（行政管理专业论文）当前我国公务员职务消费改革研究——兼以H市和L市为个案分析.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 职务消费是政府财政支出的熏要组成部分，本质上构成政府的行政运行成 本，同时也是维持正常的政府机构运转所必需的费用支出，职务消费在全世界 所有国家都存在。但在我国，职务消费除了维持政府机构的正常运转需要外， 还成了一些公务员政治生活待遇的一部分，是从另一个方面对我国长期以来所 实行的低工资制度的一种实物补充。因此，这一制度从一开始就具有一种天然 的缺陷。随着我国经济体制逐步向市场经济体制转交，以及政府活动的增多， 职务消费内容不断扩大，目前我国已是世界上职务消费项目最齐全的国家，政 府为此除了每年需付出大量的财政资金外，职务消费本身还引发了大量的腐败 行为，这一制度已到了非改不可的地步。 从实践来看，不管是中央还是地方，许多部门和地区近几年来都自发地进 行了一场职务消费改革运动，职务消费改革已成了当前社会的一个热门话题， 人们群众对此极为关注。但由于这场改革是一项新的工作，政策性强，涉及面 广，内容复杂，改革既关系到各级领导干部切身羊g 益，同时还与政府效率，政 府向公民所提供的服务质量有密切关系，因此在实践中操作起来非常不容易， 改革中出现了大量急待解决的问题，从理论上对这场改革进行探讨，从而为这 场改革提供理论支持也就十分必要。 本文正是着眼于我国当前正在进行中的职务消费改革活动，运用规范分析 与实证分析相结合、矛盾分析与历史分析相结合、共性分析与个性剖析相结合 的方法，从理论上探讨了职务消费的内涵、特征，以及职务消费与其它消费形 式的区别，阐述了职务消费改革的紧迫性、重要性，分析了当前职务消费改革 的难点、焦点问题，提出了职务消费改革的思路及具体对策，具有一定的 理论和实践指导意义。 全篇文章除导论外，共有五部分组成： 第一部分主要运用规范分析的方法，阐述了与职务消费相关的理论，如职 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 务消费的基本概念、重要特征、相关区别等。 第二部分主要探讨促使职务消费改革的各种动因。全文从职务消费的规 模，现行职务消费制度的缺陷，职务消费所带来的负面影响，以及改革所需的 条件来进行分析。 第三部分则是运用实证分析方法，从改革的方向、改革的实际运作、改革 的成效三个方面来对这场改革的实践进行探讨。 第四部分则在第三部分的基础上，具体的分析了职务消费改革中存在的主 要问题，如职务消费标准界定问题，转嫁消费控制问题，客观环境推动问题， 相关改革欠缺问题等。 第五部分为全文的最后一部分，主要从客观和微观结合的基础上，对完善 职务消费改革所提出的一些对策。 本文的创新之处有：一是将我国职务消费改革置于当前公共行政改革运动 的宏观背景中进行研究，这一视角在同类题目的研究中具有一定的新意。二是 在分析我国职务消费改革的动因、对策选择等方面，文中提出并阐发了一些自 认为较为独到的见解和观点，比如，农村税费改革对职务消费改革的推动作用， 运用现代薪酬理论来科学制定职务消费定额标准等。三是全文始终坚持在理论 和实际相结合上进行研究，规范分析和实证分析能有机结合在一起，而没有相 互脱节。 关键词：公务员；职务消费；货币化 a b s t r a c t t h e d u t ye x p e n s e i st h e i m p o r t a n tp a r t o ft h e g o v e r n m e n tp u b l i c f i n a n c e e x p e n d i t u r e ，t h e e s s e n t i a lc o s to fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ec i r c u l a t i o na n da n e c e s s a r yo u t l a yt h a tm a i n t a i n st h eo p e r a t i o no fn o r m a lg o v e r n m e n to r g a n s d u t y e x p e n s e se x i s t a ta l ln a t i o n so ft h ew h o l ew o r l d w h i l ei nc h i n a ，d u t ye x p e n s e s y s t e mn o to n l ym a n a g e s t h eo p e r a t i o no fg o v e r n m e n tf r a m e w o r k ，b u ta l s ob e c o m e s p a r t o fc i v i l s e r v a n t s p o l i t i c a lt r e a t m e n t ，a n o t h e rk i n do