当前我国事业单位体制改革问题及研究.pdf

1 万方数据 1 内 容 提 要 我国的事业单位是计划经济时代的产物，与计划经济体制相 适应，并为计划经济服务，这种管理体制，在社会发展的过程中 曾发挥过积极的作用。随着改革开放的逐步深入和社会主义市场 经济的确立和完善，事业单位体制所存在的弊端也逐渐显现出 来，为更好的适应我国的改革开放事业和社会主义市场经济运行 模式，事业单位体制改革成为了我国现阶段发展的重要任务。 党的十六大以来，各地区各有关部门积极探索事业单位改 革，不断创新事业单位体制机制，稳步推进教育、科技、文化、 卫生等行业体制改革，积累了有益经验，取得了明显成效，但其 中也有许多不足之处。主要表现在事业单位体制改革存在的思想 观念落后、体制改革相对滞后、机构设计和宏观管理不科学、改 革成果缺乏保障等问题，其中本文认为主要原因是事业单位管理 制度相对落后，事业单位的各项制度与各项事业的发展要求越来 越不相适应。因此，如何根据社会主义市场经济发展和加入世贸 组织的需要，摆脱计划经济体制的干扰，建设与市场经济体制相 适应的现代事业单位管理体制成为我国政府体制改革中的又一 迫切难题。 同时， 当前我国正处于全面建设小康社会的关键时期， 加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务也因此更 加艰巨。 针对这一系列问题，本文认为应当首先进行思想观念的突 万方数据 2 破，理论联系实际，不断进行理论突破和实践研究；其次，把握 改革基本原则，明确改革三大顶层设计，重点建设一套合适的管 理体制；再者，跟进改革基本方向，落实五大基本制度，保证设 想的管理体制的切实可行；最后，注重改革效益，推进事业单位 制度改革的配套措施，进一步完善所设想的制度内容。 本论文研究采用这样一种思路： 首先通过相关概念比较明确的概括事业单位的基本内涵，把 握事业单位体制的发展变化历程；并通过事业单位与其它社会组 织中的企业、行政单位进行深入对比探讨，将事业单位从业人员 与公务员进行横向比较，挖掘事业单位及从业人员自身所包含的 独特特性；进而概括当今事业单位所具有的共性；在明确现代事 业单位所具备的共性的基础上，联系实际根据现今事业单位中的 不同服务类别进行分类，本文共将其分为监督管理类单位、社会 公益类单位、中介服务类单位、生产经营类单位四大类，并对其 运行机制以及其它独特个性分别进行了详明概述。 之后通过结合事业单位的改革历程以及现时实际阐释了事 业单位体制改革等相关概念；详细回顾总结了历年来事业单位改 革经验和教训，本文将这一历程从宏观上分为三个阶段，通过对 这一系列改革的过程、结果以及影响的深入剖析，着重提出了这 一系列改革中所存在的问题以及改革之后现今事业单位仍存在 的“痼疾” ；进而又通过结合实际现状提出事业单位改革的四大 基本原则，即政事分开原则、分类指导原则、市场化原则、因地 万方数据 3 制宜原则；在此基础上制定预测事业单位改革的发展方向并且制 定其改革目标，本文将事业单位改革的发展方向具体概括为经营 管理的市场化和投资主体和服务对象的社会化，调整布局结构， 实现举办主体的多元化、经费管理动态化，经营性事业服务价格 化、建立明晰的产权制度、单位用人科学化以及社会保障完善化 作为事业单位的改革目标。 再者，深入的探究事业单位在发展进程中的弊端和改革中的 遇到的问题与原因，具体总结为四大类：由于思想观念囿于计划 经济模式和事业单位发展的独立自主创新机制缺乏造成的思想 观念落后，缺乏改革原动力；由于事业单位管理体制改革滞后于 经济体制改革和政府体制改革造成的事业单位管理体制及财政 供给改革与地方存在严重落差、事业单位财政供给体制陷入困境 以及事业单位人事制度弊端日益显著；由于事业单位机构设计不 合理，宏观管理不科学造成的竞争力缺乏、资源浪费、事业编制 闲置等突出问题以及由于运行机制的机关化，缺乏社会化发展和 相应法制规范不全，执行性差而造成的事业单位改革缺乏保障。 