（行政管理专业论文）我国公务员绩效考核体系研究(1).pdf

摘要 摘要 中国在实行计划经济体制时期 一度忽视行政效率和行政成本的问题 改革 以后 我们的改革重心又一直偏向理顺党政关系 政企关系 机构改革 建立和 完善公务员制度等 以至我们在加人w t o 后才蓦然发现极低的行政效率 极高的 行政成本 既严重阻碍了社会主义市场经济体制的完善和正常运行 也严重损害 了政府形象 损害了党群 干群关系 已到了非改不可的地步 正因为如此 党 的十六大报告在谈到深化行政体制改革的任务时明确指出 要提高行政效率 降 低行政成本 形成行为规范 运转协调 公正透明 廉洁高效的行政管理体制 1 对政府实行绩效考核 将不仅能促进党的十六大提出的行政改革目标的实现 而且能为巩固改革成果提供深层次的制度保障 政府绩效考核包括三个层次 政 府 政府职能部门和公务员 其中公务员绩效考核是政府绩效考核的核心 由于 公务员绩效的特殊性以及政治文化环境等因素的影响 导致了公务员绩效考核成 为我国乃至全球公认的难题 如何针对中国公务员这一特殊群体 设计一套合理 的 操作性较强的公务员绩效考核体系是本文的出发点和落脚点 本文首先介绍了绩效考核理论的含义和由来 阐述了美 加 日 法 德等 国家公务员考核制度的沿革 并总结了可资借鉴的经验 其次 阐述了中国公务 员绩效考核的沿革和现状 总结了公务员绩效考核存在的主要问题 如考核缺乏 和其他组织活动的联系 激励功能失效 考核指标体系缺乏科学性和针对性 考 核主体单一且与被考核者之间信息不对称以及观念误区 在此基础上分析了四大 原因 如体制性障碍 公务员绩效价值多元化 政治文化环境的影响等 本文的 核心内容 是公务员绩效考核体系总体框架的构建 重点是公务员绩效考核指标 体系 根据我国 公务员法 的职位分类的规定 笔者在设计指标体系时充分考 虑了综合管理 专业技术 行政执法三类职位的工作性质 工作内容和工作特点 利用k p i 考核体系和关键成功要素分析法 有针对性地构建了三类公务员的考核 指标 运用层次分析手段 确定指标的不同权重 通过设立指标标准 考核等级 考核分值等后续环节形成了一整套考核指标体系 进而构建了公务员绩效考核体 系的总体框架 包括考核目的和原则 考核主体 考核流程 考核监督 绩效沟 通以及绩效改进计划等 文章最后部分 提出了保障公务员绩效考核体系有序运 行的四大措施 认为应该从加强评价者培训 实施绩效沟通 以及树立绩效考核 我国公务员绩效考核体系研究 参与者主体意识 吸收借鉴国内外先进经验等方面来解决我国公务员绩效考核存 在的问题 综合全文来看 创新点主要在于构建了分类别的公务员绩效考核指标体系 针对综合管理类职位而言 笔者依据关键成功要素法设计了德 能 勤 绩 廉 下面的3 1 项关键绩效指标 如 德 下面的指标包括政治理论 民主性 方针 政策 社会道德 职业道德 进取心 原则性和法律观念 在此基础上运用层次 分析法 设计了德 能 勤 绩 廉的权重以及各级k p i 的不同权重 同理还构 建了专业技术类职位的2 8 项关键绩效指标和行政执法类的2 7 项关键绩效指标 然后再结合考核等级和分值 形成了一套系统的公务员绩效考核指标体系 最终 对公务员的各项表现打分定级 关键字 公务员绩效考核 k p i 指标体系 a b s r a c t a b s t r a c t w h e nc h i n aw a sb e i n gp l a n e c o n o m i cp e r i o d o n c eo v e r l o o k e dt h e p r o b l e mo fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n da d m i n i s t r a t i v ec o s t a f t e r r e f o r m i n g o u rr e f o r mf o c u si st os t r a i g h t e nt h er e l a t i o no fp a r t ya n d g o v e r n m e n t g o v e r n m e n t a n d c o m p a n y s t r u c t u r a lr e o r g a n i z a t i o n a n d e s t a b l i s ha n dp e r f e c tp u b l i c o f f i c i a ls y s t e m s ot h a tw ed i s c o v e rv e r y l o wa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n dv e r yh i g ha d m i n i s t r a t i v ec o s ts u d d e n l y a f t e rt a k i n gp a r ti nt h ew r 0 t h e s e o b s t r u c t e dp e r f e c t i o na n dn o r m a l o p e r a t i o no fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y a n ds