fm a t e r i a ls u p p l e m e n t t o l o w s a l a r ys y s t e mt h a tl a s t sal o n g t e r mi no u rc o u n t r y t h e r e f o r e ，t h i ss y s t e mh a sa k i n d o fn a t u r a lb l e m i s hf r o m t h ev e r y b e g i n n i n g a l o n gw i t h c h i n e s eg r a d u a l e c o n o m i ct r a n s f o r m a t i o no fm a r k e te c o n o m ys y s t e m ，t h eg o v e r n m e n ta c t i v i t i e s i n c r e a s er a p i d l ya n dt h ec o n t e n t so fd u t ye x p e n s e se x p a n dc o n t i n u o u s l y , ，a tp r e s e n t c h i n ah a sb e c o m et h ec o u n t r yw i t ht h em o s tc o m p l e t ei t e m so fd u t ye x p e n s e sa l l o v e rt h ew o r l d t h eg o v e r n m e n td i s b u r s e sa g r e a ta m o u n t o ff i n a n c i a lf u n da n n u a l l y f o rd u t ye x p e n s e s ，w h i c hi n e v i t a b l yc a u s e sal o to fc o r r u p t i o n ；h e n c ei ti su r g e n tt o r e f o r mt h i ss y s t e mn o w s e e nf r o m f u l f i l l m e n t s ，n o m a t t e rc h i n e s ec e n t r a l g o v e r n m e n t o rl o c a l g o v e r n m e n t ，m a n ya d m i n i s t r a t i o n sa n dr e g i o n ss e l f m o v i n g l y h a v ec a r r i e do na d u t ye x p e n s er e f o r md u r i n gt h el a s tf e wy e a r s t h ed u t ye x p e n s er e f o r mh a sa l r e a d y b e c o m eac n r r e n th o tt o p i ci nt h es o c i e t y ，w h i c hi s e x t r e m e l yp a i d a t t e n t i o nb y c h i n e s ep e o p l e h o w e v e r ，b e c a u s et h i sr e f o r mi sar o u g ha n db r a n dn e wc h a l l e n g e ， w h i c hi n v o l v e sm a n yd i f f e r e n tp o l i c i e sa n dg o v e r n m e n tb r a n c h e sa n di sc o n n e c t e d t ot h ev i t a li n t e r e s t so fa l ll e v e l s o f f i c i a l s ，t h eg o v e r n m e n te f f i c i e n c y a n dt h e q u a l i t yo fs e r v i c ew h i c hi ss u p p l i e dt oc i t i z e n sb yg o v e r n m e n t ，t h er e f o r mi sq u i t e d i f f i c u l tt ob ec a r r i e do u ta n dal o to fp r o b l e m sw h i c ha r et ob es e t t l e di m p e r a t i v e l y , h a v ec o m ef o r t hd u r i n gt h ea c t u a l i z a t i o n t h u si ti