最后，针对这些弊端和问题提出相应的系统化对策，即理论 联系实际，不断进行理论突破和实践研究，多学科研究形成系统 的理论创新体系， 加强实证和调研， 增强改革的针对性和实效性； 把握事业单位改革必须及时更新思想观念并实行政事分开增强 事业单位自我发展能力以及注重引导形成事业发展主体多元化 格局的三大顶层设计；跟进改革基本方向，落实加强制度建设建 万方数据 4 立严格的政府内部公共服务监管体制、促进财政体制改革同步、 建立和完善统一的社会保障体系、推进产权制度改革创新、加快 建立现代事业制度的五大基本制度；最后注重改革效益，推进事 业单位制度改革的配套措施，要做到转变政府职能为事业单位的 制度创新营造良好的大环境、政府通过政策创新推进事业单位的 制度改革落实、加快事业单位管理的法制建设为事业单位的制度 改革保驾护航、尽快造就一批新型的事业单位经营家。 最后得出本文的结论。随着改革开放的深入和社会主义市场 经济的确立和完善，事业单位体制改革与社会主义市场经济的脱 节已经成为重大问题，诸如思想观念落后、体制改革相对滞后、 机构设计和宏观管理不科学、改革成果缺乏保障等。其主要原因 是在于事业单位管理制度相对滞后，事业单位的各项制度与各项 事业的发展要求越来越不相适应造成的。针对这一系列问题，本 文认为应当首先进行思想观念的突破，理论联系实际，不断进行 理论突破和实践研究。其次，把握改革基本原则，明确改革三大 顶层设计，即及时更新思想观念；实行政事分开，增强事业单位 自我发展能力；注重引导，形成事业发展主体多元化格局。再其 次，应当跟进改革基本方向，落实五大基本制度，即加强制度建 设，建立严格的政府内部公共服务监管体制；促进财政体制改革 同步；加速建立和完善统一的社会保障体系，实行事业单位社会 保障的制度创新；推进产权制度改革创新；加快建立现代事业制 度。最后，注重改革效益，推进事业单位制度改革的配套措施， 万方数据 5 具体为转变政府职能，为事业单位的制度创新营造良好的大环 境；通过政策创新，推进事业单位的制度改革落实；加快事业单 位管理的法制建设，为事业单位的制度改革保驾护航；尽快造就 一批新型的事业单位经营家。 分类推进事业单位改革，是深入贯彻落实科学发展观、构建 社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务 型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社 会事业发展的客观需要。必须从改革开放和社会主义现代化建设 全局的高度，充分认识分类推进事业单位改革的重大意义，切实 增强责任感和紧迫感，坚定不移地把这项改革推向深入。 关键词关键词：事业单位 体制改革 问题 对策 万方数据 万方数据 1 目 录 一、事业单位的基本认识 1 （一）事业单位的基本内涵 1 （二）事业单位与其他社会组织的比较 2 1.事业单位和企业的区别 2 2.事业单位与行政单位的区别 3 3.事业单位人员与公务员的区别 3 （三）事业单位的基本特征 4 （四）现代事业单位的基本类别 5 1.监督管理类单位 5 2.社会公益类单位 6 3.中介服务类单位 7 4.生产经营类单位 7 二、事业单位体制改革的研究基础 8 （一）事业单位改革的基本内涵 8 （二）事业单位改革的历程 9 （三）事业单位改革的原则 14 1.政事分开原则 14 2.分类指导原则 14 3.市场化原则 15 4.因地制宜原则 15 万方数据 2 （四）事业单位改革的方向 15 1.经营管理的市场化 15 2.投资主体和服务对象的社会化 17 （五）事业单位改革的目标 18 1.调整布局结构，逐步实行举办主体的多元化 18 2.改革经费管理方式，适度放开经营性事业服务价格 19 3.推进产权制度改革 19 4.深化用人机制改革 20 5.完善社会保障体系 20 三、事业单位体制改革的主要问题与原因 21 （一）思想观念落后，缺乏改革原动力 21 1.思想观念囿于计划经济模式 21 2.