（环境科学专业论文）南昌市突发环境事件应急机制研究.pdf

学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已 经发表 或撰写 过的 研究成果， 也 不包含为 获得 南昌大学 或 其他 教育 机构的学位或证书而使用过的 材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的 任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 ( 手写):沁 k 签 字 日 期 : 词 年 月 ，!f日 学位论文版权使用授权书 本 学 位 论 文 作 者 完 全 了 解通 .曼 红 有 关 保 留 、 使 用 学 位 论 文 的 规 定 ， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘，允许论文被查阅 和借阅。 本人授 权南昌大李可以 将学 位论文的 全部 或部 分内 容编入 有关数据 库 进行检索，可以 采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) ，一 2 9 . a 、 字 位 论 ” ” 名 手 写 ” 7 p d4” 师 签 名 手 ” ” -t 签字日期: ,b 月 ，犷 日 签字日期:夕年 ) j , 1 r 日 学位论文作者毕业后去向: 工作单位: 通讯地址: 电话: 邮编: 第 1 章 引言 第1 章 引言 1 . 1概述 当今世界，科技日新月异，经济极速增长。然而科技却是一把双刃剑，一 方面极大地促进了 社会生产力发展、提高了 人们生活水平:另一方面，却对环 境、生态及人们生命和健康构成了重大威胁和挑战。随着人们改造自 然的能力 不断增强和 社会工业化程度的不断提高， 近几年来，我国不断发生重大突发环 境事件，给人民群众的生命、健康和财产造成了严重的损害。由于布局性的环 境隐患 和结 构性的环境风险，我国 在今后一段时期内，突发 性环境 事件的高发 态 势仍将继续存在，加强突 发环境事件防范 和处置的研究尤为重 要p 1 我国 应急管理机制 起步 较晚， 2 0 0 2 年5月 南宁市启动的 应急联动系统为我 国 最早的 城市应急管理体 系; 我国 国 家突发公共事件总体应急 预案于 2 0 0 6 年 1 月8日 颁布 试行。 相比 之下， 发达国 家应急管理都已 经历了由 单项防灾向 综合防灾，再转向 预 警应急 管理的 渐进型发展历程，1 9 7 9年美国 就组建了联邦 紧急事务管理署。2 0 0 5年松花江污染事件所暴露出的问题，证明建立和完善突 发环境事件应急机制、体制和法制，关系到保障人民群众的生命财产安全、维 护地方安全和社会稳定、 促进经济和社会全面、 协调、 可持续发展的大局。建 立和完善突发环境事件应急机制对于省会政府全面履行政府职能， 贯彻和落实 科学发展观，构建社 会主义和谐社会具有十分重要的意 义。 南昌 是江西省会， 气候湿润温和， 属亚热带季风区。 共辖四 县五区、一个 新区和两 个国 家级开发区，总面 积 7 4 0 2 平 方公里， 总人口4 4 9 万，是 全国3 5 个 特大 城市之一。 南昌 地质气象条件复杂、各 类突发环境事故频发. 现有8 家 废气企 业、 6 家废水企 业、 2 家污水处理企业、1 家废物经营企业被 列入江西省 重点 污染源; 江氨、 氯碱总厂、南 钢以 及鱼目 山油 库等4 家单 位被列入江西省 重点 危险 源。昌 北正成为东部 沿海企 业的转移 集散地， 随着南昌 招商引资步伐 的 加快， 必有更多的企业落户南昌。 “ 隐患险 于明 火，防范胜于救 灾，责任重 于 泰山” 。举一反三，吸取吉林中石化分 厂爆炸而引 发松花江 水污染事故的经 验教训，研究突发环境事件应急机制迫在眉睫。 第1 章 引言 1 .2基础理论及国内 外发展现状 1 . 2 . 1突发环境事件基本原理概述 1 .2 . 1 . 1突发 环 境事 件概念及特点 环境事 件是 指由于 违反环境保护法律 法规的经济、社 会活动与行为，以及 意外因素的影响 或不可 抗拒的自 然灾害等原因致使环境受到 污染，生态安全受 到破坏，生物 物种安 全受到威胁， 人体健康受到危害，社 会经济与人民群众财 产受到损失， 造成不良 社 会影响的事件2 1 。 根据环境事件的发生 快慢， 环境事件 可分为急性环境事件和慢性环境事件。急性环境事件也称突发环境事件.慢性 环境事件又称环境问题，其 通常具有 全球性，如 “ 全球气候变暖” 等。所谓突 发环境事件，是指突然发生， 造成或 者可能造成重大人员 伤亡、重大财产损失 和对全国或者某一地区的经济 社会稳定、政治安定构成或者可能构成重大威胁 和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境污染事件、生物物种安全环境 事件和辐 射环境污染事 件 2 1 突发环境事件通常具有以下特点: ( 1 ) 突 发性。 突发环 境事件往往突然发生，出乎 人们意料，事件发生 前没 有征兆或没有明显征兆，不易被人所觉察。突发性是突发事件的本质属性。