sn e c e s s a r yt od i s c u s st h er e f o r m t h e o r e t i c a l l ya n ds u p p l yt h er e f o r mw i t ht h e o r e t i c s m a k i n g u s eo fu n i f i e so ft h es t a n d a r da n a l y s i sa n dt h er e a ld i a g n o s i sa n a l y s i s ， t h ec o n t r a d i c t o r ya n a l y s i sa n dt h eh i s t o r i c a la n a l y s i s ，t h eg e n e r a lc h a r a c t e ra n a l y s i s a n dt h ei n d i v i d u a l i t ya n a l y s i s ，t h i sp a p e ri se x a c t l yt of i xa t t e n t i o no nd u t ye x p e n s e r e f o r mt h a ti s b e i n g c a r r i e d t h r o u g h i no u r c o u n t r yp r e s e n t l y ，t oe x p l o r e t h e c o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c so fd u t ye x p e n s e sf r o mt h et h e o r i e sa n df u l f i l l m e n t s ， t h ed i f f e r e n t i a t i o no ft h ef o r m sb e t w e e nd u t y e x p e n s e s a n do t h e r e x p e n s e s ，t o e l a b o r a t et h eu r g e n c ya n di m p o r t a n c eo fd u t ye x p e n s er e f o r m ，t oa n a l y z et h ec u r r e n t d i f f i c u l t i e sa n df o c u s e so nd u t ye x p e n s er e f o r ma n dt op u tf o r w a r dt h em e a n so f m e n t a l i t y a n dc o n c r e t e c o u n t e r m e a s u r e s ，h e r e b y i th a sc e r t a i nt h e o r e t i ca n d p r a c t i c a li n s t r u c t i o ns i g n i f i c a n c e i na d d i t i o nt oi n t r o d u c t i o n ，t h i sa r t i c l et o t a l l yc o n s i s t so ff i v ep a r t s ： t h ef i r s tp a r ti sm a i n l yu s i n gs t a n d a r da n a l y s i sm e t h o dt oe l a b o r a t et h er e l a t e d t h e o r i e sw i t h d u t ye x p e n s e s ，f o re x a m p l e ，t h e b a s i c c o n c e p t ，i m p o r t a n t c h a r a c t e r i s t i c sa n dr e l a t e dd i f f e r e n t i a t i o n s t h es e c o n dp a r ti sm a i n l yt oi n q u i r ei n t ot h ef a c t o r sw h i c hu r g et h er e f o r mo f d u t ye x p e n s e s t h ea n a l y s i si sb a s e du p o nt h er a n g ea n dd i s f i g u r e m e n to ft h ed u t y e x p e n s es y s t e m ，t h en e g a t i v e i n f l u e n c eo f d u t ye x p e n s e s a n dt h e r e q u i r e d q