事业单位发展的独立自主创新机制缺乏 22 （二）事业单位管理体制改革滞后于经济体制改革和政府体制 改革 23 1.事业单位管理体制及财政供给改革与地方存在落差 23 2.事业单位财政供给体制陷入困境 24 3.事业单位人事制度弊端日益显著 25 （三）事业单位机构设计不合理，宏观管理不科学 27 1.现行分类管理不尽科学，不利于推进事业单位社会化 27 2.事业机构设置不尽合理，不利于各类资源的优化配置 28 3.政事、事企不分，法人主体缺位 28 万方数据 3 4.公共产品供给总量不足，布局和结构不合理 29 （四）事业单位改革缺乏保障 29 1.运行机制的机关化，缺乏社会化发展 29 2.相应法制规范不全，执行性差 29 四、推进我国事业单位改革的主要对策 30 （一）理论联系实际，不断进行理论突破和实践研究 30 1.多学科研究形成系统的理论创新体系 30 2.加强实证和调研，增强改革的针对性和实效性 30 （二）把握改革基本原则，明确改革三大顶层设计 30 1.推进事业单位体制改革，必须及时更新思想观念 30 2.实行政事分开，增强事业单位自我发展能力 31 3.注重引导，形成事业发展主体多元化格局 32 （三）跟进改革基本方向，落实五大基本制度 32 1.加强制度建设，建立严格的政府内部公共服务监管体制 32 2.促进财政体制改革同步 33 3.加速建立和完善统一的社会保障体系，实行事业单位社会保 障的制度创新 34 4.推进产权制度改革创新 34 5.加快建立现代事业制度 36 （四）注重改革效益，推进事业单位制度改革的配套措施 36 1.转变政府职能，为事业单位的制度创新营造良好的大环境 36 2.政府通过政策创新，推进事业单位的制度改革落实 37 万方数据 4 3.加快事业单位管理的法制建设，为事业单位的制度改革保驾 护航 39 4.尽快造就一批新型的事业单位经营家 40 总结 42 致谢 43 注释 44 参考文献 45 万方数据 1 当前我国事业单位体制改革问题研究 一、事业单位的基本认识 （一）事业单位的基本内涵（一）事业单位的基本内涵 事业单位这一概念是伴随着我国早期的计划经济体制而产 生的，它是为计划经济体制服务的；在我国推行市场经济体制改 革的进程中，由于其强烈的计划经济色彩，不仅阻碍着市场经济 体制改革的步伐，而且影响着事业单位体制改革的方向。如何摆 脱计划经济体制的干扰，建设与市场经济体制相适应的现代事业 单位管理体制成为我国政府体制改革中的又一迫切难题。然而， 要解决这一问题，首先要对“事业单位”这一概念进行剖析。 “事业单位” 的概念最早产生于新中国成立之初， 我国的 宪 法 、 民法通则以及后来的规章和文件中都将其划分为社会组 织。然而，从法律上定义“事业单位”是在 1998 年国务院发布的 事业单位登记管理暂行条例中，该条例将其定义为“国家为 了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举 办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 ” 为了进一步规范其内涵，1999 年的中华人民共和国公益事业捐 赠法规定， “公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事 公益事业的、不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗 卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机 构等。 ” 万方数据 2 参考以上定义，再结合本文的研究范围，本文认为事业单位 是从事教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业活动，采取政 府管理模式的社会服务组织。其中，教育、科技、文化、卫生、 体育等公共事业活动是其服务内容，这是事业单位的主要作用所 在，其作用范围主要在这五大领域。