e r i o u s l yh a r m e dg o v e r n m e n t i m a g e r e l a t i o n s h i po fp a r t y p e o p l ea n da d m i n i s t r a t o r s s om u s tb e r e f o r m e d j u s tb e c a u s ei tw a ss u c h t h e1 6 t hc o u n c i lo fc p cp o i n t e do u t c l e a r l yt h a t w es h o u l dr a i s ea d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y r e d u c e a d m i n i s t r a t i v ec o s t a n df o r mt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mo ft h eb e h a v i o r s t a n d a r d o p e r a t i o nc o o r d i n a t i v e i m p a r t i a la n dt r a n s p a r e n t h o n e s t e f f i c i e n c y 1 1 g o v e r n m e n te f f e c tc h e c kw il ln o to n l yp r o m o t et h e r e a li z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e f o r mg o a lo ft h e1 6 t hc o u n c i1o fc p c b u t a l s oc a ne n s u r et oo f f e r sd e e ps y s t e ml a y e rf o rs t r e n g t h e n i n gt h er e f o r m a c c o m p l i s h m e n t g o v e r n m e n te f f e c tc h e c ki n c l u d e s3l a y e r s g o v e r n m e n ta n d g o v e r n m e n td e p a r t m e n ta n dp u b l i c o f f i c i a l i nw h i c hp u b l i c o f f i c i a l e f f e c tc h e c ki st h ec o r eo f e f f e c tc h e c k b e c a u s et h ei n f l u e n c eo f p a r t i c u l a r i t yo fp u b l i c o f f i c i a la n dg o v e r n m e n tp o l i t i c a la n dc u l r u r a l e n v i r o n m e n th a sc a u s e dt h a tp u b li c o f f i c i a le f f e c tc h e c kb e c o m e so u r c o u n t r ya n de v e ng l o b a lp r o b l e m h o wt od e s i g nas e to fr e a s o n a b l ea n d p r a c t i c a lp u b l i c o f f i c i a l e f f e c tc h e c k s y s t e m f o rc h i n e s e p u b l i c o f f i c i a li so u ra i m t h i sp a p e rh a v ef i r s ti n t r o d u c e do r i g i na n dt h em e a n i n go fe f f e c t c h e c k t h e o r y a n dh a v ee l a b o r a t e d t h eo r i g i na n de x p e r i e n c eo f p u b li c o f f i c i a ls y s t e mo fa m e r i c a c a n a d i a n j a p a n e s e f r e n c ha n dg e r m a n s e c o n d i ti n t r o d u c e dp r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ee v o l u t i o no fc h i n e s e i l l 我国公务员绩效考核体系研究 p u b l i c o f f i c i a le f f e c tc h e c k a n dh a v es u m m a r i z e dt h em