（社会学专业论文）农村税费改革后村级组织运转问题的个案研究.pdf

硕= l ：学位论文 农村税赞改革后村级纰织运转问题的个案研究 中文摘要 农村税费改革自2 0 0 0 年开始试点以来对于规范农村税费制度、理顺农村分 配关系、切实减轻农民负担、促进农村经济进入崭新发展阶段确实产生了重大的 影响。但是，这项改革也给农村带来了一系列问题和矛盾，比如乡镇财政危机、 村级组织运转困难、乡村债务沉重、农村义务教育经费不足、农民负担不均、公 共事业建设缺乏资金等。其中村级组织运转困难是不少地方尤其是经济欠发达地 区所普遍遇到的难题，也是村级经济发展过程中亟待解决的问题。村级组织运转 难涵盖了村级财政、村级机构人员精简、村级负债、公共事业管理等一系列问题， 与农村的政治生活、经济生活、文化生活都密切相关。 本文在对江苏省北部地区某镇村级组织进行实证调研的基础上，从组织社会 学的理论视角出发对当地村级组织运行过程中遇到的具体问题进行了分析研究。 研究表明，村级组织问题主要表现在：村干部工作难做，工作理念陈旧；村级收 入下降，村干部报酬不足，其他支出较大；村组合并、资源没有得到合理配置； “一事一议”难实行；村级经济枯竭以及配套措施未落实到位等具体问题。这些 问题的出现，除了与村级组织自身因素有关外，还与乡村所在地区的经济基础、 外部环境，尤其是制度背景有着密不可分的关系。据此，论文就如何解决好这些 问题，从加强基层队伍建设、发展农村经济和贯彻落实中共中央、国务院关于 推进社会主义新农村建设的若干意见等方面，提出了若干思考与对策。 关键词：农村税费改革：村级组织：组织；环境 硕： ：学位论文农村税赞改革后村级组织运转问题的个案研究 a b s t r a c t r u r a l1 酞a t i o na n dc h a r g er e f o r i l lh a se x e r t e d i m p o r t a n t i n f l u e n c eo n s t a n d a r d i n gt h es y s t e mo fr u r a lt a x a t i o na n dc h a r g e ，s t r a i g h t e n i n go u tt h ec o u n t r y s i d e a s s i g n m e n tr e l a t i o n s h i p s ，p r a c t i c a l l yr e d u c i n gf a r m e r s b u r d e na n dp r o m o t i n gr u r a l e c o n o m i c st oab r a n d n e ws t a g eo fd e v e l o p m e n t ，s i n c et h ep i l o te x p e r i m e n t so fw h i c h s t a r t e di n2 0 0 0 b u t ，t h i sr e f o r mh a sa l s ob r o u g h tas e r i e so fq u e s t i o n sa n dt h e c o n t r a d i c t i o nt ot h ec o u n t r y s i d e ，s u c ha st h ef i n a n c i a lc r i s i so fv i l l a g e sa n dt o w n s t h e d i m c u l t ) o fr u n n i n gt h ev i l l a g el e v e lo r g a n i z a t i o n s ，t h eh e a v yv i l l a g ed e b t ，t h e i n s u f f i c i e n tc o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d s t h e i n e q u a l i t yo ff a r m e r s b u r d e n t h es h o r t n e s so ff u n d sf o rn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sa n ds oo n t h ed i 衔c u l t vo f r u n n i n gt h ev i l l a g el e v e lo r g a n i z a t i o n si s ap r e v a l e n tp r o b l e mi nm a n yp l a c e s p a r t i c u l a r l yi nu n d e v e l o p e da r e a s i ti sa l s oap r o b l e mw h i c hi si nu r g e n tn e e do f b e i n g s o l v e di nt h ev i l l a g el e v e le c o n o m yd e v e l o p i n gp r o g r e s s t h ed i f f i c u l t yo fr u n n i n gt h e v i