u a l i f i c a t i o n so f t h er e f o r m t h et h i r dp a r tt h e nm a k e su s eo fr e a ld i a g n o s i sa n a l y s i sm e t h o dt op r o b ei n t o a c t u a lf u l f i l l m e n t sf r o mt h r e ea s p e c t s ：t h ed i r e c t i o n s ，t h em o t i o n sa n dt h ee f f e c t so f t h er e f o r m t h ef o u r t hp a r t a tt h ef o u n d a t i o no ft h et h i r dp a r t ，a n a l y z e st h ek e yp r o b l e m s d u r i n g t h e d u t ye x p e n s er e f o r m s u c ha st h es t a n d a r dl i m i t so fd u t ye x p e n s e s ， p a s s i n gc o n s u m p t i o nc o n t r o l ，o b j e c t i v e e n v i r o n m e n ti m p e t u sa n dt h e s h o r t a g eo f c o r r e l a t e dr e f o r m s t h ef i f t h p a r t ，b a s e du p o nc o m b i n a t i o no fo b j e c t i v ea n dm i c r o s c o p i cv i e w s ，i s m a i n l y t op u tf o r w a r ds o m ec o u n t e r m e a s u r e so f p e r f e c t i n gd u t ye x p e n s er e f o r m 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s t h ei n n o v a t i o ns i d eo ft h i sa r t i c l ei s ：f i r s t l y r e s e a r c h i n gt h ed u t y e x p e n s eu n d e r t h em a c r ob a c k g r o u n do f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nc r u s a d et h i si sa ni n n o v a t e dv i s u a l a n g c ld u r i n gt h es a m er e s e a r c h i n gs u b j e c t s e c o n d l y ，p u t t i n gf o r w a r ds o m e u n i q u e v i e wi n a n a l y s i n gt h er e a s o na n dc o u n t e r m e a s u r eo fd u t y - e x p e n s er e f o r m f o r e x a m p l e ，t a xr e f o r m i n gi nc o u n t r y s i d eg i v e sa ni m p e t u st od u t y e x p e n s er e f o r m ， d e v c l o p i n gs c i e n t i f i c a l l y ad u t y e x p e n s e r a t i n gs t a n d a r d ，e r e t h i r d l y ，t h e o r ya n d p r a c t i c e i sc o m b i n e dw e l l t o g e t h e ri n f u l lt e x t c r i t e r i o n a n a l y s i s a n di n s t a n c e a n a l y s i si su n i t e do r g a n i c a l l yi n s t e a do fo u to f j o i n t k e yw o r d s ：p u b l i cs e r v a n t ；d u t ye x p e n s e s ：m o n e t a r i z a t i o n 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究 工作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：了曼i 日期：嘞6 月侈日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即；学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 储签名j 女海 日期：) 帕舛易月f 譬日 导师签名：沙1 彳冬? 