之所以说是采用政府管理模 式，正是在于揭示其发展弊端。事业单位不属于国家行政机构， 但是却采用政府管理模式，而这正是其在经济体制改革进程中的 不适应性的根源。我国的事业单位是在计划经济的条件下建立和 发展起来的，事业单位的一系列管理体制和运行机制也是在计划 经济的条件下建立并不断完善起来，是与计划经济体制相适应， 并为计划经济服务的。简言之，我国的经济体制改革并取得长足 的发展后，事业单位体制并没有相应的改革，也没有取得相应的 发展。因此，由此切入正是本文索要探求的重点和难点。 （二）事业单位与其他社会组织的比较（二）事业单位与其他社会组织的比较 1.事业单位和企业的区别 事业单位是具有公益性质，为社会提供公共服务组织，事业 单位绩效工资和企业绩效工资最主要不同点在于经费来源和保 障。企业绩效工资完全决定企业盈利情况，根据企业的薪酬战略 及绩效考核结果进行发放；而事业单位则不同，事业单位根据单 位不同类别，其绩效工资的经费来源和保障有所不同，义务教育 中小学绩效工资经费来源主要由县级财政保障，省级财政统筹， 中央财政对中西部及东部部分财力薄弱地区给予适当补助。 万方数据 3 其他事业单位实施绩效工资所需经费，按单位类型不同，分 别由财政和事业单位负担，但事业单位的创收收入如何规定是今 后需要解决的问题。公益型事业单位如果把主要精力用在创收或 提供公共服务也高价收费，这就偏离了公益性事业单位的性质， 这些需要通过制度进行规范和安排。 2.事业单位与行政单位的区别 （1）内涵不同。行政单位是国家机关，而事业单位是社会 服务组织。 （2）担负的职责不同。行政单位是负责对国家各项行政事 务进行组织、管理和指挥；而事业单位是为了社会的公益目的从 事教育、文化、卫生、科技等活动。 （3）编制和工资待遇的来源不同。行政单位使用行政编制、 由国家行政经费负担。事业单位使用事业编制，由国家事业经费 负担。事业单位有全额拨款的，有部分拨款的，还有事业单位企 业化管理的。行政单位人员的工资按公务员法由国家负担， 而事业单位则根据不同的管理模式实行不同的待遇。 3.事业单位人员与公务员的区别 一是工作性质方面，公务员从事的主要是国家行政事务性工 作；事业单位人员从事的主要是社会公益性工作，或者说是非营 利性的工作。 二是工资收入方面，公务员的工资收入是按照国家公务员 管理条例的规定发放，并根据国家财政状况进行调资；事业单 万方数据 4 位人员的工资收入一般不受国家约定，由各事业单位根据市场情 况而定。一般来说，事业单位人员的工资收入比公务员高。 三是保险福利方面，公务员享受的保险福利是按照国家公 务员管理条例的规定执行；事业单位人员享受的保险福利是按 照国家有关的社会保障规定执行，一般要逐步实行社会化。一般 来说，公务员享受的福利待遇比事业单位的人员要好一些。 四是用人方面，公务员的录用、提升、退休、辞退、辞职等 是按照国家公务员管理条例的规定执行；而事业单位人员的 录用、提升、退休、辞退等是按照国家劳动法的有关规定执行。 但事业单位对人员的管理权限要大一些。 （三）事业单位的基本特征（三）事业单位的基本特征 第一，社会公益性。简言之，事业单位的宗旨是为了满足社 会公共利益的需要，而不是为某特定组织或人群服务。对于事业 单位的事业而言，概括来讲就是科学、教育、文化、卫生、体育 等五大方面的服务，而这些服务都不是只为社会个体或者社会特 定人群提供的，他们是为了为了满足整个社会的共同需要而进行 的。如基础教育、公共卫生、基本医疗等，这些事业的服务对象 都是具有普遍性的大众人群，只有首先符合这些条件的单位才能 成为事业单位 。 第二，非营利性。即事业单位不是以赢利为目的的。首先， 事业单位的公益性决定了其是为满足社会的共同需要，那么满足 社会公众的需要这种强烈的非怕他性决定了事业单位的服务不 万方数据 5 是以盈利为目的。其次，这种非营利性和公益性决定了其运转必 须依靠国家财政支持，这也就反过来证明了事业单位的非营利性 的又一原因。 