l l a g el e v e lo r g a n i z a t i o n si n c l u d e st h ev i l l a g el e v e lf i n a n c e ，r e d u c eo fp e r s o n n e li n v i l l a g el e v e lo r g a n i z a t i o n s ，t h ev i l l a g el e v e ld e b t ，t h em a n a g e m e n to fn o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n sa n ds oo n i ti sc l o s e l yi n t e r c o n n e c t e dw i t ht h ep o l i t i c a l e c o n o m i ca n d c u l t u r a l l i r eo f t h ec o u n t r y s i d e t h i sp a d e rc h o o s e st h ev i l l a g ei e v e lo r g a n i z a t i o n si nat o w nl o c a t e di nt h en o r t h o fj i a n g s up r o v i n c et oc a r r yo u tt h er e a ld i a g n o s i si n v e s t i g a t i o na n ds t u d y 0 nt h i s b a s e i ta n a l y s e st h ec o n c r e t eq u e s t i o n se m e r g e di nt h er u nc o u r s eo fl o c a lv i l l a g e l e v e lo r g a n i z a t i o n sf r o ma na n g l eo fv i e wo ft h eo r g a n i z a t i o n a ls o c i o l o g y i ti ss h o w n t h a tt h eq u e s t i o n so fv i l l a g el e v e lo r g a n i z a t i o n sm a i n l yl i ei nf o l l o w i n ga s p e c t s t h e l e a d e r si nv i l l a g e sh a v ed i f f i c u l t i e si nw o r k i n ga n dt 1 1 e i rw o r k i n gi d e a sa r eo b s o l e t e ； t h ev i l l a g el e v e li n c o m ed r o p s ；t h el e a d e r si n v i l l a g e s a r ep a i d i n s u f f i c i e n t l y ； m i s c e l l a n e o u sc o s t sa r eh i 曲；t h ev i l l a g ec o m b i n a t i o na n dt h ec o l l o c a t i o no f r e s o u r c e s a r en o tc a r r i e do u tr e a s o n a b l y ；”t h ed i s c u s se v e r y t h i n gt h a th a p p e n s ”i sh a r dt ob e e x e c u t e d ；t h ev i l l a g el e v e le c o n o m yd r i e su pa n dt h ea c c e s s o r i a lm e a s u r eh a sn o tb e e n s e t t l e d t h e s eq u e s t i o n ss h o u l db ec o n t r i b u t e dt on o to n l yt h ef a c t o ro fv i l l a g e o r g a n i z a t i o n st h e m s e l v e s b u ta l s ot h ee c o n o m ya n dt h ee x t e m a le n v i r o n m e n t a l f a c t o r so ft h er u r a la r e a s ，p a r t i c u l a r l yt h ei n s t i t u t i o n a lb a c k g r o u n d f u r t h e r m o r e i n o r d e rt os o l v et h e s ep r o b l e m s ，t h i sp a p e rp r e s e n t sal o to fp o n d e r sa n dm e a n st o s t r e n g