。 日期：炉产占月，乒日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本 人的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章 程”中的规定享受相关权益。回童迨塞逞套蜃迸唇；旦圭生；旦二生；旦三生 发布。 作者签名：j 支弦 日期：2 。哒年6 月t g 日 翱叛支t 7 勉f - v e l 期：2 , , a 0 7 4 - 翻f 孑日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 选题源起 导论 国家公务员是享受国家财政供给，并执行国家公共权力的特殊群体。随着 全球范围内竞争的加剧，一个国家公务员的素质、积极性已成为决定本国国家 竞争力的重要因素。我国于1 9 9 3 年8 月1 4 日颁布国家公务员暂行条例， 标志着我国公务员制度的正式建立；而2 0 0 5 年4 月2 9 日全国人大常委会通过 的中华人民共和国公务员法，进一步将我国公务员建设推向了法制化轨道。 但相对于西方国家公务员制度而言，我国公务员制度由于建立时间短，以 及其它历史原因，我国公务员制度还存在着许多不完善的地方，其中问题最大 的就是有关公务员职务消费制度问题。从历史上看，我国政府职能脱胎于计划 经济条件下的政府包揽一切的管理模式，职务消费所需的经费多年来一直由各 级财政大包大揽。虽然现在政府职能正在向服务经济和促进社会发展为主的职 能转变，但在消费领域还一直沿袭着计划经济时期的做法，这就容易出现以下 问题：一是执行公务的人员总掌握着一定权力，由此导致职务消费的规模和质 量往往与这种权力的大小、虚实成正比；另一个是职务消费在价值上呈现“三 权分离”的现象，即职务消费所需经费的所有权属于国家，使用权属于财政， 管理权属于单位。而在使用过程中也常因监督管理不到位，职务消费主体常常 严重背离正当职务消费范围，职务消费已成为某些公务员谋取个人利益的重要 途径，国家为此支出的财政资金越来越庞大，我国已成为世界上行政成本最高 的国家之一。对此，人民群众反映十分强烈，一些人大代表和政协委员也多次 呼吁对我国现行职务消费制度进行改革。 而自上世纪7 0 年代以来，发源于欧美发达国家的公共行政改革浪潮是一 浪高过一浪，尽管各国公共行政改革的重点、途径各不相同，但有一点却是相 同的，那就是缓解财政压力，从新树立民众对政府的信心。因为自二战后，各 国政府公共行政职能提高较快，一个近乎全能的“大政府”几乎包揽了人们一 生“从摇篮到坟墓”过程中的所有事务。公共行政的极度扩张造成机构臃肿、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 人员膨胀、行政费用大量增加。为了改变这种状况，各国政府都对公共行政进 行了改革。如，发达国家澳大利亚的“财政改进计划”、加拿大的“公共行政 2 0 0 0 年”、法国的“革新公共行政计划”、英国的“财政管理计划”、“下一步计 划”、美国的“重塑一个工作更好，花费更少政府计划”等。而发展中国家实 行行政改革的也为数不少，如马来西亚、南非、加纳、智利等国都进入了行政 改革的行列。从这场改革中我们可以看到，追求低成本的公共行政已成了一股 世界潮流，政府在执行公务中必须承担起财政责任，一个不知道珍惜纳税人税 款的政府注定是要被抛弃的。因此，进行职务消费改革是适应了世界公共行政 改革潮流的需要。 与此同时，学者们对政府行政成本不断增加也进行了多方面的探讨，并试 图找出其原因。其中最有代表性的就是布坎南的公共选择理论，公共选择理论 从“经济人”假设出发，认为官僚也是理性“经济人”，政府官员也是个人利 益最大化者，他们总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，以 相应地提高其机构的级别和个人待遇，同时也迫使他们去制订更多的规章制 度，增加自己的俸禄和享受；又由于政府部门的活动大多不计成本，而且即使 计算成本，也很难做到精确，这样就有形或无形地促使政府部门对公共物品的 供给超出社会财富最优化分配时所需要的数量，进而导致社会资源的浪费。公 共选择理论虽有偏颇之处，但在一定程度上揭示了政府官员腐败产生的根源， 因此对我们进行职务消费改革有一定的理论借鉴意义。 事实上，党和政府高度重视行政职务消费方面的改革工作。