正 是由于 突发事件的突发性特点，才给社会造成重大影响甚至极大震动，同 时也 给事件应急处置增加了艰巨性和不确定性。 ( 2 )威胁性。突发环境事件，无论是突发环境污染事件还是辐射环境污染 事件都会导 致危险局势， 造成或者可能造成重大 人员 伤亡、 重大 财产 损失 和对 全国或 者某一 地区的 经济社会稳定、政治安定构 成重大 威胁和损害。 威胁性是 突发事件的基本特性。 ( 3 ) 紧急 性。 突发环境事 件因 其可能对社会构成重大的 威胁， 所以 针对 可 能发生或已 发 生的 突发环境事件必须立刻 作出反 应， 采取超出或可能 超出正 常 工作程 序的 行动，以 避免事件发生或 减轻事 件后果，时间紧 迫。 ( 4 ) 突变性。 亦即 非常规性。 突发环境事件往往具有跳跃 性，若 处理不当 就会发生 突变，演化 成其他灾害或引 发出 一系列 连锁后果，导致衍生 环境事件、 次生环境 事件的发生。 ( 5 ) 危害性。突 发环境事件危害包 括两方 面: 危害的广泛性和危 害的 深远 性。 突发环境事件危害不是 面向 特定区域，它能随水扩散，随风传播， 影响面 第1 章 引言 积之广非同一般，如松花江流域污染影响邻国 俄罗 斯。同时， 突发环境事件 危 害深远不同于其他突发事件，其对生态环境的 影响 不可 逆转， 破坏生态环境的 可持续， 对当 代甚至下代构成永久威胁:而一般的 突发事件对人类生 存环境 难 于构成永久危害。 1 . 2 . 1 . 2突发环境事件分类及 分级 ( 1 ) 突发环境 事件分类 根据突发环境 事件性质， 突发环境事件主要分为 三类: 突发环境污染事 件、 生物物种安全环境 事件和辐射环境污染事件，见表1 . 1 2 ) . 表 1 . 1突发环境事件分类 1 分类事件性质 突发环境污染事 件 重点流域、敏感水域水环境污染事件:重点城市光化学烟雾污染事件; 危险化学品、废弃化学品污染事件:海上石油勘探开发溢油事件:突 发船舶污染事件 生物物种安全 事件 生物物种受到不当 采集、猎杀、走私、非法携带出 入境或合作交换、 工程建设危害事件;外来入侵物种对生物多样性造成损失、对生态环 境造成威胁或危害事件 辐射环境污染事件放射性同位素、放 射源、 辐射装置、 放射性废物辐射污染事 件 根据突发环境事件成因，突发环境事件主要分为三类:原生突发环境事件、 衍生突发 环境事件、次生突发 环境事件，见表 1 . 2 0 表 1 .2突发环境事件分类2 分类 事 件 成 因1危 害 程 度 原生突发环境事件 企业违法超标超量排污，单位、 家庭废弃物或来境垃圾的大量 积聚所引发 “ 量”的积累，较易防范，影响较 大。 如 2 0 0 1 年8月吉林省女子监狱 养 鱼 池 的1 .5 万 条 鱼 突 然 死亡 131 衍生突发环境事件 生产、储运过程中的危化品爆 炸、 泄漏或工程施工时管 道破裂 等安全生产事故所引发 “ 质”的突变，难以防范，影响极 大。 如2 0 0 5 年 松花江突发水环境污 染事件 次生突发环境事件 因事件处理不适当或不及时， 在 原生或衍生环境事件基础上再 次产生的 环境事件 “ 度” 的突破， 易以 防范，影响 较 小。 相对原生和 衍生 环境事件来说， 次生环境事件较为轻微 第 1 章 引言 根 据突发环境事件发生和影响范围， 突发环境事件分为三类:国际突发环 境事件、国内 突发环境事件及区域 ( 局 域) 突发环境事 件。国际突发环境事件 也称跨国突发 环境事件，是指发生和影响区域在两国以上 ( 有别于全球突发环 境事件， 全球 环境事件到目 前为 止只有环 境问题)，诸如松花江污染事件等， 多发生在 过境附 近。国 际环境法认为，各国都有义务来防止其领土范围内 的活 动对境外产生重大 危害， 松花江事 件影响 是严重的也是长远的，这一影响已 经 超出了国界，国际 经验认为，建立河流域 委员会能有效地改善跨界环境和资源 管理， 并 能在环境事 故发生时起到官方协调的 作用 4 。 国内 突发环境事 件是 指发 生和影响数省的 突发环境事件。区域突发 环境事件是指发生和影响局限 在较小 范围内的突发环境事件。 ( 2 ) 突发环境 事件分级 按 照突发事件严 重性和紧急程度，突发 环境 事件分为 四级，见表1 .3 12 1 . 表 1 . 3突发环境事件分级 分级伤亡人数 经济、社会活动影响 放射源 特 别 重 大 环 境 事件( i 级) 3 0 人以 上死 亡， 或中毒( 重 伤) 1 0 0 人以上 需疏散、转移群众 5万人以上，或直接经济 损失 1 0 0 0 万元以 上: 区域生态功能严重丧失 或濒危物种生存环 境遭到严重污染;使重要 城市主要水源地取水中断的污染事故;危险 化学品 生产 和贮运中发生泄漏 造成 严重影响 利用放射性物质 进行人为破坏事 件， 或 1 . 2类放 射源失控造成大 范围辐射污染 重 大环 境 事件 ( i i 级) 1 0人以上、3 0 人以 下 死亡， 或中 毒( 重 伤) 5 0 人以上、 1 0 0 人以下 疏散转移群众 1万人以上、5万人以下 的; 区域生态功能部分丧失或濒危物种生存环境 受到污染:因环境污染造成重要河流、 湖泊、 水库及沿海水域大面积污染，或县级以 上城 镇水源地取水中断的污染事件 1 . 