t h e nt h eb a s i cu n i o n s ，d e v e l o pt h er u r a le c o n o m ya n di m p l e m e n t ”c e r t a i n o p i n i o n sa b o u ta d v a n c e m e n ts o c i a l i s mn e w r u r a lr e c o n s t r u c t i o n ”f r o mt h ec e n t r a l c o m m i t t e eo fc c pa n dt h es t a t ec o u n c i l k e y w o r d s ：r u r a lt a x a t i o na n dc h a r g e sr e f o r m ；t h ev i l l a g el e v e lo r g a n i z a t i o n o r g a n i z a t i o n ；e n v i r o n m e n t i i 粜。 学位论文独创性声明 本人郑露声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究丁作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、木论文中除g l 文和致谢的内霉外，不包含其他人或其它机构已 经发袭或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了 谢意。 作者签名：感捌 日期：主翌：= ! l 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并囱国家主管部门或其指定规构送交论文的电子 版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文 进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行 捡索；有权将学位论文豹标迸和摘要汇编扇舨。保密的学位论文在解 密后适用本规定。 作者签名：盈幽 日期：皇竺，f j 项：j j 学位论文 农村税费改革后村级组织运转问趣的个案研究 导论 一、研究缘起与意义 l 、研究缘起 本文选择的个案是笔者家乡某镇的村级组织。研究缘起于笔者在读研期间的 学习和调研活动。由于笔者的研究方向是农村社会学，因而在读研期间一直致力 于从事农村社会学方面的研究，阅读了大量以农村为主题的文献，并且利用寒暑 假深入家乡农村进行了一些调研活动，对农村的方方面面有一定的了解。在此期 间农村税费改革给农村生活的各个方面带来的影响深深触动了笔者。在与家乡从 事农村工作的有关人员深入沟通以及对农村实地观察后，笔者认识到在农村税费 改革引起的诸多问题中村级组织运转问题是目前工作的难点。此外，农村村级组 织问题涵盖了村级财政、村级机构人员精简、村级负债、公共事业管理等一系列 问题，可以说是与农村的政治生活、经济生活、文化生活都密切相关。村级组织 问题解决好了，农村才能更好地发展。 2 、研究意义 农村税费改革是党中央、国务院为解决“三农”问题作出的一项重大决策， 也是建国5 0 多年来我国农村继土地改革、家庭联产承包责任制之后又一次重大 改革。这一改革对规范农村税费制度、理顺农村分配关系、切实减轻农民负担、 促进农村经济进入崭新发展阶段必将产生深远的影响。这一改革自2 0 0 0 年3 月 中共中央、国务院发布的关于进行农村税费改革试点工作的通知开始，不断 扩大试点工作，在其基础上，于2 0 0 3 年在全国全面推开。由于这项改革对基层 政权运转产生影响，而且农民负担反弹压力较大，因而其间也经历了2 0 0 1 年在 全国扩大试点工作暂时放慢脚步。但总的来说，一路磕磕绊绊走到了今天，改革 取得了明显成效，主要表现在：有效地遏制了农村“三乱”，农民负担在很大程 度上较税费改革前有所减轻；农村干群关系得到了缓解和改善；与农村税费改革 相配套的乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政体制改革等等都在各地深 入开展起来。 我们在看到农村税费改革取得成效的同时，也看到这项改革给农村带来了 系列问题和矛盾，比如乡镇财政危机、村级组织运转困难、乡村债务沉重、农村 义务教育经费不足、农民负担不均、公共事业( 公共产品) 缺乏资金等。这些问 题中有的在税费改革之前就存在，如乡村债务问题、乡镇财政危机等；有的在税 费改革之后才出现，如农民负担不均、计税面积、价格、税率的核定问题等。但 不管哪种问题和矛盾都在税费改革之后显得更加突出，有的还比较尖锐，如果处 理得不好，将会抵消农村税费改革的成效，甚至成为税费改革顺利向纵深进展的 顾：l ? 学位论文农村税费改革后村级组织运转问题的个案研究 “绊脚石”。 其中村级组织运转问题是不少地方尤其是经济欠发达地区所普遍遭遇的难 题，这主要和税费改革的方案设计有关。税改前，村级组织运转的资金来源主要 是村提留和村办企业以及其它承包金；而税改后，村提留被取消，村级组织主要 依靠农业税和农业特产税两税附加和上级政府的转移支付来维持，其中两税附加 不到税前村提留的一半，转移支付则更少。