第三，服务性或非物质生产性。事业单位对外输出的公共产 品一般都是无形的、非物质性的服务。例如公立医院提供的医疗 服务，学校教育，它通过医生的诊断、开药或打针或手术等方式 来解决病人的各种问题，从而达到治病救人的目的。 通过对事业单位特点的分析，综合上述机构和学者对事业单 位的概念的描述， 我们可以认为， 事业单位是为了社会公益目的， 主要由国家投资创办的从事教育、科技、文化、卫生、体育等服 务性社会事业的非营利机构。 （四）现代事业单位的基本类别（四）现代事业单位的基本类别 1.监督管理类单位 指依据法律、法规授权或政府委托承担执法监督和经济社会 管理职能，经费来源主要靠财政供给的稽查、监督管理等事业机 构。 严格清理和规范监督管理类事业单位，对行政和事业职能交 叉的要剥离和归并，逐步向综合执法过渡。对本应由行政机关行 使的职能，要予以收回；对暂时只能由事业单位承担的行政延伸 职能，要经过编委审批，由行政部门合法授权。对现有编制要确 定适当精简比例，依照国家公务员制度管理。财政体制上实行财 政供给、收支两条线。 万方数据 6 2.社会公益类单位 指承担国家交办或鼓励支持的公益事业职能，面向社会提供 公共服务的事业单位；社会公益类事业单位又分成纯公益类、准 公益类和自收自支公益类三种。纯公益事业单位指为满足社会公 共需要，所需经费主要由财政给予保障的承担九年制义务教育的 中小学、基础科学、社会科学研究、图书文博（纪念、档案） 、 水文气象、公共卫生等事业机构；准公益事业单位指既承担社会 公益职能，又可通过市场获取收入，经费由财政实现定额或定项 补助的高中学校、普通高校、非营利性医院、艺术表演、体育和 群艺场馆、农林水等事业机构；自收自支公益类指以生产精神文 明产品或从事其它社会公共服务为主，社会化程度较高，有稳定 收入，经费能够自理的广播电视、报刊杂志、新闻出版等事业机 构。 对纯公益类事业单位，在调整布局、改善结构、优化配置的 前提下，由财政保障其经费供给，同时加强内部管理，精简冗员， 强化自身功能，提高服务质量。对准公益类事业单位，对其公益 职能部分核定财政专项或定额补助经费，同时在政府宏观管理 下，按照精减、高效的原则，加强服务职能，逐步实现自收自支。 对自收自支公益类事业单位，要加大简政放权的力度，政府相关 部门只管班子的建设，内部人、财、物的管理，由单位自主。对 通过市场化运作能满足的社会公共需要，可以对职能进行剥离， 采取招标、投标等形式选择社会法人承担公益职能，进行企业化 万方数据 7 运作。 3.中介服务类单位 指利用专业知识和专门技能，在社会经济活动中提供中介服 务，承担相应法律或其他责任的会计（审计、税务、律师）师事 务、资产资信评估、公正（调解） 、职业介绍、信息咨询、勘察 设计、计量和质量认证等中介机构。 中介服务类单位应打破部门所有、条块分割格局，与原主管 部门、挂靠单位脱钩，成为产权清晰、权责明确，自负盈亏、自 我发展、自我约束的独立法人实体。按照建立社会主义市场经济 的要求，构建和塑造以市场性、社会性、中介性为主要特征的中 介机构管理体制。要冲破中介服务条块分割界限，建立统一、开 放、竞争有序的中介服务市场体系，通过规范中介机构的市场行 为，完善中介服务的运行机制。 4.生产经营类单位 指以营利为主要目的，面向社会市场从事生产经营活动，为 社会提供产品和服务的各类公司（场、厂、商店） 、旅行社、宾 馆饭店（招待所、培训中心） 、后勤（物业）服务、道路养护（运 营） 、工程施工、影剧院等单位。 现有的生产经营类事业单位，要按照国家有关国有企业改革 的目标和要求，大力推进改革，全部转为企业，成为自主经营、 自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。 万方数据 8 二、事业单位体制改革的研究基础 （一）事业单位改革的基本内涵（一）事业单位改革的基本内涵 改革的本意即顺应客观形势的变化，在维持原有事物的根本 属性不变得情况下对其落后的、不合理的部分进行改进和更新。 