2类放射源丢 失、被盗或失控 较 大 环 境 事 件 ( i ii级) 3人以上、1 0 人以下死亡， 或中 毒( 重 伤) 5 0 人以 下 因环境污染造成跨地级行政区域纠纷， 使当 地经济、社会 活动受到影响 3 类放射源丢失、 被盗或失控 一 般 环 境 事 件 ( w级) 3 人以下死亡 因环境污染造成跨县级行政区域纠纷，引起 一般群体性影响 4 . 5 类放射源丢 失、被盗或失控 第 1 章 引言 1 . 2 . 2突发环境事件应急机制概述 1 . 2 . 2 . 1 突发环境事 件应急机制涵义 所谓机制是指 有机体的 构造、功能和相互关系， 泛指一个工作系统的组织 或部分之间 相互作用的 过程和方 式，如:市场机制、竞争 机制、用人机制等。 环境应急是指针对可能或己 发生的突发环境事件需要立即 采取某些超出 正常工 作程序的行 动， 以 避免事件发生或减轻事件后果的状态， 也称为紧急状态2 。 突 发环境事件应急机制 s 1 是指为了 有效预防、及时控制和消除突发环境事 件的危 害， 保障公众身体健康与生命安全， 维护正常的社会秩序， 公共 组织 ( 主要是 各级人民政府及其环保部门)依法建立的， “ 信息畅通、反应快捷、指挥有力、 责任明确”的应急法律制度。突发环境事件应急机制是应对和处 置突发环境事 件的 工作机理和构造网 ;是依照 法律规定对突发环境事 件的 潜伏、 爆发、 控制、 化解、 修复、 常态化等全过程中的应对机制和制度安排7 1 。 突发环境事件应急机 制可以划分为结构体系与功能体系两个既相互独立又密切关联的 系统，其目 的 在于 有效预防、及时控制和消除突发环境事件的危害，保障公众身体健康与生 命安全，维护正常的社会秩序:其主体为各级人民政府及其工作部门，有时也 包括需要协作的其他单位和个人;其对象为突发环境事件:其功能即 “ 信息畅 通、反应快捷、指挥有力、责任明确”。 突发环境事件应急 机制建设8 1 是 指通过组织整合、 资源整合、 信息整 合和行 动整合， 形成统一应对突 发环境 事件的应急组织体系 和应急行动程序。 现代应 急组织体系一般 有政 府和全社会共同参与、相互合作的组织系统，有 统一指 挥、 分工协作的 应急组织结构， 有信息共享的预警系统和信息系统，有支持有力的 保障系统，有 健全的 应急法律法规和预案等。现代应急行动程序一般 是以 预防、 准备、响应和 恢复的 全过程为主线，来设定应急行动的具体措 施和步 骤。 所以， 突发环境事件应急机制建设的主要任务包括两个方面:一是要按照统一指挥、 分工协作、协调行动的要求明 确应急管理的机构、 应急机构的职责划分和各个 机构之间组织架构;二是要合理设定一整套应急响应的流程和措施，形成运转 高效、反映快速、规范有序的应急行动程序。 1 .2 .2 .2突发 环境事件应急机制特征 突发环 境事件应急机制通常具 有下列 特征 s 1 , ( 1 ) 应急性。 应急性是环境 应急反 应机制的 本质属性。 所谓应急 性， 是指行 政机关出于对国家安全、公共政策和公共利益的考虑，在遇到紧急情况时，为 第 1 章 引言 了 防止国家 安全或重大公共利益受到正在发生的 或即将到来的损害或威胁， 援 用应急 性条款作出某 些行政 行为或采取紧急行政措施。 援引应急性条款作出 的 行政行为 或行政措施，具有形式上的违法性， 但是不具有实质上的 违法性， 是 排除违法性的行为或措施。 ( 2 )强 制性。 突发环境事件发生后， 认真遵守突发 环境事件应急机制是公民 的 义务，并 有其法律强制性。有关政府及其部门 对突发事件隐 瞒、 缓报、谎 报 和对上级部门的调查不予配合或者阻碍、干涉的，以及拒不履行职责、玩忽职 守、失 职、读职等行为，都 应负法律 责任。 ( 3 ) 联动性。 联动性是应急反应机制技术层 面问 题。 突发环境事件应急机 制 应是一个完善的体系。由 于突发环境事件的 消极 影响 波及全社 会的方 方面面， 应对环 境事 件不是哪一个单位、 哪一个社 会团 体所能 够独立完 成的， 不管是 在 技术设备 上， 还是在经济资助方面，都需 要全社 会共同 参与，需要一 个完善 健 全的应急体系，包括严密的信息报告体系、专业的突发事件应急机构等一系列 措施。因 此全社会都有责任配合政府及其 部门， 作好各 项工作，只有 全社会配 套联动，才能使应急反应机制有效运转。 ( 4 ) 公开性。 信息公开是现代国家机关行使 职权与履行职责的 一项基本原 则，属于民主与法治的范畴， 应当 体现 在国家立法、行政、司法 机关活动的 各 个环节和各个方面。工作的 公开 性和透明 度的发展水平，是现代民主与法治是 否建立与完善的一个重要标志。在知情权与信息公开制度问题上，充分表现出 公民权 利和国 家权力的相互关系:是公民的 权利产生国 家的权力，而 不是相反; 公民 权利是目 的，国 家权力 是手段:国家 权力容易腐败，需要公民权利予以监 督和制约。 建立双向 透明的传播机制 会给 政府带来巨 大的公信力 1 9 1 ; 必须建立一 套新型的、适合当前社会结构发展的管理模式，才能保证提供高质量的公共服 务，迅速处理紧急公共问题。 