为了进一步减轻农民负担，增加农民 收入，国务院总理温家宝，在2 0 0 4 年全国人代会上宣布，全国将用5 年左右的 时问，取消农业税，2 0 0 4 年全国已有2 4 个省市取消农业税，2 0 0 5 年将增加到 2 7 个，预计5 年计划3 年完成。这样一来，村级组织收入主要靠转移支付，经 费就更少。由于村级组织运转经费匮乏又带来了村级债务无力偿还、村级组织人 员思想不安定、农村公共事业得不到保障以及农村社区建设运转困难等一系列问 题。对此，在2 0 0 2 年3 月2 7 日国务院办公厅发出的关于做好2 0 0 2 年扩大农 村税费改革试点工作的通知中首次提出“三个确保”，即：确保农民负担得到 明显减轻、不反弹：确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费 的正常需要，是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。可见，对农村税费改革 后村级组织运转问题进行探讨和研究可以为进一步巩固农村税费改革的成果，防 止农民负担反弹，维护农村社会稳定，促进城乡协调发展，构建和谐社会，都具 有现实的指导意义。 目前专门对农村税费改革后村级组织问题进行研究的文章大概有百余篇，当 然，涉及到这一主题的文章则更多。在众多的文章中，专家和学者们对于农村税 费改革后出现的村级组织问题进行一些理论性的阐释和讨论，主要对于村级组织 的运转经费问题、债务问题、村干部的思想问题、人员流动问题进行一些分析， 提出了相应的对策建议。虽然说很多文章都是在调查研究的基础上进行的探讨， 但是往往大多数是简单地罗列了大概的情况，对于具体的实证资料涉及得甚少。 本文希望以较大的篇幅对于农村税费改革后村级组织状况在罗列具体数据的基 础上进行细化研究。同时本文旨在从社会学角度出发，将有关的组织社会学理论 方法运用到实证分析中去，这一点几乎是之前研究这一主题的学者们所未曾运用 过的，也是本文的独特之处。 本文关注的是我国东部省份欠发达地区的农村在税费改革后村级组织运转 所出现的一系列问题，希望可以形成对于村级组织运转的一些看法和社会学的专 业见解。正如任何个案研究都有其解释的限度一样，本文的分析也不能看成是对 全国性税费改革的一般性结论。但是，对于江苏省北部地区某镇村级组织运行状 况的研究，可以为我们认识我国东部沿海地区中欠发达农村地区以及中西部贫困 地区的税费改革后村级组织运行提供一些参考。 硕：t 学位论文农村税费改革后村级组织运转问题的个案研究 二、相关研究成果综述 农村税费改革自2 0 0 0 年试点以来，与此主题相关的各种文章层出不穷，在 各类杂志、书籍、网站上都可查到以“农村税费改革”为主题的文章。政府行 政工作人员、政策制定的专家、基层工作人员、社会学者、政治学研究者、经 济学家、公共管理学者、行政学研究人员等都对农村税费改革给予极大的关注 和研究。仅中国期刊网( c n k i ) 上收录的2 0 0 0 年至2 0 0 6 年以“农村税费改革” 为主题的文章大约有7 4 7 0 篇( 不完全统计) ，其中涉及到“村级组织”这一主 题的约有1 6 9 篇( 不完全统计) 。由于本文主要是写村级组织方面的内容，因而 其他有关乡镇财政、土地问题、农村义务教育问题就涉及甚少。 在以“村级组织”为主题的文章中，就笔者所见，一般涉及中西部贫困地区 的村级组织运行情况的文章较多。这类文章或是从宏观角度出发对于税费改革 后村级组织面临的经费问题、债务问题、村级组织干部队伍状况问题、人员流 动问题等进行一些理论性的阐释和讨论并提出相应的对策建议，或是从某个具 体地区的微观层面出发分析这一地区村级组织运行所面临的各类问题。由于本 文所研究的地区位于我国东部，经济较发达，有关村级组织运转困难的问题又 主要集中在经济相对落后的一些地方，故而关于“村级组织”的研究也大都在 部分地区，与此相关的研究论文较之研究中西部地区的文章要少得多。这主要 是从地区差异上对相关研究成果进行分类。而另一方面，我们也可以从研究的 侧重点不同来将这些成果进行划分，主要说来有以下几种： 1 、农村税费改革与乡村治理 宪法规定，我国实行的是“五级政府”体制，村级不在“政府”序列， 是“村民自治组织”但村客观上也行使着上级政府的部分职能，因此，现行的 乡村治理模式成为“乡政村治”。它在实际运行中暴露出不少问题和弊端，有很 多学者提出了许多新的见解，归纳起来主要有四种不同的乡村治理模式。 一是华中师范大学中国农村问题研究中心教授徐勇提出了“县政、乡派、村 治”的治理模式。县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任， 直接对本县政务和人民负责。县以下的乡成为县的派出机构，接受县政府的委 派，专事县政府委托的任务，是为乡派。村治则是指，由于政府任务主要由乡 派出机构处理，村民委员会真正成为群众性自治组织。 二是沈延生的建议则为“乡治、村政、社有”。乡治，即乡镇自治，并使其 成为未来中国应实行的两级地方自治的基层自治体。在功能上则是以社区服务 为主，以行政决策为辅。自治体是公法人，乡镇长直接选举。村政是指政府组 织延伸到行政村，农村一级设立乡镇政府的派出机构：村公所。村公所成员为 1 3 人，由乡镇政府委派，由通过考试的地方公务员担任，经费由乡镇财政负担。 。徐勇：县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换，江苏社会科学2 0 0 2 年第2 期。 