a j o rp r o b l e mo f p u b l i c o f f i c i a le f f e c tc h e c k s u c ha sl a c k i n gw i t ht h ec o n n e c t i o no fo t h e r o r g a n i z a t i o nc a m p a i g n s e n c o u r a g ef u n c t i o nt ob e c o m ei n v a l i d i n d e x s y s t e ml a c k i n gs c i e n t i f i t n e s sa n ds p e c i f i ca i m e x a m i n eo f f i c i a l i s u n i t a r ya n di n f o r m a t i o na s y m m e t r i c a la s e l la si d e am i s t a k e o nt h i s f o u n d a t i o n t h i sp a p e rh a sa n a l y z e d4b i gr e a s o n s s y s t e mo b s t a c l e v a l u e d i v e r s i t y t h ei n f l u e n c eo fp o l i t i c a la n dc u l t u r a le n v i r o n m e n t t h ek e yc o n t e n to ft h i sp a p e ri st od e s i g no v e r a l lf r a m eo f p u b l i c o f f i c i a le f f e c tc h e c ka n df o c a lp o i n ti si n d e xs y s t e 乱a c c o r d i n g t ot h es t i p u l a t i o no fp o s i t i o nc l a s s i f i c a t i o no f p u b l i c o f f i c i a ll a w t h ea u t h o rc o n s i d e r st h en a t u r e c o n t e n t a n dc h a r a c t e ro ft h e s ep o s i t i o n s u c ha sg e n e r a lm a n a g e m e n t p r o f e s s i o n a lt e c h n o l o g ya n dl a we n f o r c e m e n t a n du s e sk p ic h e c ks y s t e ma n dt h ec r u c i a ls u c c e s s f u la n a l y s i sl a wo f e s s e n ti a lf a c t o rt oh a v ef o u n d e dt h ec h e c ki n d e xo f3k i n d so f p u b l i c o f f i c i a l a n dm a k e su s eo fl e v e la n a l y s i sm e a n st od e s i g nt h e d i f f e r e n tp r o p o r t i o no fi n d e x t h ea u t h o rh a s e s t a b l i s h e di n d e xs t a n d a r d c h e c kg r a d ea n dc h e c ks c o r ea n dh a v ef o r m e dac o m p l e t ec h e c ki n d e xs y s t e m a n dt h e nh a sd e s i g n e dt h eo v e r a l lf r a m eo fp u b l i c o f f i c i a le f f e c tc h e c k s y s t e m i n c l u d ep u r p o s ea n dp r i n c i p l e c h e c ko f f i c i a l c h e c kp r o c e s sa n d c h e c ks u p e r v i s o r e f f e c tc o m m u n i c a t i o na sw e l la se f f e c ti m p r o v e m e n t p l a n f i n a l l ya r t i c l eh a v ep u tf o r w a r d7g u a r a n t e em e a s u r e st om a k es u r e o fr u n n i n gb yo r d e ro fe f f e c tc h e c ks y s t e m s u c ha sr e i n f o r c i n