通过 对地方政府行为的影响，导致经济过热，表现存固定资产投资、金融风险、通货 膨胀隐患等方面。第四部分通过近年来政府违规征地的两个典型案例，分析说明 前面的分析；第五部分为结论，提出了从土地制度的角度来分析宏观经济运行的 问题，并提出一些改革和建议。 韭立变通盍堂亟堂焦迨塞班荭地型廑：e 丝左亟应趋往发丝捶 2 现行土地制度下地方政府的行为选择 我国的土地主要分为两种，一种是城市建设用地，属于国家所有；另一种是 农村的集体所有土地，主要是耕地和农村居民的宅基地。现行土地制度主要体现 在各种法律。法规方面，主要有中华人民共和国土地管理法( 以下简称土地 管理法) 、中华人民共和国农村土地承包法( 简称土地承包法) 、中华人民 共和国房地产管理法( 简称房地产管理法) 以及中华人民共和国城镇国有 土地使用权出让和转让暂行条例、招牌挂出让国有土地使用权规定、城镇土 地使用税( 增值税) 暂行条例等，它们构成了我国各项土地制度的基础。根据 这些法律规定，本文展开了对现行土地制度下地方政府行为的分析。 2 1 大规模征地推动城市化建设 2 1 1 土地供应结构 地方政府作为城市国有土地的实际所有者和管理者，要保证建设用地的供给， 以满足城市建设的需要。其供应的土地主要来源于土地利用计划( 当年和以前年 份的集体用地转国有建设用地计划，主要是指建设用地的新增量) 和原有国有土 地( 如城镇到期收回的国有土地等) ，但原国有土地每年的供应量很少，因此主要 咀新增建设用地为主要来源。征来的土地基本上是这样分配的：3 0 左右的是基础 设施用地；1 0 左右是科教文卫体和行政办公用地；2 0 左右是工业用地，但是由 于各地区工业发展水平不同，长江、珠江三角洲城市可能多一些，其他地区会少 点；另外大约还有4 0 左右是商业和住宅用地，这其中还有一部分要用于经济适 用房建设，这个比例难以确定，但应该不会很大，估计在5 左右。以北京市2 0 0 5 年土地供应计划为例，2 0 0 5 年土地供应计划安排土地供应总量为6 5 0 0 公顷，其中 增量土地供应3 9 0 0 公顷，存量土地供应2 6 0 0 公顷。土地供应计划用途为：基础 设施用地2 1 5 0 公顷，工矿仓储用地1 2 5 0 公顷，科教文卫体和行政办公用地6 0 0 公顷，经济适用住房用地2 0 0 公顷，住宅商品房用地1 7 5 0 公顷，商服用地5 5 0 公 顷。以北京市的情况来看经济适用房用地的比例比较偏低，约为3 。 在这些用地安排中，基础设施用地部分是为了公共目的，要通过行政划拨， 土地使用者只要拿出足够补偿农民的钱就够了；工业用地是通过协议方式供给的， 这个价格是一个非市场的价格，一般来讲，中小企业的用地正好和土地开发的成 本持平：经济适用房也是基本上是这样。所以，在政府供应的土地中，只有住宅 韭立童通盘堂亟堂位逾塞理堑圭地制廑工垫直鲢庖啦在盘选堙 商品房和商服用地的升值是最大的，也是政府的收益所在。但政府作为土地供应 者的另一个概念就是土地开发者，需要投资把生地变为熟地，这需要大量的投资。 这样就有了一个等式，就是地方政府要从土地上获取利益，就必须拿占总数3 0 左右的商业用地赚大于另外7 0 的非营业性用地的成本才能有利润。 2 1 2 地方政府主导的城市化 城市化是指自产业革命以来，随着工业化的进程而形成的人类经济活动在特 定区位的大量聚集，从而使资源的聚集点城市得以迅速发展，城市化的本质 是资源( 生产要素) 在地理空间上的聚集。工业化和城市化是难以隔离的孪生物， 城市化是工业化的产物，是工业化的必然结果。一般柬说，城市化是建立在工业 化的基础之上，随着工业化的发展而逐步发展的。在没有政府等因素干预的情况 下，并不存在无工业化的城市化，因为无工业化的城市化将使得城市缺乏可持续 发展的动力。 2 0 世纪8 0 、9 0 年代，改革开发之初的城市化是建立在工业化的基础之上的。 但是从9 0 年代末开始，由于宏观经济政策的变化，为了扩大内需，我国开始实施 积极的财政政策，其中最主要的就是加大政府的购买和投资。自此，地方政府主 导的城市化和工业化对宏观经济的增长做出了越来越大的贡献。