同理，事业单位改革正是在市场经济体制改革的大趋势下对其不 合理的、不适应社会发展的部分进行改进。事业单位是我国计划 经济时代的产物，该套管理体制是与计划经济相适应的，也是为 计划经济服务的，在我国发展社会主义市场经济体制进程中，这 套管理体制的弊端日益显现。市场经济的本质决定了市场机制是 资源配置、生产要素流动和商品交换的基本运行机制，然而事业 单位却不在市场机制的调控范围之内，其生产要素的流动、资源 的配置等都不是按照市场原则进行运作。另外，参与市场自由竞 争实现优胜劣汰是市场经济的基本要求，而事业单位却缺乏自由 竞争，仍然采用计划经济时候的指令性预算方式。再者，参与市 场竞争的组织都是具备独立法人资格的主体，能够独立承担法律 责任，但是，事业单位仍然沿用政府统管的模式，履行政府的部 分职能却不承担相应的责任，缺乏独立性。这些矛盾现象和弊端 都对我国市场经济体制的完善产生了负面影响，事业单位改革就 是要不断地打破这些与客观实际不相适应的管理体制和运行机 制，通过建立于社会主义市场经济体制相适应的新管理体制和运 行机制来解决上述的一系列矛盾。 万方数据 9 （二）事业单位改革的历程（二）事业单位改革的历程 中国的事业单位改革之路，从宏观上大致可以分为三个阶 段。 第一阶段以 1996 年国家发布中央机构编制委员会关于事 业单位机构改革若干问题的意见为标志，正式从国家层面提出 “要把事业机构改革提到重要的日程” ，事业单位改革由被动变 主动；第二阶段以 2006 年关于事业单位分类及相关改革的试 点方案明细了事业单位的职能、职责打破旧有模式、观念，为 接下来的“分类改革”做好了准备工作；第三阶段以 2011 年中 共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见已及在 8 月份国务院办公厅印发了分类推进事业单位改革配套文件的通 知 ，从此， “分类改革”正式被确立为事业单位改革的主要方向， 并延续至今。 第一阶段，初步的探索。这个阶段从 1978 年改革开放开始 到 1995 年，其特点是事业单位改革依附于经济体制改革和行政 管理体制改革而进行，其独立性不强，而且改革的步伐较慢，领 域也较狭窄。国家在这一阶段，1993 年启动事业单位工资制度改 革，这基本上是这一阶段出台的较有影响力的改革政策和措施。 另一些关于事业单位的主要变革都是与行政管理改革同步产生 的。1982 年的改革着重于精简机构，明确行政、事业、企业的关 系，1988 年的改革提出了“转变职能”这个关键，1993 年的改 革则要求适应经济改革的需要，对综合经济领域进行了大幅度的 万方数据 10 调整和撤并。至此，经济领域和政治领域的改革波及到了事业单 位。很多事业单位的改革基本上是与经济体制改革或党政机关的 机构改革同步进行，有些事业单位直接“下海”转成了企业，有 些则因为主管机构的撤并、调整而也随之进行了隶属关系等调 整。在这期间，高等院校和科研机构进行了调整设置、机关后勤 社会化开始试点、职称评审工作恢复、开始推行专业技术职务聘 任制、适当下放事业单位组织人事管理权限等，这可以视作为事 业单位机构和人事制度改革的初步探索。1992 年党的十四大提 出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类 管理的人事制度。这一阶段，从总体来看改革的主角是经济体制 和行政体制，事业单位改革更像是站在幕后而不是台前。但是， 随着其他两项改革的进行，一些事业单位功能定位不清、政事不 分、事企不分、机制不活、公益服务供给总量不足、供给方式单 一、 资源配置不合理、 质量和效率不高等问题暴露地越来越明显， 一场以事业单位为核心的改革已经是“箭在弦上” 。 第二阶段，从幕后到台前。1996 年 7 月，中共中央办公厅和 国务院办公厅联合发布了中央机构编制委员会关于事业单位机 构改革若干问题的意见 ，提出“要把事业机构改革提到重要的 日程” ，从此，事业单位改革正式由“配角”变成“主角” 、从幕 后走到了台前。 