党的十六大报 告指出，要“提高行政效率，降低行政成本”，“强化监督，创新体制，把反腐 败寓于各项重要措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”。而2 0 0 4 年1 月8 日，经国务院审核同意，国务院机关事务局将中央和国家机关公务移动通讯 费用补贴管理办法印发各部委。这一管理办法的出台，无疑为我们指明了行 政职务消费改革的货币化方向。同时，不少地方政府出于解决当地财政负担， 在领导干部通讯工具、公务车辆、公务接待等方面也进行了改革，取得了大幅 度降低行政成本的良好成效，证明了职务消费改革的可行性。 o 参见丁煌著：西方行政学说史，武汉大学出版社，第3 8 1 页。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( - - ) 研究方法 1 规范分析与实证分析相结合 职务消费活动自古就有，但职务消费这一提法则让人感到新鲜，对于什么 是职务消费，职务消费的内涵是什么，它和其它消费形式有什么不同，目前， 国内理论上还没有系统地探讨。因此，运用规范分析方法，系统地阐述这些问 题，对于一篇学术论文来说自然就不可少。本文运用规范分析的方法对上述问 题进行了系统地探讨。 不言而喻，任何改革都是一项实践性很强的活动，脱离实践来谈改革则是 空谈，因此，本文在注重规范分析的同时，更注重实证分析，全文选用职务消 费改革中的两个具体案例来对这场改革的方向、改革的操作、改革的问题作出 说明，力图做到让事实说话，让数字说话，以增强本文的说服力。 2 矛盾分析与历史分析相结合 矛盾分析认为，任何研究对象是由矛盾组成的：在若干矛盾中，总有一种 矛盾居于支配地位，称之为主要矛盾；在同一矛盾的两个方面中，总有一个方 面居于主要地位，称之为矛盾的主要方面；研究对消的性质一般由主要矛盾和 它的主要方面所决定。因此，人们在剖析研究对象时，要善于抓住主要矛盾和 矛盾的主要方面。由于这场改革牵涉的利益广，对这场改革支持者不少，反对 者不少，改革本身出现的问题也不少，这就要求我们必须依据和运用矛盾分析 方法这些特点和要求，辨证地看待这场改革利弊，才能对这场改革作出科学合 理地评价。 正如前面所讲，职务消费活动自古就有，只有了解我国职务消费制度的形 成和变迁历史，才可以对我们现在进行的职务消费改革有清醒的认识，既所谓 “反以观往，复以验来；反以知古，复以知今”。本文在进行共时态矛盾分析 方法的同，也注重运用历时态历史分析的方法，对秦朝至清朝的职务消费内容、 特征、变革作了详细的分析。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 三) 研究现状 从目前的情况来看，有关我国职务消费制度改革的研究还不多，只有以下 学者在此方面作出过尝试性的研究。如，王朝才当前我国职务消费制度探讨 ( 经济研究参考，2 0 0 4 年第8 8 期) ；王伟对职务消费中违规现象的思考 ( 广东行政学院学报，2 0 0 3 年第1 期) ；段斌论领导干部职务消费问题及 治理对策( 新浪网) ；许明达掀开职务消费的面纱( 江南论坛，2 0 0 1 年 第6 期) ：卢金国透视职务消费中的问题( 中国监察，2 0 0 3 年第1 6 期) ； 石丹林公务员职务消费制度改革问题研究( 讲稿) 等。这些成果在观点、 材料、方法等方面为我们进行职务消费改革研究提供了良好的基础。 但有必要指出的是，以上大多数学者所进行研究的侧重点主要还是分析现 行职务消费制度的缺陷，而缺少对这制度形成、演变的历史，以及职务消费 改革中所出现的问题进行研究。此外，还存在着研究的薄弱地带。 硕士学位论文 m a s 丁e r st h e s i s 一、职务消费基本理论问题 ( 一) 基本概念 关于职务消费的概念，学者们基于各自学科视角予以不同的理解和界定， 兹举几种代表性的定义： 卢金国：所谓职务消费，就是根据国家公职人员( 主要是党政领导干部) 的行政级别高低，享受不同层次，以实物分配形式为主的物质待遇，如住房、 汽车、各种通讯工具、勤务人员乃至公务宴请额度等。 王天敏：职务消费，也称为公务消费，指的是行政机关工作人员在履行公 务的过程中所发生的费用，如交通费、接待费、差旅费、考察费等。职务消费 是保障公务活动正常进行的经济基础，是行政成本的重要组成部分。固 王军：职务消费是国家政府机关、行政事业单位及其工作人员履行职责、 执行公务时发生，由所在单位财务部门提供报销的经费，是政府发挥管理和服 务职能必须支付的成本。o 石丹林：职务消费是处在某一特定职务上的公务人员为履行公务所发生的 经济支出行为。对于国家公务人员面言，职务消费在本质上是一种财政支出行 为。在市场经济条件下，职务消费是政治人花费公共支出为生产公共物品而对 私人物品的消费需求，是政治人依靠政治权力花费纳税人的钱为公众办事的过 程中产生的类同于私人消费的经济行为。o 综合以上学者的理解，结合自己的认识，我认为职务消费的主要内涵有以 下几个方面：1 、职务消费是保障公务活动正常进行的经济基础，是行政成本 的重要组成部分。且只要有公务行政活动，就会有职务消费行为的产生。