1 . 2 . 2 . 3 突发 环境事件应急机制构成 我国突发环境事件应急 机制主要由 组织机制、运行机制及保障机制和监督 管理机制构成 2 , 8 ,1 0 1 , ( 1 ) 组织机制 典 型的 应急组织结构由指挥部门 、实际操作部门、 信息规划部门 和后勤保 障部门等 组成，其中应急指挥结构居于核心位置，负 责统一指挥、 统一协调各 个应急响应机构的行动。国家突发环境事件应急组织体系由应急领导机构、综 第 1 章 引言 合协调机构、有关类别 环境事件专业指 挥机构、应急支持保障部门、 专家咨询 机构、 地方各 级人民 政府突发环境事件应急 领导 机构和应急救援队伍组成。 ( 2 ) 运行机制 应急 运作机制，是指应急组织体系中 各部分之间相互作用的方式和规律， 其具有 统一指挥、 分级响应、 属地管理、 公众动员等四个基本原则。运作 机制 主要包 括预测预警体系、 信息发布体系、 应急处置体系、善后处理体系。 预测 预警，主要包括监测和预誓， 突发环境事件的预警分为四级。应急处置， 主要 包括先期处置、应急处置、后期处置。 ( 3 ) 保障机制 应急保障主要包括资金保障、装备保障、通讯保障及人力资源保障和技术 保障等五个方面。资金保障是突发环境事件应急 机制建 设和 运行的 基本条件。 装备保障主要为危险化学品检验、鉴定和监测设备建设及应急处置、快速机动 和自身防护装备、物资的储备。人力资源包括专业技术人员和志愿服务人员， 拥有稳定的专业人员队伍和志愿服务人员是人才保障的基础。保持突发环境事 件领域的基础研究和应用研究是技术储备的重要手段。建立环境安全预警系统， 组建专家组，建立环境应急数据库，建立健全各专 业环境应急队 伍， 地区核安 全监督站和地区专业技术机构。 ( 4 ) 监督机制 突发环境事件应 急机制的 监督管理主要包括: 预案演练、宣传和培训、责 任与奖惩。 预案演练可分为 单项演习 ( 演 练) 、综合演习和指挥中 心、现 场应 急组织联合进行的 联合演习。 环保部门负责宣传突发环境事件应急法律法规及 预防、避险、自 救、 互救、 减灾等突发环境事件应急知识， 组织和动员社 会公 众广泛参与有效应对突发环境事件。同时 要对应急管理工作中集体和个人 进行 奖励和处分。 1 . 2 . 3我国危机管理理论模式总结 所谓危机管理， 就是指组织为 应付各 种危机情境所进行的信息收集、 信息 分析、问题决策、 计划制订、 措施 制订、 化解处理、动态调整、经验总结和自 我诊断的全过程; 危机管理的目 的 就是 变危险为机遇，使之越过陷阱进入新的 发展阶 段;危机管理包含对危机前、 危机过程中、危机后所有方面的管理; 有 效的 危机管理不仅可以 提高 政府组 织的 管理绩效，还是政府管理水平的体现， 第 1 章 引言 同 时 可 以 提 高 政 府 的 公 信 力 1 1 我国的危机管理专家们在危机对策方面研究总结出一套 理论，即危机管理 理论 9 1 。 该理论模 式根据危机的不同 类型大致归纳为 三个阶段、 四大系统、 六大 机制。三个阶段:即危机前危机预警和危机管理准备阶 段， 管理危机阶段，以 及危机管理后阶段。四大系统指健全、完善的法律法规系统， 及时、有效的中 枢指 挥系统，严格、高效的信息管理系统以及迅速、有 序执行运作系统。六大 机制为快速决策反应机制、紧急危机救治机制、社会全面参与机制、有效国际 合作机制、政府危机预警机制、信息反馈机制。我国突发环境事件应急机制也 应围绕三个阶段、四大系统、六大机制构建。 1 .2 .4国 外突 发环 境事 件应急 机制 自2 0世 纪 6 0 年代以来，面 对频发的突发 环境 事件，发 达国 家从 机构、 法 律、 政策措 施等方 面逐步建立起较为 完备的应急管理 机制 5 .9 . 1 2 - 1 8 。 1 .2 .4 . 1完 备的法 律法规体系 美国、加拿大和荷兰等国都分别制定了突发性环境污染事故紧急处理法律。 1 9 8 6 年莱茵河出 现污染 事故后， 沿河国 家在1 9 8 7 年 制定了“ 莱茵 河行动 计划” 保护莱茵河，国际 委员 会( i c p r ) 提出 法律性文件 防止 事故污染和工厂安全， 以 后又提出 若干 技术要 求， 包括防止 泄漏的 安全要求、有害物质防倾覆， 技术 要求、管道安全技术要 求等【 1 9 在法制框架内 处理 和解决 突发事 件， 是发达国 家的通行做法.美国 有专门 的 全国 紧急状态法，俄罗斯有 俄罗 斯联邦紧 急状态法， 这些紧急状态 法从法律的 层面 上规定了 政府 及各部门 在危 机发生 时的 职责、 政府应采取的措 施和程序以 及责任的承担 等内容 1 9 。 除了 完 善的 应急管理 法律法规， 发达国家还 有非常具体的自 然灾害 应急计划，以 作为灾 害应急 管理的 具体指导纲领，而且 会及时根据新情况加以完善，以便应对新的危机。如美国的 联邦应急计划、 日 本的 防灾基本计划、土耳其的 紧急灾害救 援组 织有其计 划方针，泰 国的 1 9 9 1 年内 务部民事 灾害预防计 划， 新西兰的 国 家民防 计划 等， 这 些计划详细规定了 灾前应采取的各种 预防措施、减灾工程以及灾时和灾后应采 取的措施， 使得整个国 家的防灾 工作有计 划、 有步骤、 有条不 紊的 进行。 