此次改革的基本思路是 “确立科学化的总体布局， 坚持社会化的发展方向，推行多样化的分类管理，实行制度化的 总量控制” 。在这一文件中，提出了要“根据事业单位的不同情 万方数据 11 况，分类进行改革”的初步设想，具体做法，一是积极发展既为 社会主义市场经济所急需，又在经费上实行自收自支或企业化管 理的事业单位。此类事业单位在财务上要与党政机关脱钩，其工 作人员不能由国家公务员或党的机关工作者兼任。按有关政策靠 行政性收费的事业单位， 要实行收支两条线， 其编制要从严控制。 二是撤并压缩不适应国民经济和社会发展需要的事业单位。对因 部门所有、条块分割而人为重复设置的事业单位，要根据不同情 况，分别予以合并或撤销；对规模较小、服务对象单一的事业单 位要适当合并，提高规模效益；对长期不出成果，社会效益差的 事业单位，要在规模、建制方面压缩或撤销。三是严格控制财政 拨款事业单位的机构和人员编制，使其与国家的经济发展水平相 适应。2000 年 8 月，中央下发了深化干部人事制度改革纲要 ， 提出改革的基本目标之一，就是要“形成符合党政机关、国有企 业和事业单位不同特点的、科学的分类管理体制，建立各具特色 的管理制度” ，为此，要以推行聘用制和岗位管理制度为重点， 逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度，改革事业 单位的收入分配制度。这一时期，有关事业单位人事管理的改革 也有了实质性的进展。 2002 年， 国务院办公厅转发了原人事部 关 于在事业单位试行人员聘用制度的意见 ，明确了聘用制度的相 关政策规定。此后，全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比 例从 2004 年的 36%，逐步增加到 2009 年的 80%。2003 年起，随 着生产经营性事业单位转制改革工作的基本完成，各地方政府根 万方数据 12 据中央文件精神出台一系列规定，加强了人事管理的科学化、规 范化、制度化。 第三阶段，改革方向的确立。2006 年，可以看作为我国事业 单位改革发展史上的一个分水岭。因为从这一年起，中央制定颁 发了关于事业单位分类及相关改革的试点方案 ，正式将“分 类改革”确立为下一步事业单位改革的方向，此后的一系列改革 也都围绕“分类改革”这一中心而展开。从这一年开始，关于我 国事业单位的类别划分被确定为三类，每一大类的改革途径也基 本确定。从这一年起，有关事业单位的配套制度建设和管理机制 建设也突飞猛进，改革逐步向深水区迈进。2006 年 7 月，中央编 制办经国务院批准，制定了关于事业单位分类及相关改革的试 点方案（征求意见稿） （以下简称方案 ） ，对事业单位分类改 革提出了初步的思路。在随后的十七届二中、四中、五中全会上， 都对推进事业单位分类改革作了进一步的强调。这期间，各地的 地方改革和行业性改革也风起云涌，例如 07 年开始的深圳市事 业单位改革，08 年启动的广东省事业单位分类改革等，通过改革 试点，积累了大量的实践经验。在这一时期，有关事业单位管理 的制度建设也不断加速。2006 年 2 月 9 日，人事部在发布的事 业单位公开招聘人员暂行规定中对事业单位新进人的问题首次 进行了专门规定，该暂行规定要求从 2006 年事业单位新进 人员一律实行公考招聘的形式，一些特殊情况确需使用其他办法 用人的除外，例如国家政策性安置、按干部人事管理权限由上级 万方数据 13 任命及涉密岗位等 。一些影响事业单位改革的深层次问题也于 这一阶段破冰。1 月，事业单位养老保险制度改革方案下发，山 西、上海、浙江、广东、重庆 5 省市先期开展试点。进入 2011 年，分类推进事业单位改革有了更大的进展：3 月， 中共中央国 务院关于分类推进事业单位改革的指导意见正式发布，8 月国 务院办公厅印发了分类推进事业单位改革配套文件的通知 ， 推出了分类推进事业单位改革的 9 个配套文件。