9 0 年代末以后， 无论是发达地区还是不发达地区，各地政府都开始介入城市化和工业化，它不仅 做城市和工业规划，还直接参与投资，地方经济的增长中政府主导的城市化和工 业化起着越来越重要的作用。所以，从那时候起到现在，我国国民经济的增长实 际上是两个力量在推动，一个是政府主导的城市化，另一个是工业化。 政府主导的城市化有三个特点，一是与工业化的过程并不相配套，即城市化 不是建立在工业化的基础之上，而是完全超越工业化：其次是会使城市呈现“摊 大饼”的外延扩张模式，城市基本上不进行内涵和旧城的改造，而是不断扩大城 市的规模，要么建新城，要么在城市的外围建开发区；第三是城市的发展越来越 依赖房地产的产业效益。 如前所述，地方政府每年要提供足够的土地以满足城市建设的需要，由于城 市有国有土地并不能满足需要，因此一定数量的集体土地转为建殴用地是合理的。 但是，由于我国目前处于政府主导下的城市化阶段，城市的发展偏向于“摊大饼” 模式，在这个过程中必然伴随着大规模的农用地转为建设用地，但同时出现了大 规模的违法违规征收占用土地现象。2 0 0 5 年，国土资源部对1 6 个城市进行卫星遥 感监钡i 发现，违法用地宗数占新增建设用地总数的近6 0 ，面积占近5 0 ，个别 地方甚至高达9 0 。从2 0 0 6 年初步摸底情况看，这一势头还在上升。尽管经过长 9 e 塞至重本堂亟主芏焦堡童埋堑垫墅厘 三地左堕疆啦红蕴堡捶 达3 年的治理整顿，违法违规用地现象仍然大量存在，土地“闸门”并没能真正 把住。这说明，在政府主导的城市化条件下，地方政府有巨大的激励出让土地， 以此来促进城市的扩张。 政府主导下的城市化的快速发展，一个非常重要的原因正是在于在现行的征 地和土地出让制度。我国的土地制度奠基于计划经济的公有制时代，其主要特色 是政府用行政命令代替市场交易来达成经济资源的转让。虽然近三十年的市场化 改革已经动摇了现行土地法律制度的基础，并在这个过程中借鉴香港的经验建立 了土地出让制度，但足几经修订的土地法还是不能满足经济活动的要求。结果， 当宏观经济政策转向积极的财政政策时，地方政府开始积极地利用手中掌握的唯 一资源土地来推动城市化建设。这种趋势发展的最终结果，将是城市化 越来越依赖于房地产等建设的收益，而脱离了工业化，造成经济过热和通货膨胀 的后果。 这样，就出现了巴泽尔所指出的问题：离开了清楚界定并得到良好执行的产 权制度，人们必将争相攫取稀缺的经济资源和机会。在本文中，所谓的产权制度 就是指现行的土地制度。由于土地制度的缺陷，使得地方政府能够很轻易地获得 大量的土地资源，并投入到城市化建设中。关于这点将在后面加以详细说明。 2 2 经营土地获取土地出让金 2 2 1 土地出让金制度 土地出让，即国有土地使用权出让，是国家以土地所有者的身份将其所有权 中的使用权分离出来让给土地使用者的一种权利转移方式，其实质是国家行使的 对国有土地财产的处分权。土地使用权出让实际上是法律上一种出让财产的民事 合同行为。土地使用权出让法律关系的主体，是作为出让方的国家( 政府) 和作 为受让方的士地使用者，他们在土地使用权出让活动中法律地位基本平等。在土 地使用权出让活动中，作为国家主权和权力代表的国家，并不是以国家主权者的 身份出现，而是以国有土地所有者的身份出现。 1 9 9 0 年国务院颁布实施中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂 行条例，我国开始在城镇实行以土地所有权和使用权分离为基础，以土地使用权 有偿出让为特征的土地出让制度。在现行土地出让制度下，由地方政府一次性收 取土地出让期限内的全部地租收入作为土地出让金进入当年政府的收入，其中住 宅用地7 0 年、工业用地5 0 年、教育等用地5 0 年、商业用地4 0 年，综合用地或 其他用地5 0 年。 o 韭立窑垣厶生硬芏焦迨塞避红土地型廑e 地左煞应鲍堑蕴鎏捶 条例规定，土地使用权出让金( 简称土地出让金) 是指国家以土地所有 者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，土地使用者向国家一次性 支付的金额。