1 .2 .4 .2科学、 权威的 决策体系 发达国家中 央政府把应急管理视为政府重要管理职能 之一，以 行政首长担 第 1 章 引言 任最高领导，全面领导国家应急工作，从而有效地指挥和调动关键性资源。 通 常组成专门的应急管理委员会或联席会议，作为议 事协调机构，进行跨部门的 综合性决策和指挥， 并为 行政首长提 供决策的辅助 和咨询。美国国家安全委员 会 ( n s c ) 是美国国 家安全与危机管理的 最高 决策机构。 其决策过 程一般分为 三个 层次:最高级，由 总统主持国 家安全 委员会会议， 对危机具有顶级处理权; 部 长 级，由国家安全事务助理主持会议， 主要负责审 查、协 调和监督国家安全政 策及其执 行情况:副部长级，由国 家安全事务副 助理主持会议，负责审查和监 督国 家安 全委员 会部际间的协调工作，对危机管理 提出 对策建议。根据俄罗斯 现行体制，总 统在国家政治结构和危机管理中发 挥着决定性的主导作用，俄罗 斯安全会议是国家事务的决策核心。在危机状态下，安全会议运用 “ 紧急决策 机制”，安全会议秘书直接向总统汇报形势分析、预测和相应的政治行动方案， 并负责贯 彻执行总统的最终决策。其下设的跨部门 委员会为危机管理的 常设机 构。以 色列危机管理的决策系统由 中枢指挥系统， 由总理、安全内阁、国家安 全委员会及国 防部组成 2 0 1 。参谋与咨 询系统，主要 包括情报系统 和以 “ 整体安 全系统组织”为代表的咨询机构部分，主要为危机决策机构提供与危机有关的 情报信息，以及如何应对危机的具体方案。 1 .2 .4 .3发达的灾 害信息系统 2 0 世 纪8 0 年代以 来， 发达国 家和一 些国际 性组织利 用其先 进的 通讯技术、 完善的社会共享体系建立了若 干统一的以灾害信息 服务、灾害应急事务处理为 目标的灾害信息系统，在灾害信息共享、协助各国政府制定减灾决策、对国民 进行防灾教育、 处理紧急灾情等方面发 挥着十分 重要的作用2 1 .2 2 1 。 如全球危机和 应急管理网络，由加拿大应急管理署主持，主要内容包括建立全球应急准备、 响应，提供减灾和恢复方面的信息;全球应急管理系统，由美国联邦应急管理 署主持，主要 业务包括同国 际系统连接， 进行灾害 管理、 减灾、 风险管理、救 助搜索、灾害科研等;国际灾害信息资源网 络，由 联合国国际减 灾十年办公室 主持，主要开发了一个国际自 然和技术灾害的 信息网 络原型;拉丁美洲区域灾 害准备网 络，由泛美洲健康组织管理，主要负责同 六个拉丁美洲 和加勒比国家 的灾害管理 机构进 行联络;紧急响应联系，由 美国 联邦应急管理 署主持;模块 化紧急管理 系统，由 挪威、法国、芬兰、丹麦四国 共同开发，主 要开发了一个 包括环境信息、公 众保护、在线 培训和遇灾反应的 集成平台。 1 . 2 . 4 . 4专门的应急管理 机构 第 1 章 引言 发 达国家大都从中央 到地方建 立了专门的 应急 管理机构，如日 本内阁危机 管 理 中 心 、 澳 大 利 亚 应 急 管 理 中 心 (e m e r g e n c y m a n a g e m e n t a u s tr al ia , e m a ) , 加拿大关键基础设施保护与 应急 准备办公室 ( o f f i c e o f c r i t i c al i n f r a s t r u c t u r e p r o t e c t i o n a n d e m e r g e n c y p r e p a r e d n e s s , o c i p e p ) 、 俄罗斯特别 情况 部 ( mi n i s t ry o f e x t r a o r d i n a ry s i t u a t i o n ) , 瑞士国 家应急管理中心 ( n a t i o n al e m e r g e n c y o p e r a t i o n s c e n te r , n e o c ) 23 1 。 发 达 国 家 同 时 建 立了 紧 急 事 务 处 理 机 构， 紧 急 事 务 处 理 机 构包括两部分:一部分是中央 指挥中 枢机构， 其可以 有效动员、指挥、协调、 调度地区资源应对紧急事务， 如俄国 联邦安 全会议、美国国家安全委员 会、韩 国 国家安全保障会议等;另一 部分是常设 性危机管 理的综合协调部门，以协同 各方专家，从国家安全高度制定长期应急战略和计划，在地方各级层内上也相 应地设立相关部门2 4 1 。 应急管理机构具备专门的编制、预算和经费，平时制订 应急战略规划和政策， 发展应急管理计划和 教育培训、应急演练等;在紧急状 态 下 ， 负 责 应 急 响 应 ， 协 调 政 府 各 部门 和 社 会 各 方 面 2 5 ,2 61 1 . 2 . 4 . 