g a p p r a i s e m e n tt r a i n i n g e n f o r c i n ge f f e c tc o m m u n i c a t i o n u t i l i z i n gc h e c k r e s u l tr e a s o n a b l ya sw e l la ss e t t i n gu pm a i nc o n s c i o u s n e s so fe f f e c tc h e c k p a r t i c i p a t o r a b s o r b i n gd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a la d v a n c e de x p e r i e n c e a n ds oo n s ot h a tc o m i n gt os o l v et h ep r o b l e mo fc h i n e s ep u b l i c o f f i c i a l e f f e c tc h e c k t h ec r e a t i o no fp a p e rl i e si nm a i n l yt of o u n dp u b l i c o f f i c i a le f f e c t c h e c ki n d e xs y s t e mo fd i f f e r e n tc l a s s i f i c a t i o n a c c o r d i n gt ot h ek i n do f p o s i t i o no fg e n e r a lm a n a g e m e n t t h ea u t h o rh a sd e s i g n e d3 1k e yi n d e xu n d e r m o r a l s a b i l i t y h a r d r e c o r da n dh o n e s t yw i t ht h ec r u c i a ls u c c e s s f u ll a w o fe s s e n t i a lf a c t o r s u c ha su n d e r m o r a l s i sp o l i t i c a lt h e o r e t i c a l d e m o c r a t i c n e s s p o l i c y s o c i a lm o r a l s p r o f e s s i o n a lm o r a l s i n i t i a t i v e a n dp r i n c i p l e da n dl e g a li d e a o nt h i sf o u n d a t i o nw eh a v ed e s i g n e d d i f f e r e n tp r o p o r t i o no fm o r a l s a b i l i t y h a r d r e c o r da n dh o n e s t ya n d d i f f e r e n tl e v e l sk p lw i t hl e v e la n a l y s i sl a w a n dt h e nw eh a v ef o u n d e d t h e2 8k e yi n d e x e so fp r o f e s s i o n a lt e c h n i c a lp o s i t i o na n dt h e2 7k e y i n d e x e so fl a we n f o r c e m e n tp o s i t i o n t h e n a g a i nc o n n e c t i n gc h e c kg r a d e a n dr e c o r d t h ea u t h o rh a sf o r m e das e to fi n d e xs y s t e mo fp u b l i c o f f i c i a l e f f e c tc h e c k a n du s i n gt h es y s t e mt od e c i d el e v e lf o re v e r yp u b l i c o f f i c i a l k e yw o r d s p u b l i c o f f i c i a l e f f e c tc h e c k k p ii n d e xs y s t e m v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得应懒其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位黻作者签名 i 叶 l 签字日期 1 7 年岁月一日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解建镔 刊誓有关保留 使用学位论文的规定 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和 