3 硕：e 学位论文农村税费改革后村级组织运转问题的个案研究 设村民代表会议，作为议事机关。社有则是指通过立法，明确规定农村土地属 于村社所有( 类似于日本的财产区) 。村社是由地方政府设立的公法人，但不具 有一般的行政管理职能。” 三是温铁军把其乡村治理模式描述为：“乡政府改乡公所，村镇并列自治。” “乡以下实行村自治”，“村自治组织直接对县”；镇级政府只管镇建成区，不得 管辖有自治权的村，镇改建为自治政府，其自治权和村民自治的权利是相等的， 与村自治之间从上下级关系改变为平等关系：乡政府可以改制为由县财政直接 开支的乡公所。 四是党国英认为要“建立大农村社区”。其基本思想是：取消村级管理层次， 适当缩小乡镇规模；在乡镇社区实行“民主选举、议政结合、两委合一”制度。 在乡镇层次上“建立大农村社区”，是把行政村的现有职能分解，公共管理职能 转移到乡镇管理机构，经济职能转移到民间经济组织。 不管是哪种模式都重新建构了县以下的行政体制，并且加强了社会治理的力 度，对我国的行政体制改革和乡村发展提出了非常中肯的意见。 2 、农村税费改革与农村公共产品的供给 总体上来说，对农村公共产品的研究，学者们主要是从农村公共产品的供给 机制以及农村税费改革对乡村公共产品供给的影响等方面开展研究的。刘鸿渊 建议建立增加农村公共产品供给的新机制，“改变农村公共产品单纯依靠农民供 给的不合理体制，建立中央、省、地方、农民四位一体的农村公共产品供给机 制”。 邹江涛认为“农村税费改革对农村公共产品供给产生重要影响，通过建 立地方公共财政体制，加大对农村全国公共产品的转移支付力度，给予农村与 事权相对应的财权，农村公共产品的供应才有保障”。吴朝阳、万方提出“现 行农村公共产品供给体制的最大弊端，在于主要靠制度外供给的供给模式以及 自上而下的供给方式”，为此，“要不断推进基层民主建设，建立自下而上 的农村公共产品供给机制，还应加大对县乡财政的转移支付力度”。研究者提 出的不少建议都是值得借鉴的，然而，这些结论基本上建立在静态分析的基础 上，缺乏采取较为规范的实证研究方法，而且局限于农村公共产品本身的分析， 极少跳出公共产品视阈研究农村公共产品问题。 3 、农村税费改革与乡村债务 目前全国大约有3 9 万个乡镇，仅乡村二级负债就高达数千亿元人民币。 如此沉重的负担，税改前还可以通过农民上缴的村提留和乡统筹来消化，也可 。沈延生：村政的兴衰与重建战略与管理1 9 9 8 年第6 期。 o 沈延生：( 中国乡治的回顾与展望，战略与管理2 0 0 3 年第1 期。 o 刘鸿渊：农村税费改革与农村公共产品供给机制 ，求实2 0 0 4 年第1 期。 o 邹江涛： 试论我国农村公共产品供给与农村税费改革，当代财经2 0 0 4 年第4 期。 o 吴朝阳、万方：农村税费改革与农村公共产品供给体制的转变，中央财经大学学报2 0 0 4 年第5 期 o 本要点内容参考2 0 0 4 年师兄刘伟的硕士学位论文农村税费改革与乡镇财政运行研究。 o 王怀岳：农村“税费改革”后的发展方略， 理论学习2 0 0 4 年第5 期。 4 硕：l 学位论文农村税费改革后村级组织运转问题的个集研究 以通过增加名目繁多的税费项目向农民收取。但在税改后，这就成了乡村两级 组织的难题。总的来说，对乡村债务问题学者们大都是从乡村债务产生的原因 和化解途径两方面入手。学者们通常将乡村债务产生的原因归结为兴办企业、 搞达标升级项目、公益事业支出、村级管理费支出、农户提留尾欠等：这主要 是从现实的角度来看。也有学者从现行农村制度设计上来考虑，比如崔中建认 为“无论是最基本的土地制度，还是村民委员会组们r - l 、划i i jj 度，以及事关农村经济 发展的财税制度，都存在一定的缺陷。这些制度缺陷所造成的体制性障碍，是 产生村级债务的重要原因”。至于措施方面，学者们通常是根据具体的调查地 点的情况因地制宜地提出各自的建议。无论是什么样的情况，基本也是通过上 级转移支付、发展乡村经济、调整资产等方式来解决债务问题。总的看来都是 大同小异的。目前，沉重的乡村债务问题仍然没有得到有效解决，担子还很重。 究竟如何有效化解债务风险，还有待于农村的基层工作人员不断地探索、创新， 找出新路子、新办法，当然也需要上级部门政策制定者、各界学者、专家共同 努力。 4 、农村税费改革与乡村财务管理 乡村财务管理是农村基层管理工作的重要方面，历来是广大农民群众关注的 热点和焦点。农村税费改革使乡( 镇) 村财务管理工作出现了许多新情况、新 问题，原有体系已很不适应农村税费改革的要求。在这样的形式下，改进和完 善乡村财务管理与监督是十分必要和迫切的。农村税费改革后乡村财务管理体 系建设的目标被界定为：建立责权利明晰，民主科学，规则完备，运作高效的 乡村财务管理规范体系。“责权利明晰”：主要是指乡村财务关系所涉及的国家、 集体及农民个人各利益主体间、财务管理各层次、主体与客体之间的经济责任 界定、权力划分、利益分配等明确，权责利关系对等。“民主科学”：是指处理 乡村财务关系所建立的基本规则和操作规程建立在科学的理论基础之上，并符 合民主财政和民主财务制度建设的方向。“规则完备、运作高效”：是指乡村财 务管理的运作程序和方法的制度安排全面完整，有较高的运作效率。