从土地使用者的角度来讲，它是土地使用者从政府获得土地使用权 后向政府支付的那部分费用，属土地使用者或开发者支出成本的部分；对土地管 理者县以上人民政府而言，出让金又变成了政府出让使用权的收益，属政府 效益。政府之所以收取出让金，是因为政府对城市十地拥有所有权，并对土地进 行了基础设施的投人。所以，出让金是政府对土地所有权的具体体现。中华人民 共和国城市房地产管理法规定土地使用权出让金应当全部上缴财政，列人预算， 用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由 国务院规定。近年来土地出让金为国家的财政收人做出了重大贡献，为国家积累 了大量建设资金，因此又被称为“第二财政”或“建设财政”。 2 2 2 地方政府经营土地的牟利动机 政府作为理性人的另一个选择就是追求财政收入的最大化，包括预算内收入 和预算外收入，只有这样才能为政府的各项建设奠定坚实的经济基础。预算内收 入主要是指各种税收，其中房地产税和建筑业税约占地方税收的5 0 ；预算外收 入要是土地出让金收入，根据土地管理法第五十五条规定，新增建设用地的 土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府， 都专项用于耕地开发。因此，土地出让金成为地方政府的主要收入来源，现状是， 预算外收入占到了地方财政收入的一半以上，被称为“土地财政”。 由于在1 9 9 4 年进行了分税制改革，新的税制结构为：地方工业增值税的7 5 上交中央政府，另外的2 5 留给地方。如果继续推进工业化，给地方政府带来的 税收收入就大大降低。地方政府为了保证财政收入自然就会努力寻找可以使地方 税源不被分享、能够留在地方的收入来源。那就是城市化，城市化所带柬的税收 增加，缓解了地方政府的财政紧张。由于地方政府所实际拥有的最大价值的资产 就是土地，政府拥有实际意义上的城市土地所有权和征地权，客观上给地方政府 操作城市化提供了一种便利。 如自口分析，政府作为土地供应者以及在土地供应结构中存在利益驱动，地方 政府必然千方百计加大对占土地供应量3 0 的住宅商品房用地和商服用地的供给 或者千方百计提高土地的出让价格。 现行法律规定，政府拥有从农村获得土地并转为国有用地，然后出让给城市 土地使用者的排他性权力。这种土地制度造成了土地转换中的价格双轨制，使农 村土地的所有者、使用者，特别是使用者也就是广大农民不能参与土地 韭基窑堙盔芏丝堂垃迨塞丑短垫劁廛工垫友夔厦数鳗盐选竖 市场的交易，不能参与分配土地在市场化的出让阶段所产生的增值收益，他们所 获土地补偿远远低于这些土地被用于建设用地和商业用地的土地价值。由于可以 强制低价从农村获得土地，助长了对土地的无效利用。造成城市的粗放式扩张， 加大了农田流失率；地方政府通过土地征用获得大量预算外收入，形成“土地财 政”，助长了地方政府对土地转让收入及土地相关融资的过度依赖，也导致土地储 备制度功能异化；由于土地价格双轨制的价格差，出现了大量的寻租现象，为腐 败创造了可能。 土地供应中地方政府在土地开发一级市场中低成本征收高成本卖出赚取 差价，土地出让收入成为地方政府重要的财政收入来源。另一方面，地方政府批 地的方式也在多样化。近年来，随着治理整顿土地市场秩序工作的开展，土地管 理和调控中出现了一些新的突出问题。有些地方利用“以租代征擅自将农用地 转为建设用地：有些地方竞相低价出让工业用地，甚至实行“零地价”；有些地方 不按程序修改土地利用总体规划，违规调整和占用基本农田。而地方政府出于地 方保护主义的目的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处，甚至隐瞒不报、 压案不查，在土地管理和调控上有意无意地当起了“甩手掌柜”。 尽管土地管理法中对出让土地的面积和批地的权限作了明确、严格的规 定，但是，在实践中，不仅市县政府越权批地现象严重，而且乡镇政府、甚至村 民委员会也存在大量的变相“卖地”的行为。另外，出让中的“化整为零”、不报 审批或批让不实是地方政府常采用的办法。 关于巨额土地出让金的用途。