借阅 本人授权毫徽以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存 汇编学位论文 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 乏时 签字日期 1 胡年岁月l 勾日 导师签名 签字日期 詹要办 扩一 年 其 f 电话 邮编 口日 第1 章引言 第1 章引言 1 1 研究背景 当今社会 市场经济体系和公共行政体系是影响和控制社会的最大两股力 量 为迎接国际化和国际竞争的挑战 适应市场经济发展的要求 解决越来越复 杂的社会问题 消除政府的各种弊病 在世界各国开展重塑政府和政府再造的运 动中 我国政府也开始调整其管理社会公共事务的职责和功能 以适应时代的变 化和发展 从执政理念上 由权力政府转向责任政府和服务政府 从职能上 由 无限政府转向有限政府和无限服务 为人民服务 不仅仅是对政府及其工作人 员简单的道德要求 而是一种契约义务 一种合同责任 是政府及其工作人员的 法定职责 翻随着政府职能的转变 政府机关的工作思路 工作模式 工作内容 工作方式都发生了相应的转变 政府机关及其官员在行使职责 提供服务时 居 高临下 盛气凌人的态度和高耗低效 繁琐神秘的工作程序 已经严重制约了公 共行政效能的有效发挥 公民期待着打破公共行政这块坚冰 使之融入市场经济 与国际社会的时代潮流 无论是政府部门人力资源整体的发展 还是公务员个人 的发展 都离不开组织提供强有力的动力机制 而绩效考核制度通过组织定期检 测公务员的工作行为 并以奖惩制度进行正向激励 肯定积极行为 否定消极行 为 提供了激励公务员不断改进自身行为 努力创造工作佳绩的主要动力源泉之 一 因此 政府人力资源管理必然要将公务员绩效考核放在十分重要的位置上 1 2 研究动机 提高公务员的绩效水平依靠一个良好 现代化的公务员制度 尤其有赖于现 代化的公务员绩效考核制度 公务员绩效考核 一般是指国家人事或政府主管机 关依法对公务员工作表现及实绩进行考察评价 绩效考核是主管部门和行政首长 依法管理公务员的重要基础 公务员的录用 权利义务 奖惩 职务升降 职位 任免 培训 交流 工资 福利 辞职 辞退等都无不依托绩效考核 同时绩效 考核也是社会公众了解公务员工作态度 作风 能力和实绩 客观公正地评价公 务员履行职责和依法执行公务情况 实施有效监督的必要手段 科学的公务员绩 效考核制度是政府组织吸引人才 激励人才和留住人才的有效手段 是提高政府 绩效的制度基础 故对公务员绩效考核体系进行研究有着深远的现实意义和理论 我国公务员绩效考核体系研究 意义 1 3 研究对象 公务员是依法履行公职 纳入国家行政编制 由国家财政负担工资福利的工 作人员 根据2 0 0 6 年1 月1 日国家施行的 中华人民共和国公务员法 规定 国家实行公务员职位分类制度 公务员职位类别按照公务员职位的性质 特点和 管理需要 划分为综合管理类 专业技术类和行政执法类等类别 公务员职务分 为领导职务和非领导职务 本文的研究对象即为综合管理类 专业技术类和行政 执法类公务员 1 4 研究方法 本文采用了文献研究法 访谈调查法和内容分析法 在写作过程中 走访了合肥市蜀山区政府负责考核的组织人事部门 了解了 我国公务员绩效考核的制度和实际实施过程中的方法和问题 形成了二定的感性 认识 内容分析法用于考察社会人为事实 主要指成文文件 通过收集和研究 中 华人民共和国公务员法 公务员考核规定 试行 等法律 规章 根据绩效 考核的基本理论和原则 分析其合理性和科学性 试图给我国公务员的绩效考核 提出有价值的建议 1 5 研究目的 本研究在我国专家学者己有研究的基础上 尝试达到以下目的 i 主要目的 针对我国公务员管理的现状 构建一个量化程度较高 可操作性较强且适合 中国国情的公务员绩效考核体系 2 次要目的 了解我国目前公务员绩效考核体系存在的问题及其原因 尝试借鉴国际范围内政府公务员管理的先进经验和企业绩效管理的理念和方 法 完善我国公务员绩效考核体系 形成公务员绩效考核体系有力实施的保障措施 1 6 本文研究所借鉴的理论 2 第1 章引言 文章借鉴的理论主要包括管理学理论 组织行为学理论以及统计学理论等 1 管理学 管理学是一门综合性和实践性很强的学科 管理学认为 管理 对象的复杂性和管理环境的多变性决定了运用管理知识的技巧性 灵活性和创造 性 仅靠书本上的理论教学是培养不出 合格 管理者的 1 管理学理论中提出 的 在实践中学会管理 没有千古不变的永恒真理 和公务员绩效考核要求的 具体岗位具体分析 以工作实绩作为评价公务员的重要标准 是相吻合的 管理学理论的这些特征为公务员绩效考核提供了理论指导 2 组织行为学 组织行为学是研究组织中人的心理和行为表现及其规律 提高管理人员预测 引导 控制人的行为的能力 以实现组织既定的目标的 r 学科 公务员绩效考核的目的就是要评价公务员的心理和行为表现 从而提高 管理者引导人的行为的能力 最终实现政府目标 所以笔者认为 组织行为学是 研究公务员绩效考核的重要基础理论 运用组织行为学的相关知识 可以更好的 分析和预测公务员的各项行为和活动 3 统计学 统计学就是研究对与我们所关心的某一现象有关联的数据 在 搜集 整理和加工的基础之上再进行合理 有效 科学的计算 分析和研究 从 而提出具体的应对策略的一门科学或学问 