研究者们 一般都对乡村财务管理模式进行探讨，提出加强乡村财务管理的制度供给和监 督管理，建立农村会计人员管理体制及乡镇政府的财务监管制度，明确乡镇政 府在村级组织财务管理中的职责，合理界定各方( 乡镇政府、村民会议、村委 会) 在村级财务管理中的主体地位等建议。当然也有对于村级财务管理中的问 题分析并寻求对策的，比如对于村级财务管理制度落实不到位，内部约束机制 缺乏，审计监督不力，外部约束机制失责，会计基础工作薄弱等问题进行研究。 总的来说，对此问题的研究专业性很强，主要是财政学者、会计学者、审计学 者和实际操作者来对此进行探讨。 。崔中建；村级债务形成的主要原因及化债思路，江西行政学院学报2 0 0 4 年第1 1 期。 。丁良山、万志刚：农村税费改革后乡村财务管理模式探析，财会通讯2 0 0 5 年第2 期。 5 硕：i ：学位论文农村税赞改革后村级组织运转问题的个案研究 除上述举例的四种外，关乎到农村税费改革和村级组织这两个主题的研究还 很多，比如有专门研究农村税费改革后基层干部思想作风问题的，也有专门研 究农村税费改革过程中在农村地区“一事一议”的实行情况的，等等。本文后 面的内容中都将有所涉及。 由于笔者从事的是社会学研究，因而在选择角度时注意避免选择以行政学、 财经学、公共管理学为主的论题，如乡村治理、乡村财务等，而是尽量从社会 学的角度入手，并结合对江苏省s 县的初步调研来确定“村级组织运转”这一 主题。当然在研究撰写过程中笔者并不排斥其他学科知识，而是从社会学视角 出发综合运用经济学、政治学、管理学、审计学等各方知识，博采众长，希望 可以对村级组织运转问题作些具体的分析和讨论。 三、研究方法 本文主要采用了文献调查和实地调查相结合的研究方法。 第一，文献调查法。由于本文内容涉及到社会学、经济学、教育学、管理学、 政治学等各个学科的理论知识，因而笔者通过在南京各高校图书馆搜集有关书 籍、杂志、文章，并且在网络上下载各类论文、政策文件等，取得了大量的书 面资料。资料收集后，并予以系统梳理、分类、归纳和总结。 第二，实地调查法。为了获得撰写论文的第一手资料，笔者分别于2 0 0 5 年 8 月、1 0 月，2 0 0 6 年1 月前往江苏北部s 县x 镇进行了三次实地调查研究工作。 后两次调查是在0 5 年8 月第一次调查研究的基础上进行的，主要是为了解决研 究中不断发现的新问题，不断核实、补充与完善所获材料。 在实地调查过程中，一方面，笔者通过各种渠道搜集有关农村税费改革和村 级组织的政策文件、政府工作报告、村级财务运转表、领导讲话稿等书面资料。 这在很大程度上丰富和完善了手头的研究资料，为深入开展课题研究打下了厚 实的基础。 另一方面，在具体的调查过程中，笔者主要采用了实地观察法、半结构和结 构式访谈法的研究技术和手段。访谈主要采用个人访谈和集体访谈相结合的方 法。主要访谈对象为县、镇农业工作人员、组织干部、村委会主任、村民小组 组长、村民等。整个调查过程中用到录音笔、照相机、电脑等现代调查工具对 资料进行记录、保存、整理。此外，笔者还与长期从事农村工作的行政人员通 过网络保持书信联系，发现问题及时询问解决，获得了很好的效果。 四、关键词的界定 ( 1 ) 农民负担：农民无偿向社会提供剩余价值的总和，反映社会对农民劳 动成果的直接和间接的占有量。不同历史时期农民负担的形式及轻重程度是不 一样的。这与各个时期的政治、经济、社会状况，尤其是赋税制度有着密切的 硕士学位论文农村税费改革后村级组织运转问题的个案研究 关系。 ( 2 ) 农业税：也称“公粮”，是农民必须完成的国家对粮食、棉花等主要农 产品的征购任务。农业税是专门面向农业和农民的税收，既非增值税，也非所 得税，它是传统的自然经济的产物，是城乡二元经济格局基本政策的反映。农 业税的长期存在，使农民承担不恰当的义务和不合理负担，使公共分配关系长 期向城市倾斜。 ( 3 ) 农业特产税：是在粮食短缺的特定历史条件下，从农业税分离出来的 税种。目的是为了调节粮食生产和经济作物的种植关系，促进粮食生产。其征 税对象有烟叶收入、园艺收入、水产收入、林木收入、牲畜收入、食用菌收入 及其他农业特产品收入( 各省因当地具体情况而定) 。 ( 4 ) 村提留：本村成员向村集体经济组织提供的一部分收入，这部分收入 由集体经济组织掌握，主要用于公积金、公益金和管理费。公积金用于发展村 级经济，如农田水利建设、购置生产性固定资产、兴办村级企业等；公益金用 于村级福利事业，如五保户供养、特困户补助以及其他福利事业；管理费主要 用于村干部的报酬和村的管理开支。 ( 5 ) 乡统筹：乡( 镇) 政府向所管辖范围内的农民收取的费用，主要使用 范围包括乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练和乡村道路建设等。 村提留和乡统筹依据农户承包的土地面积缴纳。1 9 9 1 年国务院颁布农民 承担费用和劳务管理条例，规定农民负担的村提留和乡统筹( 不包括劳动积累 工和义务工的以资代劳费) 不得超过以乡为单位上年农民人均纯收入的5 ，1 9 9 8 年以后又改为以村为单位。 ( 6 ) 劳动积累i s u 义务工：劳动积累工和义务工是农民承担的劳务负担。 劳动积累工是农民为集体经济组织提供的一种劳动积累，主要用于本乡本村范 围内农民自身受益的建设，如农田基本建设。义务工是农民无偿承担的一种劳 务，主要用于乡村植树造林、防汛、乡村公路建设和维护、修缮校舍，是农民 为农村公益事业尽的义务。