5 信息公开、 公众参与 环境知情权最早在瑞典建 立，其后在许多国际性公约和国 家国内 立法中 都 做出了明 确的规定， 例如美国制定了 环境 信息自 由法，日 本制定了 信息 公开法，此外， 瑞典、芬兰、丹麦、挪威、 法国、澳大利亚、 韩国 等国 家都 制 定了 本 国 的 情 报 公 开 法 2 71 在环境污染突发事件预警应急管理的信息沟通与披露方内， 发达国 家是以 政府为主导， 建立发言 人制度，友好和有效地与媒体合作， 对市民 进行公开透 明、 及时 、多 渠道、多 层次、多 方面 的危机信息沟通与披露，如 在美国的 应急 计划和社区知情法中，要求非常危险物质的储存量超过一定限度的企业向相关 机构通报，而且要求相关企业对 6 0 0多种有毒化学品释放数量每年进行报告， 并 将这此报告向 公众公开2 4 1 。发达国家不仅 是政府积极参与应急管理，普 通民 众也通过非政府组织介入管理，形成政府和 社会团体共同承担责任的 “ p p p ( p r iv a t e - p u b lic p a rt n e r s h ip ) ， 积 极 地 让 每 个公 民 了 解 危 机的 真 相 ， 从 而 稳定 公 众 情绪， 提高政府在民 众中处理 危机的 信心， 更便于引导公 众积极支持和参与， 提 高 了 政 府 的 应 急 管 理 效 率 和 效 果 2 8-3 01 第 1 章 引言 1 .3研究内 容、方法及意义 政府应急机制是政府处置紧急状态的 有效组织形式， 国家必须大力推进政 府应急 机制的 法制 化建设，确保严格依照宪法和法律处置突发性紧急状态， 从 而更 有效地维护好国家安全和广大人民 群众的 根本利益，这也是政府实施公共 应急 管理的 根本目 的。当前我国己 进入环境事故高 发期，应急管理问题值得高 度重视. 2 0 0 5年松花江水环境污染事件” 使我国 突发环境事 件应急机制存在 的 缺陷和问 题充分暴露出 来.国 外各国政府尤其美国、日 本、俄罗 斯等发达国 家已 制定了 一系列应急管理措施，从机构、法律、政策措施等方面 逐步建立起 相应的应急管理机制。而 我国防 范和应急管理机制起步较晚，在树 立和落实科 学发展观、 着力构建 “ 和谐社会”的当代中国，如何建设和完善突 发环境事件 应急机制，如何增强和提升突发环境事 件应急能力，已 迫不 及待地 提上了我们 的议事日 程。 本文 遵循理论与实际相结合的 研究方 法，以 理论分析为 主， 案例分析为辅。 在论文撰写过程中，查阅了大量突发环境事件应急机制有关的文献和危机应急、 危机处理等研究资料，对突发环境事件应急管理机制的构成要素等内容进行研 究，在借鉴了国外及国内突发公共卫生事件应急机制的基础上，对中央及地方 政府突发环 境事件 应急机制作了 探讨。 全文共分 五章。 第一章为引 言， 阐述了 突发环境事件概念及特点，突发环境事件分类及分级，突发环境事件应急机制 涵义、 特征和其构 成以及我国学者总结的 危机管理理论模式，并对国外突发环 境事件应急 机制作了总结 和分析。在第二章阐 述松花江环境污染事件应急经验 及其惨痛教训的 基础上，第 三章对我国 突发环境事件应急机制现状作了 初步探 索， 对我国 突发环境事件应急机 制问 题进行了 深刻剖析，提出了 若千完善我国 突发环境事件应急 机制的建设性意见. 第四 章为南昌 市突发环境事件应急机制 建设探索，通 过对南昌 市9 7 家突发环境事件危险 源的 调查研究， 制作了 南昌 市 突发环境事故 危险 源数据库。 该数据库共收录3 9 种 危险化学品 信息， 从而为突 发环境事故的快速定位和 快速应对提供依据。 在此同时具体分析了构建科学的 组织体系， 制定和规范具 体的、 可操作性强的应急响应程序，以及充 分保障科 技、 人才、设备、 经费 和物资 等应急储备、采用现代计算机 技术和系统理 论建 设突发环境事件应急管理 系统等问 题，同时对完善市级 政府 突发 环境事件的应 急宣教、 应急 处理工作的 政府督导及社会监督 机制等作了深入 探讨. 第z 章 松花江重特大突发环境事件反思 第2 章 松花江重特大突发环境事件反思 松花江是黑龙江最大的支流。 全长 1 9 0 0 公里，流域面积 5 4 .5 6 万平方公里， 超过珠江 流域面积，占 东北三省总 面积6 9 . 3 2 。 径流总量7 5 9 亿 立方米， 超过 了黄河的径流总量。松花江流域涉及黑龙江、吉林两省大部分地区和内蒙古自 治区东部 地区，共2 5 个地 ( 市、州、 盟)1 0 5 个县 ( 旗、区、市)。 2 0 0 5 年全 流域人口 约6 2 0 0万， 城镇化率达到5 0 % ，流域内g d p约0 . 7 万亿元 3 1 1 2 0 0 5 年1 1 月1 3日 ， 吉林省吉林 市中 石油吉林石化公司双苯厂 苯胺车间 发 生爆炸事故，造成 8人死亡，6 0人受伤。由于处理不慎，此石化爆炸事故最终 演绎成建国以 来最大的一 场环境污染事 件一一松花江污染事件。 爆炸后， 约 1 0 0 吨苯、硝基苯和苯胺进入松花江，形成近百公里的污染带沿松花江下泄并进入 黑 龙江， 对沿江居民的 生产生活 产生了 极大影响， 引起国际国内的广 泛关 注 3 2 1 经调查研究，该系列事件被定 性为 特大安 全生产责任事故和特别重大水污染责 任 事 件 351 2 . 1 松花江环境污染事件概述 2 .1 . 