嘲公务员绩效考核涉及到大量的数据 和信息 完善的公务员绩效考核系统离不开统计学的知识 1 7 研究意义 首先 绩效考核所追求的目标就是政府高效 协调运转和为广大人民群众提 供高质量 高效率的服务 所以它是促进政府管理方式转变 改进机关工作作风 实现以 顾客 为中心的服务型政府模式的重要保障 体现了党和政府的根本使 命 其次 实施公务员绩效考核体现了完善我国公务员制度的趋势和方向 我国 公务员制度从1 9 9 3 年实施以来 已经走过了1 0 余年的历程 公务员制度改革作 为我国政治体制改革的重要组成部分 也已经迈入了一个深化的阶段 需要注入 新的观念和方式 引入绩效考核的观念与方式 能够促使我国政府入事管理实现 由关注制度本身向关注人转变 由重过程向重结果转变 由约束人向激励人转变 由注重人的行为的有序性向注重人的结果的有效性转变 1 8 国内专家和学者对该问题的研究状况 在中国期刊网中 从1 9 9 9 年到2 0 0 7 年已收录的题名为 公务员绩效 的文 我国公务员绩效考核体系研究 章有5 8 篇 题名为 公务员绩效考核 的文章有2 2 篇 另外 在全国优秀硕士 论文中 题目为 公务员绩效 的硕士论文有1 8 篇 题名为 公务员绩效考核 的硕士论文有l o 篇 在中国优秀博士论文库中 暂时没有以 公务员绩效 或 公务员绩效考核 为篇名的著作 在出版的各类书籍中 暂时还没有以 公务 员绩效 或 公务员绩效考核 为书名的著作 在现有的研究中 主要是探讨我 国公务员绩效考核存在哪些问题以及解决问题的对策 对公务员绩效考核的定性 研究较多 涉及的定量研究较少 有9 0 以上的文章只是对公务员绩效考核泛泛 而谈 虽然提到了要设计具体详细的指标体系 但具体设计什么样的指标 怎样 设计指标 基本上所有的文章都没有涉及 如很少有学者研究绩效考核的评价标 准 又如运用数学方法和模型研究企业绩效考核的文章倒是有很多 但是运用数 学方法研究公务员绩效的论文却不多 仅有几篇 如合肥工业大学朱厚任 杨善 林和朱卫东创作的 基于证据理论的公务员绩效评价分析 是用数学方法进行分 析的 不过运用实证分析来研究公务员绩效的论文倒是有一些 如南京大学的秦 晓蕾和王强发表的 国家公务员绩效考核指标体系实证研究 1 9 文章框架 如下图所示 4 第1 章引言 我国公务员绩效考核体系研究 第2 章绩效考核 的含义及其在国外的发展状况 2 1 绩效考核的理论内涵和操作模式简介 绩效考核从2 0 世纪2 0 3 0 年代起 被运用于企业的人力资源管理中 如2 0 世纪初期泰勒在 科学管理原理 中的时间研究 动作研究与差异工资制 而绩 效考核真正运用到政府管理中来 则是始于2 0 世纪5 0 年代美国政府的绩效预算 制度 绩效考核在2 0 世纪7 0 年代以后形成体系 管理对象也扩展为组织 团队 员工三个层次 嗍由于其在企业管理中的成功应用 使政府在进行自身改革时看 到了借鉴的必要 那么究竟何为绩效 何为考核 b e r n a r d i n 认为它是指在特定的时间里 由 特定的工作职能活动产生的产出记录 绩效是效率 e f f i c i e n c y 和效益 r e s u l t 的总和 它包括组织绩效和员工个体绩效两个层面 1 考核 即考查审核 其中 考 含有查核 查考的意思 而 核 表示考察 对照的意思 考 与 核 结合起来 即表明了仔细查对 核实的意思 狭义的绩效考核就是对成绩和效果 进行查对和核实 广义的绩效考核是将过程管理和结果管理结合的一种管理方 式 其本身是一个动态的 开放的系统 是由绩效计划 考核目的和原则 考核 指标体系 绩效反馈与沟通 考核监督以及绩效改进计划等环节构成的有机整体 本文研究的是广义的绩效考核 绩效考核在多年的发展过程中 也形成了一些操作性 应用性很强的操作模 式 如关键绩效指标体系 k e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r 简称为k p i 平衡计 分卡 b a l a n c es c o r ec a r d 简称为b s c 目标管理 m a n a g e m e n tb yo b j e c t i v e s 简称为m b o 以及3 6 0 度全面考核等等 k p i 是指通过对组织内部某一流程的输入端 输出端的关键参数进行设置 取样 计算 分析 衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标 是把企业的战略 目标分解为可运作的远景目标的工具 是企业绩效管理系统的基础 k p i 是现代 企业中受到普遍重视的业绩考评方法 k p i 可以使部门主管明确部门的主要责 任 并以此为基础 明确部门人员的业绩衡量指标 使业绩考评建立在量化的基 础之上 建立明确的切实可行的k p i 指标体系是做好绩效考核的关键 1 b s c 6 第2 章绩效考核的含义及其在国外的发展状况 是根据企业战略设计的指标体系 其目的是建立一套使企业战略有效执行的目标 管理体系 用其创始人的话来说 平衡计分卡是一种绩效管理的工具 它将企 业战略目标逐层分解转化为各种具体的相互平衡的绩效考核指标体系 并对这些 指标的实现进行周期性的考核 从而为企业战略目标的实现建立起可靠的执行基 础 伽平衡计分卡从四个不同角度即财务 客户 内部流程 学习与成长 衡 量企业的业绩 