按照国务院农民承担费用和劳务管理条例规定， 每个农村劳动力每年应当承担1 0 个2 0 个劳动积累工，5 个l o 个义务工。 ( 7 ) 三项资金：指村干部报酬、五保户供养和村级办公费用。 ( 8 ) 一事一议：是村级兴办集体公益事业的筹资形式，是农村税费改革的 产物。村里兴办的公益事业，必须事先征求村民的意见，每一项公益事业必须 得到2 3 以上村民或村民代表的同意，不可超过规定的限额。 ( 9 ) 村级债务：村级组织的超支额和应付款。 ( 1 1 ) 农村公共产品：相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而 言，由当地农村社区居民共享的产品，它具有一般公共产品的基本特点，即非 。房民、孙国贵：农村税费改革的历史透视，江苏农村经济2 0 0 5 年第1 期。 7 硕士学位论文 农村税费改革后村级组织运转问题的个案研究 排他性、非竞争性和不可分割性。农村公共产品又可分为纯公共产品与准公共 产品。纯的农村公共产品是指在消费过程中具有完全的非排他性与非竞争性的 产品。如：农业环境保护、农业基础科学研究、全国性的水土保持、农业发展 综合规划及信息系统、农业气象预报、受灾面积大的洪涝、干旱、病虫害防治 等。而大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的，即是介于纯公共产 品与私人产品之间，仅有不完全的非排他性与非竞争性。如：农村基础设施、 义务教育、社会保障、基本医疗、农业病虫防治和农业科技推广等。 。李军：农村公共产品供给与“三农”问题的解决，经济管理论坛2 0 0 5 年第8 期。 8 顾士学位论文农村税费改革后村级纽织运转问题的个案研究 第一章理论视角与背景 一、理论视角 本文的研究对象是村级组织，这里的村级组织主要指村委会和党支部( 在研 究中还涉及到村民小组) 。无论是村委会还是党支部都是一种组织形式。于是， 从专业的角度出发，笔者选择了组织社会学的理论视角。 组织社会学是社会学的一个分支学科，它的研究主体是组织。有关组织社会 学的定义，不同学者有不同观点。我们在这里取其中的一种来了解，这一定义也 是对本文的研究最有指导性的。组织社会学是一门关于具体的社会系统、社会结 构、社会过程以及它们组成成分形成、发展和发挥作用的规律的科学。并进 步认为，组织社会学是通过研究人与组织、组织与组织、组织与社会的相互关系， 以揭示社会组织及其活动的规律性。 尽管说组织社会学的学者们更乐意于研究一些企业组织或是正规的行政机 关组织，而且组织社会学的历来发展传统也证实了这一点，作为党派组织的党支 部和作为人民自治团体的村委会显然只是处于边缘地带；但是它们作为我国长期 存在的正式组织，组织社会学中的有关理论和方法可能对其更有解释意义。 1 、系统研究法 系统研究法是研究现代组织理论的最优方法，它是一种观念或研究问题的独 特的思考方式。它把组织看成是一种“开放的”、“社会技术的”以及“整合性” 的系统，这类系统由诸多次级系统构成，而且不断和外在的环境进行资源的交换。 这种研究与以往的组织研究有很大不同。”传统组织理论运用了高度结构的、封 闭系统的方法，现代组织理论则转向开放系统的方法。 组织是个开放的社会技术系统，它与外部环境持续作用，并达到一种“稳定 状态”，即动态平衡。而内部组织是由目标与价值分系统、技术分系统、社会心 理分系统、结构分系统、管理分系统所组成。 目标与价值分系统是组织中较为重要的分系统，组织的价值观基本来源于广 泛的社会文化环境，作为社会分系统的组织必须达到社会系统所决定的目标，组 织为社会行使某种功能，如果它要生存、要发展、要能接受资源投入，就必须符 合社会的要求。 技术分系统是指完成工作任务所需要的知识和技术，它取决于组织任务的要 求，而且随着特殊活动要求的变化而变化，技术不仅影响社会心理分系统，而且 。张家麟：组织社会学，合肥：安徽人民出版社，1 9 9 8 年版，第1 页。 。于显洋：组织社会学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第4 页。 。于显洋：组织社会学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第8 6 页。 。张永桃：行政管理学，南京：南京大学出版社，2 0 0 0 年版，第9 5 页。 硕：l 学位论文 农村税费改革后村级组织运转问题的个案研究 影响组织的结构。 社会心理分系统由相互作用的个人和群体组成。它包括个人行为与动机、地 位与作用的关系、群体动力学和影响系统。它也受人们的感情、态度、愿望、期 待和价值观的影响。可以看出，社会心理分系统不仅受- n # b 部环境的影响，同时 也受组织内部的目标、技术和结构的影响，由此形成了组织参与者进行活动时的 组织气氛。 结构分系统关系到组织工作任务分工和协作的方式方法，结构可以通过组织 图、职位与工作说明、规划与程序等表示出来，它也与权威、信息沟通和工作流 程的形式有关。组织的结构可以确定技术分系统和社会心理分系统之间的关系， 而技术分系统和社会心理分系统之间的相互作用也可以绕过正式的组织结构。 管理分系统联系着整个组织，它使组织与其外部环境发生联系，同时它为组 织制定目标、进行计划、设计结构、协调关系并建立控制程序。管理是一个沟通 和联系组织的各分系统的过程。