自此，分类推进 事业单位改革有了全国统一的时间表，在改革指导思想、基本原 则、具体方法、配套措施等方面都有了详细的规定。 尽管事业单位的改革取得了显著的进展，但是也应该看到 “冰冻三尺，非一日之寒” ，横亘在改革面前的阻力也是非常明 显的。从历史的角度来看，事业单位长期以来作为行政体制改革 和经济体制改革的“缓冲区” ，曾接纳了在这些领域的改革中遇 到的大量问题、矛盾。例如，在行政体制改革在精简机构、精简 人员的过程中，很多裁撤下来的人员被推给了事业单位，造成本 就庞大的事业单位更加“臃肿” ，其内部关系也变得更为复杂； 另外，近年来出现的一些新情况、新动向，也加剧了事业单位改 革的难度。如一些沿海地区，外来人口大量增加，对基本公共服 务的需求大增，提供此类服务的事业单位的机构、编制均无法满 足现实需要。事业单位改革影响力大，牵涉面广，很多问题都是 “牵一发而动全身” ，需要出台配套措施、多部门联合推进。如 关系密切的养老改革问题，广东曾起草广东省事业单位分类改 万方数据 14 革实施意见（征求意见稿） ，而此方案刚一提交各事业单位内部 征求意见， “就引起混乱和不稳定” 、 “大批人申请提前退休或买 断工龄” 。其他包括编外人员进编问题、基层事业单位管理问题， 等等，都需要在制定改革措施的过程中通盘考虑。即使是按照分 类改革的思路，下一步在如何科学划分事业单位类别？如何指导 行政管理类事业单位“行政回归”？等问题上，都需要进一步的 摸索。 （三三）事业单位改革的原则）事业单位改革的原则 事业单位改革的指导思想是坚持以邓小平理论和江泽民 “三个代表”重要思想为指导，按照适应社会主义市场经济发展 的要求，以有利于实现政事、事企职责分开，增强事业单位自身 活力；有利于优化资源配置，减轻财政负担；有利于提高社会效 益和经济效益；建立符合事业单位自身特点和发展规律的体制和 运行机制，促进国民经济和社会事业的协调发展。根据这些指导 思想，本文认为事业单位改革遵循以下原则： 1.政事分开原则 理顺政事关系，合理划分党政机关和事业单位的职能。改革 政府对事业单位的管理方式，简政放权，使事业单位真正成为独 立的法人实体。 2.分类指导原则 根据事业单位性质、职能进行科学分类，对不同类型的事业 单位，确定相应的改革目标，通过精简机构、压缩冗员、改制转 万方数据 15 企、中介脱钩等途径，分类有序地推进改革。 3.市场化原则 按照社会主义市场经济和社会发展的要求，凡是能面向市场 经营的事业单位，要积极面向市场；凡是能由市场承担的职能， 要改变国家包办的格局，引入市场机制，广泛利用和发掘社会资 源，实行举办主体的多元化。不适宜面向市场经营的事业单位， 按照公共财政的要求，也要改革相应的财政经费管理方式和实现 内部运行机制创新。 4.因地制宜原则 事业单位改革实行国家统筹、各级分级负责的策略，对于国 家而言，则是根据基本国情制定基本改革方针；对于地方政府而 言，在国家总体要求下，结合地方的经济发展水平和市场化发展 程度来温度推进 。 （四四）事业单位改革的方向）事业单位改革的方向 1.经营管理的市场化 由于事业单位所提供的服务与企业等提供的产品一样具有 商品属性，因此这决定了事业单位提供的服务可以向企业产品一 样参与市场自由交换和竞争，同时也为事业单位参与市场竞争奠 定了理论基础。事业单位的市场化改革就是要求在事业单位的资 源配置和服务的提供上遵循市场化配置原则，改变之前的由政府 主管部门或者是事业单位大包大揽的局面，从根本上确立市场配 置的机制。 万方数据 16 首先，事业单位改革的市场化是市场经济体制在逐步完善进 程中的必然趋势。事业单位是我国早期的计划经济时代的产物， 在当时的国情下，由于国家经济实力不强而且人口庞大、需要落 实和完善的社会问题众多，事业单位在协助落实国家政策、对外 输出公共产品、 解决设想专门问题等方面有着积极的作用。 但是， 随着我国的市场经济体制改革的逐步完成，国家经济实力不断增 强、政