政府通过大规模征地、出让土地后获得了大量 的土地出让金，主要用于基础设施建设2 。基础设施建设会造成对钢铁、水泥等的 大量需求，特别是基础设施建设( 如北京大规模的轨道交通建设) ，而政府也特别 热衷于通过修建更多的道路、桥梁、轨道等来显示其政绩，这就导致了城市基础 设施建设遍地开花，同时也就加大了也促进了钢铁、水泥等行业的亩目发展，进 而引起经济的局部过热，以及产业结构和地区结构的严重失衡，使宏观经济的运 行出现障碍。 2 - 3 地方政府行为选择的制度原因 按照土地管理法规定：“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”， 。所谓的“以租代征”，指的是一衅地方政府部门和企事业单位绕过法定的农用地转用和士地征收审批手续。通 过租用农民集体土地，而直接进行非农业建世的行为。以租代征被认为是继“幽地风4 之后流行的“租地风”， 以租代征撕开了土地用途管制的。口子”，突破了建设用地总量的控制，是种比违挹| 批地危害更大的方式， 而且也容易产生井激化农民与地方政府的矛盾 2 虽然法律规定土地山让金收入用于耕地开发，但现状足基本用于城市基础设施建设 i e 立銮道盍芏亟堂焦j 垒塞毽短丝剑瞳王丝直亟匠笪煎盏逸登 基本上确定了国有土地的主体；在实施过程中，往往是由地方政府代为行使，地 方政府拥有实际的土地所有权。然而，政府同时又是土地的管理部门，承担着宏 观调控、制定土地政策、供应土地、征地等职能。一方面，地方政府掌握了土地 要素的供给，使其可以获得土地出让的租金收入；另一方面，作为土地管理者， 地方政府的征地等行为很少受到监督和市场约束。 2 3 1 法律赋予地方政府为“公共利益”的征地权 从表面上看，政府大规模征地，是因为背后有城市化的利益和土地出让金在 驱动，但更深层次的原因则在于土地制度的缺陷。关于土地征用的内容，新土 地管理法第二条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或 者征用并给予补偿。”并在第五章关于建设用地部分，对集体土地转为国有建设用 地作了详细的规定，以保障农民的利益，但是在实施过程中，这种规定往往被地 方政府“先上车后买票”等行为所突破。 这儿的问题在于，法律规定地方政府可以为了“公共利益”进行征地，但却 没有对何谓“公共利益”作出解释。地方政府仅可以为公共利益征地的话，那么 非公共利益性质的农转用土地怎么办? 在最严格的意义上，只有免费向全体国民 提供的产品和服务才是“公益性”产品和服务，才可称得上是公益性项目。除国 防、社会安全、公共卫生、公共教育等少之又少的品种之外，包括绝大部分国家 重点工程在内的建设项目，都是只供部分国民消费、可以也应该按市场价格收费 的项目。 但是，在法律赋予地方政府国有土地的所有者和管理者的职责，以及对集体 土地的征地权后；地方政府垄断了土地一级供给，是城市建设用地的唯一合法供 应者；经营性用地实行招拍挂制度，由土地主管部门负责实施和监督。这样，地 方政府可以以“公共利益”的名义为非公共利益的项目征收占用土地，因为法律 上并没有就非公共用地的行为作出规定，实际上是给地方政府的征地行为提供了 保障。 2 3 - 2 农民土地产权缺失 农村土地承包法在第三十三条规定土地承包经营权流转应遵循的原则的 第二条规定，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，即不允许农民承包 地转为非农用地。但是另一方面，在土地管理法第五十四、五十五条规定， 建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；以出让等有偿使用方 拙壶塞垣丕堂亟堂垃i 金奎丑益土地劁厘王地直照应啦在盏蠡捶 式取得国有土地使用权的建设单住，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使 用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。 根据这些规定，国有土地的使用权转让已经实现市场化，但是集体土地( 特 别是农业用