旨在达到组织的高效能、高效率和使参与者满意 的各种目标。 现代管理学派把组织看作一个开放的社会技术系统，因而要研究一切主要的 分系统及其相互关系。 2 、组织环境理论 从2 0 世纪6 0 年代开始，组织与环境的关系问题开始受到关注，对组织的观 念开始从封闭体系转为开放体系。组织被看作是环境的一部分，被看成是不断与 环境进行各种能量和资源交换的过程，组织能否生存和发展就看它能否与环境保 持一致与平衡。 组织的外部环境可分为社会一般环境和具体工作环境。 组织的社会一般环境是指社会上所有组织都要面对的总的外部环境，也就是 同组织有直接或间接关系的外在环境，这种环境往往对组织目标、结构、绩效等 产生重大影响。它们是： 政治环境：社会的一般政治气氛、政党制度、政治力量、政权性质、阶级结 构等： 法律环境： 经济环境： 平等； 技术环境： 宪法地位、法律性质、法制作用等； 经济结构、经济制度、经济政策、价格体系、消费特征、投资水 科技水平、新知识的应用、基础设施等 。张永桃：行政管理学，南京：南京大学出版社，2 0 0 0 年版，第9 5 页。 。同上。 。同上。 o 张永桃：行政管理学，南京：南京大学出版社，2 0 0 0 年版，第9 6 页。 l o 硕士学位论文 农村税赞改革后村级组织运转问题的个案研究 文化环境：历史背景、意识形态、价值观念、社会准则、风俗人情、教育水 准等； 另外，还有人口特征、地域特征、社会制度等。 组织的具体工作环境是指对某些特定的产业或某些类型的组织有直接影响 的因素，包括组织的原材料供应商、消费者、同行竞争者、负责监管的政治机构 等。可见，村级组织的具体工作环境包括乡镇行政机构等。 3 、组织权威 德国著名社会学家马克斯韦伯对统治的合法形式进行了深刻的研究。他将 统治的合法形式称为“权威”，并根据人们服从统治的动机将权威分成三种类型： 传统权威、魅力权威和法理权威。 传统权威是指一种建立在古老传统的神圣性基础之上的权威，靠被统治者对 传统和世袭的崇拜而维持的权威，是与生俱来的。这种权威在上下级关系中没 有合理的次序，没有根据自由契约的任命和升迁的正常机制。我国古代世袭的 君王制就是这种传统权威。 魅力权威，又叫感召权威，顾名思义，就是靠领导者的个人品质、气质和独 特魅力所形成的权威，是一种英雄主义的权威。它通常比较脆弱，不能持久。首 领呼风唤雨的才能、英雄气概、聪明才智与能言善变，以及那种超凡脱俗的气质 和令人如醉如痴的表演等等，都是人们忠于感召型权威的原因。最有代表性的感 召型权威是宗教先知、功臣勇士或群众领袖的统治。在这里，人们服从的是领袖 个人，因为他具有非凡的才能，而不是服从他的规定职位，或者他的传统尊严。 于是，只要他具备这些品质，只要事实证明他的确非凡，人们便服从他。假如他 失去这些英雄气概，以及人们不再相信其领导能力的时候，他的统治也就瓦解了。 感召型权威的管理是依靠感召力和对个人的忠诚，因此人们并不考虑他的特殊才 能和地位等级，也不考虑他的家族及其他的社会关系。感召型权威的管理没有明 确的法律和规章制度，它依靠的是首领或“圣贤”的一言既出。 法理权威是建立在组织成员对组织规范和组织领袖的合法性的认可基础上 所形成的权威。它更强调组织规范、纪律和法制化。它的基本信念是：法令可 以通过正式的和恰当的程序任意地制定和修改。统治机构可以是选举产生的， 也可以是被任命的，它的整体及每一个部分都构成合理组织。在这里人们遵从 的不是某个人，而是确定的规章制度。这些制度规定了个人的活动范围。所有 的办公人员都经过专门的训练，按照合同享受待遇。法理权威被韦伯认为是最 合理化的权威类型，也是现代社会中最常采用的一种权威类型。 。于显洋：组织社会学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第4 8 页。 。于显洋：组织社会学北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第4 7 页。 1 1 颁：i ：学位论文农村税费改革后村级组织运转问题的个案研究 二、背景 1 、村级组织的发展 如上所述，本文主要从组织社会学的理论视角出发对村级组织进行研究；那 么，在此有必要对研究对象给予说明。接下来我们就全面系统地认识下我国村级 组织的发展。 村是中国农民生存的基本场所。在传统农业社会，村是由农民自身生产和生 活需要形成的共同体。有关“村”的记载，在魏晋南北朝时期才有，但只是指作 为居住场所的自然村落。村作为国家法令正式认可的基层组织单位乃是到了唐 代。到了近代，在抗日战争和解放战争时期，民主根据地和解放区在乡政府以下 都设村公所，这可以说是一种村级组织，它更多地是种政权的象征。在国民党统 治区则实行保甲制度，“保”相当于村，设保长一人，保丁一人，实际是乡政府 派驻在村里的办事人员，也是政权的性质。中华人民共和国成立后，出于国家政 权建设和计划经济需要，社成为农村重要组织单位，从合作社一直到人民公社。 从历史上看，社制最初起源于元代，是外部国家行政力量对分散的村落社会的组 织。人民公社化以后，政社合一，大县设区管几个公社，小点的县不设区，县 政府直接管公社，公社下边是生产大队和生产队。大包干以后，1 9 8 3 年1 0 月， 中共中央、国务院发出关于实行政社分开建立乡政府的通知，正式宣告人民 公社体制的终结，从而在全国范围内为村民委员会的建立铺平了道路。实现政社 分开，建立乡政府后，农村建