从而帮助企业解决短期利益的实现和可持续发展相统一的问题 m b o 是把管理者的工作由控制下属变成与下属一起设定客观标准和目标 让他 们靠自己的积极性去完成 目标管理的对象包括从领导者到工人的所有人员 大 家都要被 目标 所管理 目标管理要求实现目标与考核标准一体化 即按实现 目标的程度实施考核 由此决定升降奖惩和工资的高低 3 6 0 度全面考核 又称 为全方位考核法 最早被英特尔公司提出并加以实施运用 该方法是指通过员工 自己 上司 同事 下属 顾客等不同主体来了解其工作绩效 通过评论知晓各 方面的意见 清楚自己的长处和短处 来达到提高自己的目的 具体到政府层面来看 政府绩效考核应包括三个层次 政府 政府部门 公 务员 其重点在于公务员考核 公务员队伍是绩效考核的基础层 也是管理的重 心所在 实施公务员绩效考核 就是将绩效考核的基本理念 观点和方法与公务 员制度有机地结合起来 以 绩效 为主线 以公务员考核制度为切入点 实现 对公务员工作实绩的动态管理 并通过绩效结果在公务员管理各个环节的兑现 使公务员管理的各项制度形成一个相互补充 相互支持 相互制约的 链条 体 系 2 2 国外公务员绩效考核的发展和主要经验 公务员制度历来是各国行政改革的核心部分 而绩效导向型的公务员制度则 代表了当今世界公务员制度改革的新趋势 对公务员进行绩效考核在国外已有一 些成熟的经验和做法 并已成为国外公务员管理的重要手段 2 2 1 国外公务员绩效考核制度的沿革和现状 公务员绩效考核 世界各国说法有所不同 美国叫 绩效评估 加拿大叫 业绩管理 德国叫 实绩评估 日本叫 勤务评定 法国称 鉴定 这些 国家经过长期探索和实践 都形成了各具自己特色的公务员绩效考核制度体系 一般都拥有一套健全的考核组织系统 完善的考核制度和程序以及切实可行的考 7 我国公务员绩效考核体系研究 核标准和方法 1 美国 美国的考绩制度建立很早 已实施了1 1 3 年 将考绩分为平时考核和年终考 核 比较重视公务员的平时考核 美国考绩制度以工作数量 工作质量 工作适 应能力等属于行为结果有效性的因素为主要考核内容 细分量化为1 6 项指标 美国年终考绩制度始于1 8 8 3 年 经过1 9 5 0 年 工作考绩法 1 9 7 8 年 文官改 革法 和1 9 8 0 年等历次改革 形成了一套具体可行的考核标准 考核等次与奖 惩事项 美国年度考核结果运用主要有6 方面 即裁减人员 正式任用 重新指 派工作 降职免职 培训 工资晋升及发放奖金 特点是重视下属一贯表现 通 过激励机制引导下属在多做实事中完善自己 不足的是主管领导对下属前途有绝 对决定权 主管领导素质高 则有利于工作 反之 则有较强的负面作用 2 加拿大 加拿大公务员考核制度的一个显著特点是 从1 9 6 2 年以后 他们的公务员 考核从传统业绩评估转到业绩管理上 而在此以前 加拿大政府采用业绩报告的 形式管理业务类和技术类的公务员 1 9 9 2 年加拿大国库委员会制定了新的考核 政策 即 业绩管理和复审制度 实现了从业绩评估到业绩管理正式转变 业绩管理倡导各部门更多授权 结合各自实际制定本身政策 工作重心不是业绩 评估和年终报告 而是不断进行的业绩管理 由于对影响个人业绩的因素的认识 深化和各种考核工具科学性的提高 适应新的公务系统文化价值观念的需要 国 库委员会在1 9 9 2 年之后 更坚定了业绩管理的改革走势 在加拿大 考核与业 绩奖金 职务晋升挂钩不明显 晋升必须通过竞争途径来实现 因而加拿大政府 认为有必要在工资 职务以外推行其它奖励计划以调动公务员的积极性和鼓励进 取精神 3 日本 按照1 9 5 2 年的 勤务评定规则 日本公务员考核勤务评定分为两种 一是 特别评定 即对处在适用期内的公务员进行1 次以上的评定 或者在行政长官认 为必要时随时进行的评定 二是定期评定 即在规定时间内对职员的正常评定 每年1 次 勤务评定由主管机关首长或由他所指定的本部门上级职员对下级实施 评定 评价内容主要有4 个方面 一是工作成绩 包括工作成果 工作态度和工 第2 章绩效考核的含义及其在舀井的发展状况 作速度 二是工作能力 包括指导能力 规划能力 判断能力 创造能力 交涉 能力 协调能力等 三是性格 包括稳重 轻浮 积极 消极 坚强 脆弱 从 容 急躁 机敏 迟钝 精细 租心 好辩 沉默等 四是适应性 分为规划性 研究性 会计性 总务性 审查性 接洽性 例行性 计算性 秘书性等 考核 评定结果分为a b c d e 五级 获得a 级表明工作成绩卓越 一般规定获a 级者不超过考核人数的1 0 获得b 级表明工作成绩优良 占3 0 c 级 d 级分 别代表良好和不良 e 级代表工作成绩低劣 4 法国 法国政绩考核看重公务员资历而不太注重实际工作能力和表现 每年对公务 员考核一次 内容涉及身体适应性 专门知识 勤奋精神 整洁衣着 工作适应 能力 合作精神 服务精神 主动精神 工作效率 工作方法 理解能力 组织 协调能力 指挥监督能力和观察分析能力等1 4 个方面 各部门在对公务员进行 考核时 可根据其所承担的工作类别和岗位 在诸项内容中选择其中一部分进行 考核 但不能低于6 项内容 每项所评分数最高为2 0 分最低0 分 最后将各项 所得分数相加得出考核总分 法国在 新公共管理运动 中 也引进公共管理的 新理念转变对公务员的管理 充分运用以结果而不是程序的准确性来评估管理水 