1 事 件第 一阶段 : 石化 爆炸 2 0 0 5 年 1 1 月1 3 日 下午1 3 时4 5 分左右， 位于 吉林省吉林市龙潭区的中国 石油吉 林石化公司 双苯厂 ( 又 称 1 0 1 厂) 装置发生 连续爆炸着火 事故 2 3 1 .附近 2 0 0 米内 许多玻璃被 震碎， 巨 大的 蘑菇云笼罩在城 市上空， 随之扩散的浓重化学 气味迅速 让周围的 人无法呼吸。在相隔数公里之外的吉林市区都可看到 松花江 北的滚滚浓烟。受爆炸影响，部分水电气设施发生故障，一些居民区内的水电 气供应 暂时中断。当时 就不完 全统计出 事故共造成5 人死亡、1 人下 落不明、 2 人重伤、 2 1 人轻伤。 爆炸还导 致两个居民 小区和高 校等数万居民 和大学生被警 方疏散，明 火到1 4 凌 晨才完全扑灭。 爆炸事故是因为苯胺装置t - 1 0 2 塔发生堵 塞后处理不当造成的，吉 林省安全生产监督管理局调查专家组认为爆炸事故直 接原因 是由 于当 班操作工 停车时， 疏忽大意，未 将本应关闭的阀门及时关闭 ， 误操作导 致进料系统温 度超高， 长时间 后引 起爆裂，随之空气被抽入负压操作 的t 1 0 1 塔， 引起t 1 0 1 塔、 t 1 0 2 塔发生爆 炸， 随后致使与两塔相 连的两台 硝基 第2 章 松花江重特大突发环境事件反思 苯储罐及附属设备相继爆炸，随着爆炸现场火势增强，引发装置区内的两台硝 酸储罐爆炸，并导 致与该车间相邻的5 5 号罐区内的 一台 硝基苯储罐、 两台苯储 罐发生燃烧。 ( 需要指出的是，四年前，即 2 0 0 1 年 1 0月 8日，中油吉林石化 公司双苯厂的 苯酚车间发生爆炸火 灾，附 近储量 达3 万1 千立方米的2 1 个苯罐 和储量 2 4 0立方米的氢罐受到 严重威胁。) 爆炸事 故发生后，吉林市主要领导 迅速赶到现场，组织抢险。吉林石化公司 迅速启动消防应急预案， 切断 各装置 间物料供应，市消防支队官兵赶到现场实施扑救，使事故基本得到了控制。 2 . 1 . 2事件第二阶段:污染处置 2 0 0 5年 1 1 月 1 3日1 6 时 3 0 分开始，环保部门对吉化公司周围及其入江口 等 水环境进行监测。 1 4 日1 0 时，吉 化公司东 1 0 号线入江口 苯、 苯胺、 硝基苯 、 二甲苯 等主 要污染物 指标均超过国 家规定标准。 2 0日7 时，在吉 林省界内的 第 二松花江汇入黑龙 江省界第一个监测断面即肇源断面检出苯超标，污染带前锋 己到 达黑龙江省;1 6时， 污染物质到达黑龙江和吉林交界的肇 源段， 硝基苯开 始超标，最大超标倍数为 2 9 . 1 倍，污染带长约 8 0公里，持续时间约4 0 小时， 松花江污水流以每小时约 2 公里的速度向下游移动。 2 1日9时， 硝基苯超标 2 9 . 1 倍;哈尔滨市政府发布公告说，为保证市区单位和居民生产、生活用水安全， 市人民政府决定对市区市政供水管网设施进行全面检修并临时停止供水，停水 时间自2 2日 中午 1 2 时 起，时间为4 天;哈尔滨市政 府召开 紧急会议研究部署 停水期间居民及企业用水问题。在这期间，许多市民误以为 “ 哈尔滨市近期将 发生地震” ， 惶惶不可终日 。 2 2日 ， 温家宝总 理主持国 务院 常务会议，听取了 有关方面所做的调查处理汇报， 会议同 意给予中国 石油天然气集团公司、吉林 省环保局等单位有关责任人员相应的党纪、政纪处分;中国外交部发言人刘建 超在例行记者会上表示他不能证实上周的 爆炸是否造成松花江受污染;晚 上， 哈尔滨 市人民 政府又发出最新公 告， 决定于2 3 日 零时 起正式停止市区自 来 水供 水。 2 3日 下午， 哈尔滨市 全市 城区内中 小学开始停课， 此前，多数企 业也己 停 产;吉林省副省长、中共吉林市委书记矫正中代表吉林省委、省政府向 沿江群 众和黑龙江省委省政府表示歉意.2 4日凌晨 5时污染流到达哈尔滨市四方台取 水口;中午监测表明，在哈尔滨取水口上游 1 6 公里处的水体硝基苯超出安全标 准 1 0 . 7 倍: 俄罗 斯东部地区哈巴 罗 夫斯克 宣布， 该 地区2 5 日 进入紧急状态。 2 6 日 ，松 花江的高浓 度污染带已 大部分流出 哈尔滨市区，中国总理温家宝也亲临 第2 章 松花江重特大突发环境事件反思 哈 尔滨视察;国家环 保总 局向 联合国 环境 规划署( u n e p ) . u n e p驻华代表处 及 联合国开发计 划署驻 华代表处详细通报了松花江水污染事件的 有关情况; 北京 同 意让 俄罗 斯专家勘察 造成松花江苯污染的吉林石化厂意 外现场;晚上 8时， 松花 江哈尔滨四方台 水源地的水质已 达到中国国家标准。 2 7日 下午6 时，哈 尔 滨市政供 水厂开始陆 续恢复 供水。黑龙江省委副书记、省 长张左己 在哈尔 滨市 民家中，喝下松花江恢复供水后的第一口水。 2 . 1 . 3事件第三阶段:后续处理 2 0 0 5 年 1 2 月 1日， 应俄方要求，中俄双方在黑龙江省木兰县境内的松花江 木兰断 面进行联合监 测。 2 日，国家 环保总局局长解振华引咎辞 职。 6 日， 吉化 公司双苯厂爆炸事件及松花江水污染问 题国务院调查组成立;中午，吉林省吉 林市分 管安全生产工作的 副市长王 伟自 隘身亡。 