平 管理方法的改进 分权和非集中化 使上下级关系由直接隶属向合同关系的 转变等等管理理念 使得政府在管理体制上明确了公务员的责任 有利于公务员 工作的自由度和创造性发挥 大大提高了公务员工作的效率 5 德国 德国公务员范畴十分广泛 包括政府官员 法官 检察官 外交官 教师等 职业 为不断提高公务员队伍整体素质 使其顺利完成基本法 宪法 赋予的公 共管理任务 德国制订了 公务员法 和考核 培训 选拔等专项管理规定 其 中 考核是实施公务员激励机制的主要依据 也是发现 选拔优秀行政管理人才 的重要途径 德国公务员实绩评估分为四种 定期评估 实习公务员评估 出现 空缺职位进行选拔的临时评估 更换岗位等特殊情况下进行的中期评估 其中 定期评估与我国公务员年度考核类似 作用最为重要 多数机构2 至3 年进行一 次 参加人员为正式公务员和实习公务员 为提高评估效率 避免流于形式 德 国规定了以下简化程序 在现有工资级别已参加定期评估人员 如果考核结果等 9 我国公务员绩效考棱体系研究 预计不会有根本变化 由所在部门出函证明 不必参加本次评估 下一次定期考 核照常进行 不得简化 此外 年满5 5 周岁或工资级别在a 1 6 级以上的 司长 或任职时间较长的处长以上官员 原则上不进行定期考核 1 2 2 2 国外公务员绩效考核的主要经验 综观各国公务员绩效考核制度发展状况 其经验主要有以下几个方面 1 建立了全面合理的绩效考核标准 美国是典型的采用工作标准考绩制的国家 通过职位分析 规定每个职位必 须完成的工作数量 质量 时限 方法等 然后针对不同的职位制定相应的考核 标准 例如l 针对工作程序与方法较为固定 工作成果数量易于计算 工作时间 易于估计的职位 一般从工作数量订立工作标准 还可以对公务员的工作态度制 定相应的标准 规定处理工作时 在姿态 仪态 精神 言辞等方面应达到相应 的要求 2 划分了多层的考核等级 国外公务员考核的等级以五等居多 如法国 日本 加拿大等多数国家公务 员的考绩等次分为a b c d e 五级或优 良 一般 及格 不及格五个等次 德国公务员考绩分为特优 优 良 一般 及格 不及格和较差共七个等级 3 全员主动参与 民主互动 引进目标管理方法 以增强政绩考核在帮助公务 员提高工作绩效方面的作用 4 注意建立健全审计监督机制和社会公众公开监督机制 世界各国在公务员绩效考核的组织程序 考核内容和形式 考核等次标准以 及考核后续管理等方面的制度建设和实践经验 对我国公务员绩效考核都有重要 的借鉴意义 i o 第3 章我国公务员绩效考核的沿革 存在问题及原因 第3 章我国公务员 绩效考核的沿革 存在问题及原因 3 1 我国公务员绩效考核的沿革 在1 9 9 3 年1 0 月正式实施国家公务员制度以前 我国实行的是干部制度 我 国干部考核制度是在革命战争年代对干部考核的基础上逐步建立起来的 在不同 的历史阶段考核内容和标准也各有侧重 新民主主义革命时期 干部考核主要表现为对干部的 审查 制度 其主要 目的 一是为了 防止和清除奸细 二是为了了解干部的长处和弱点 以便更 好地使用于部 建国初期 干部考核叫 鉴定 和 考察 1 9 4 9 年1 1 月4 日 中央组织 部在 关于干部鉴定工作的规定 中说明了干部鉴定的性质和目的 同时对鉴定 内容和方法等作了规定 指出 干部鉴定 是干部在一定工作或学习期内各方 面表现的检查和总结 考核内容 重点应放在立场 观点 作风 掌握政策 遵守纪律 联系群众 学习态度等方面 鉴定方法 采取个人自我检讨 群众 会议讨论 领导负责审查三种方式结合进行 在考核时间上 规定 每隔一年 左右的时间内 各地均须对其所属干部进行一次鉴定 在实际执行中 干部鉴 定工作虽然不够制度化 但鉴定办法一直坚持下来 干部在经过一个时期的工作 以后 或者经过一次运动 参加一次培训之后 都要做一次鉴定 到1 9 6 4 年 在干部考核内容方面规定得更加全面 中央组织部 关于科学 技术干部管理工作条例试行草案 提出 对科技干部的考核 除了考核政治思想 之处 还要考察了解他们完成工作任务的情况和工作中的贡献 科学技术水平和 业务能力 1 9 7 9 年1 1 月中央组织部印发了 关于实行干部考核制度的意见 的通知 通知指出 干部考核的标准和内容 要坚持德才兼备的原则 按照各类干部胜 任现职所应具备的条件 从德 能 勤 绩四个方面进行考核 在考核方法上 提出 要实行领导和群众相结合的方法 把平时考察和定期考核结合起来 通 知 对考核内容和考核方法的规定 表明对干部考核的认识达到了一个新的水平 从此 干部考核逐步向正规化 科学化方向发展 我国公务员绩效考核体系研究 1 9 8 8 年6 月 经中央批准 中央组织部发出 关于试行地方党政领导干部年 度工作考核制度的通知 同时印发了 县 市 区 党政领导干部年度工作考核 方案 试行 和 地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案 试行 两个文 件 1 9 8 9 年2 月 中央组织部 人事部又联合发出 关于试行中央 国家机关司 处级领导干部年度工作考核制度的通知 同时印发了 中央 国家机关司处级 领导干部年度工作考核方案 试行 1 9 8 8 年 1 9 8 9 年发出的这两个考核通知 及三个考核方案 对部分领导干部年度考核的且的 对象 形式 内容 时间 程序