1 6日 ，中国开 始在黑龙江兴建 临时水 坝，以 减少受苯 类污染物污染的 江水流入俄罗斯哈巴罗夫 斯克 市。 2 5日 2 时， 中国 在松花江、 黑 龙江设 置的 所有监测断面硝基苯和苯 浓度均低于中国国 家标准，说明 污染带 在中国 境内历时4 2 天 3 2 . 2 0 0 6 年3 月1 1 日 下午， 中国国 家环境 保护总 局局长周生贤 表示， 根据中国 和俄罗斯两国的监测结果， 2 0 0 6年 春天松花江不会引起第二次污染。 2 .2松花江污染事件应急经验 松花江 1 1 1 3重特大突发环境事件是 一次 对我国突 发环境事件应急机制的 全面检验。这次事件的处置表明我国环境突发事件应急机制在保障城市公共安 全等方面发挥 着极其重要的作用3 2 -3 4 2 .2 .1政 府高 度负贵 国 家环保总 局于2 0 0 1 年成立了 环境 应急 调查中 心， 2 0 0 3 年和2 0 0 4 年 连续 应急 演习， 建成了 指挥中 心，在事件处理中发挥着重要作用. 事件发生后，当 地市 委市政府及时 成立了 指挥中心，负责防控工作的 组织、 协调和重大问 题的 决 策， 总指挥由 市 委、 市政府主要 领导担任，市委常委 和副市长分别负责各区、 各条战 线的防 控工 作， 有关部门 各负其责， 并迅速进入应急 状态. 领导高 度重 视，吉林省副省 长公开致歉，黑龙江省 省长喝下第 一口 水;胡 锦涛总书记、 温 家宝总理也多次作出批示，要求有关地方和部门采取有效措施，积极做好应对 第z章 松花江重特大突发环境事件反思 工作; 温家宝总 理亲自 到哈尔滨察看松花江污染 状况， 部署防控工作;中共中 央办公厅、国 务院办 公厅发布了松花江重大水污染 事件通报，国务院成立松花 江水污染事 件处置 工作 协调小组， 协调指挥污染防;1 2 月 8 日，国 家环保总局 周生贤局长深入第一 线视察黑 龙江省佳木斯市松花江污染 监测断 面。 2 . 2 . 2启动应急预案 国家制定了 国家突发环境事件的应急预案后， 各省也相应制定了 应急方案， 建立起了 全国范围的 环境突发事件应急机制。 松花江1 1 1 3 事 件发 生后， 国 家突 发环境事件应急 预案立即启动，协调吉林、黑 龙江 两省进行事故的处理和水质 的监测。 重大突 发性公共危机应急处置预案的开始 运行， 在城市供水、维护市 场秩序和 社会治安、 信息发布等方面，发挥了重要 作用;随之各区、各部门以 及重点部 位的 应急 预案也全部启动。 这是中国首次 针对重大突发环境污染事件 启动应急预案，它确 保了 整个污染状况都在监控之下，确保了拥 有近 4 0 0万市 区人口 的哈尔滨人民群众的 饮水安全。 2 . 2 . 3积极国际合作 指挥中 心成员 之间， 及时沟通有关信息， 对出 现的各种问 题交换意见， 对 于重大问题，提交指 挥中心会议研究讨论。建立了 统一的对外通报制度，及时 把防控工作的真实 情况向社会公布， 确保社会稳定。在事件发生后，中国 政府 本着坦诚 相见， 增信 释疑的原则，及时向 俄方通报 水污染最新动态; 与俄方专 家积极协 作，联 合开展水质监测，及时向国际社会发布 信息;主动加强与联合 国 环境署等有关国际组织的交流，展示了我负责任的大国形象，中国 政府采取 的行动和措施得到俄方和国际社会的肯定。 2 . 2 . 4严格应急监测 从松花江哈 尔滨段上游1 6 公里处开 始， 沿岸 增设若千水质监测站，检测密 度由以前的 每天监测一次增加到半小时 监测一次， 2 4小时不间断，并 将检测结 果 依法向 有关方而报告。国家环 保总局 机关、 直属单位以及1 1 个省市 环保部门 的 3 0 0多名 干部和专家与有关地方 和部门 联合行动， 及时监测和预测污染迁移 变化情况.经过扎实有效的工作，确保了松花江沿岸居民的饮用水安全。 第z 章 松花江重特大突发环境事件反思 2 .3松花江污染事件惨痛教训 松花 江 1 1 1 3 事件证明我国突发环 境事件应急机制 作用巨 大地同时， 也凸 显 出我国突发 环境 事件应急机制的四大问 题 6 1 2 . 3 . 1组织体系不顺 权责失衡3 5 1 。环保部门 权责明显不对称，所要承担的 责任远远大于它所拥 有的权利。 “ 国务院环委会”撤销， 环保总局陷入两难境地。国家环保总局凭其 国务院直属局的身 份要协调比其身 份还要 重要的 各部委、各 省市区 人民 政府 确 实存在难度。 而省级以下 包括省级 环保部门又不实 现中央 直管， 只听 命于 ( 或 许也只能听命于) 地方官员的 “ 经济唯上”，是导致环 境信息 上报不力、环境 污染事故难以 处理、 环境 执法受困 地方保 护、环境监管畏首畏 尾情况 发生的重 要原因之一。再加上一些地方特别是基层环保部门往往是地方党政宫员 “ 进 人”的编制入口，人员素质参差不齐，结构严重不合理，从而更加剧了地方环 保部门执法的难度。 多 头指挥 3 5 1 。 在我国 的主要流域， 水利部门 和环保部门都 分别设 有管理机 构。如 松花江 流域，水利部 有松辽委，而国家环保总局有国控监测断面，再加 上流域所流经省区市一级政 府。实际