2 、 公务员职务消费主要由以下几个方面构成：差旅费用、交通费用、通讯费用、 接待费用、礼仪费用、会议费用、办公费用、社交费用、用餐费用、住房费用、 学习费用、报刊费用等。3 、职务消费是公务员政治生活待遇的重要组成部分， o 卢金国：透视职务消费中的问题，载中国监察，2 0 0 3 年第】6 期。 o 王天敏：刍议行政职务消费货币化改革，载经济师2 0 0 4 年第9 期。 o 王军：我国职务消费问题的成圆及改革途径，载现代经济探讨2 0 0 4 年第5 期。 o 该定义选自华中师范大学石丹林教授的公务员职务消费制度改革问题研究讲稿。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 是与职务和权力相伴随，没有一定的职务和权力就没有相应的职务消费。4 、 职务消费支出是一种非生产性的支出。相对于生产性支出来说，非生产性支出 是一种纯消费性支出，是对社会财富的“虚耗”，不直接创造社会价值。因此， 职务消费是政府必须承担的支出，控制职务消费数额，节约政府行政成本，是 社会的需要。 ( 二) 重要特征 职务消费作为一种消费形式，既具有一般私人消费的属性，又是公务活动 的需要，一般来说有以下的特征： 1 公共性 职务消费是为了实现公共服务而发生的费用，其资金来源于公共资金，或 者说财政资金。一方面，只有为了实现公共服务的公务消费行为才是合法的、 合理的消费，任何与公共服务无关的、相悖的消费行为，都不能包括在内。另 一方面，由于公务行为的服务对象是公众，资金来源也是公众，公众是公共资 金、包括职务消费资金的最终来源者和承担者，因此，公众对职务消费资金的 使用和效益具有无可争议的、天然的知情权和监督权，可以随时随地对其进行 质询和监督。 2 行政性 职务消费行为是依公务或职务而发生的消费行为，具有鲜明的行政性。( 1 ) 只有在职、在岗的公务人员才需要履行公务，才有职务消费行为，因病、因年 老或其他原因离职、退休的公务人员以及因故调任离岗的公务人员所发生的消 费，不能包括在内。( 2 ) 公务人员所发生的消费行为，只有与公务相关的、为 履行公务所发生的消费，才是职务消费。公务人员个人消费行为不能包括在内。 3 层次性 不同层次、等级、职务的公务人员，职务消费的范围、内容和数额有所不 同。职务消费根据公务员的行政级别、职务实行双重标准：一是根据公务员的 行政级别实行等级制。同一职务、工作性质的公务人员，如果行政级别不同， 则职务消费的范围、具体待遇也会有所不同；二是公务员的具体职责和岗位不 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 同，职务消费也会有所差别。首先是领导职务与非领导职务之间有明显差别。 其次是岗位，公务员的岗位不同，其工作性质、工作类别就会有所不同，履行 公务所需发生的费用、范围也会有所不同。 4 历史性和社会性 职务消费是与一国的社会文化传统及其经济、社会发展水平相适应的，处 于不同发展水平、具有不同文化传统和国情的国家，其职务消费的范围会有所 不同。( 1 ) 职务消费的范围和所包括内容，在不同国家因文化传统和具体国情 而有所不同。比如中国古代职务消费的范围就相当广泛，官员的衣食住行全部 包括在内，唐代甚至还有专门的食堂制度，认为集体用餐也是办公的一部分， 而西方国家则无此例。( 2 ) 同一国家由于经济社会发展水平、市场发育程度处 于不同的历史阶段，职务消费的范围也会有所不同。一般来说，市场化程度越 高，市场规模越大，职务消费的范围就越小，反之则越大。这是因为，市场发 育较为完善的阶段，职务消费的社会化程度较高，许多职务消费项目通过市场 和社会来提供，不需要政府直接组织生产；而市场发育处于初级阶段时，社会 化程度较低，许多公务消费项目都需要政府自行组织。 5 扩张性 职务消费凭借的基础是公共权力，扩张性是其固有的特征。而扩张与滥用 是权力的本性。因此，以公共权力为依托的职务消费行为，具有一定的寻租可 能性，在缺乏有效监督的情况下，极容易成为公务员个人谋取利益、满足私欲 的工具。 ( 三) 相关辨析 1 。职务消费与私人消费的区别 ( 1 ) 目的不同。私人物品的特征是竞争性和排他性的，即市场性和私有 性的，每个消费者对私人物品的消费量是不同的。职务消费是政府公务员花费 公共支出的经济行为，政府公务员的主要责任是花费公共支出为社会提供公共 物品，因此职务消费可看成因公消费。 ( 2 ) 来源不同。公共物品具有非竞争性与非排他性，即管制与公共性的 特点，如行政公务、社会治安等，这对于每个消费者来讲都是相同的。但是， 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 作为因公的职务消费和因私的职务消费在实物形态上并无什么明显差别，从 衣、食、住、行、玩、医疗、教育和通讯这八类看，公务着装，公款吃喝，办 公用房，公款娱乐，公费医疗，公费学习，办公电话等等。他们之间的区别仅 仅在于其支出的经济来源不同。私人物品消费的经济来源是私人收入，而行政 职务消费的经济来源是财政资金和公共支出。 ( 3 ) 属性不同。私人消费是单一的，单纯的，而职务消费具有双重属性， 从实物形态上讲，与个人消费没有差别，但从价值形态讲，他是财政支出行为， 而不是家庭支出行为。刺激私人消费可以起到活跃经济的作用。因此可以鼓励 私人消费；而过度的职务消费只会越来越加重纳税人的负担，对社会经济产生 负面影响，因此要限制职务消费。 2 适度消费与过度消费的区别 两者主要是从量上进行去分的。具体表现在以下几点： f 1 ) 处在某一特定职务上的公务人员在完成某项公务时必须的消费，即适度 消费； ( 2 ) 履行某项公务时进行了超范围、超标准、超预算的消费，即过度消费； f 3 ) 履行某项公务时因预算经费不足和不到位，其职务消费没有达到最低标 准，即缺乏消费； ( 4 ) 不是履行某项公务需要，而是利用职务之便假公济私，将职务消费转换 成了纯粹的私人消费，或者将纯粹的私人消费冒充职务消费，即变相腐败。从 职务消费的适度、过度和不足这三种力量度状况来看，正常的职务消费是指完 成公务所必需的、符合预算范围和标准的消费；过度的职务消费是一种归依的 奢侈浪费，属于腐败现象；不足的职务消费影响公务目标的完成，因为财力支 持不足，要办的公事办不成，这说明职务消费是必须的，是生产公共物品的成 本，是纳税人享受公共物品必须支付的代价。 3 公共职务消费与个人职务消费的区分 职务消费这个概念的费解之处在与它与私人消费之间不能划出清晰的分 界，即两者从实物形态上不能作出根本的区分。但是若将职务消费区分成公共 职务消费与个人职务消费，则可区分两者混淆程度谁轻谁重。一般而言，具有 不动产特点或是全体公务员共同消费属性的职务消费属于公共职务消费，如办 r 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 公大楼，大型办公设备等等，公共职务消费容易与私人消费相区分：而具有动 产特点或是少数几个公务员消费属性的职务消费属于个人职务消费，如专配的 领导人公车、小型招待宴会、个人使用的公用通讯工具等。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、职务消费改革的动因 ( 一) 职务消费总量膨胀 这主要是说我国职务消费已超出正当职务消费的界限，而出现过度职务消 费和假公济私的个人职务消费，使得各级政府行政费用连年攀升，过度膨胀， 己出现失控的现象，具体表现以下几个方面： 1 公务接待一年吃掉一个三峡工程 据国家统计局测算，全国大中型饭店宾馆6 0 7 的营业收入来自公款宴请。 上世纪九十年代初，全国公款接待费用高达8 0 0 多亿元，到九十年代中期就突 破1 0 0 0 亿元大关。近年来，公务接待更是水涨船高，每年耗费公款数字更是 惊人，据不完全统计，每一个县域范围的招待费用约在2 0 0 0 万元以上，估算 全国范围一年的公款吃喝费约在2 0 0 0 亿元以上，相当于吃掉一个三峡工程。o 面对着这股公款吃喝之风，老百姓曾有着许多生动地形容，如“一桌酒饭一头 牛，一部小车一栋楼”、“招待费用是个筐，什么都可往里头装”。节日请、典 礼请、来访请、业务请，只要能想到吃喝由头，便成一桌酒宴。对此，政府也 曾出台不少“三菜一汤”式的规章制度，可是收效甚微，吃喝之风屡屡不止。 一些地方政府机关，有钱必吃，没钱也吃，即便穷到没有办公经费，而有些少 数干部却可以“挤”出数万元乃至数十万元大吃大喝，甚至靠“打白条”也可 以吃遍地方所有上档次的饭馆酒店。 2 公务用车跑出一年的全国财政赤字 在我国，公务用车是职务消费开支中最大的一部分，也是问题最多的领域。 一是有的地区公款购车的档次越来越高；二是公车私用十分普遍；三是公车维 护费用持续攀升。据全国第二次基本单位普查，截至2 0 0 1 年末，全国共有从 中央到地方的党政机关和事业单位1 0 2 6 万个，按每个单位至少配备2 辆公车， 全国公车总量约为2 0 5 万辆，每辆费用按6 万元年均计( 维护、保险、养路、 燃油等费用) ，合1 2 3 0 亿元；按3 0 万公里5 年更新，每年新购公车4 1 万辆， 。刘明；论领导干部职务消费问题及治理对策h t t p ：w w w s o h u c o n l 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 每辆平均2 5 万元，合1 0 2 5 亿元。以上两项费用合计，全国每年公务用车支出 公款约为2 2 5 5 亿元。加司机工资奖金，每年国家因公车支出的费用为3 0 0 0 亿 人民币，相当于全国一年财政赤字的总规模。 3 公务通讯典型的公私难分 八十年代中期以前，通讯技术发展缓慢，电话普及率非常低，通讯费用在 当时的公务活动中所占比重十分有限。而到九十年代以后，我国电讯事业呈跳 跃式发展，许多部门本着提高行政效率的目的，新增加了无线移动电话这一通 讯工具，由于移动电话当时还属于高消费品之列，其使用的范围极为有限，通 常一个县里也只限于几个主要领导使用。可不久这一局面就被打破，随着通讯 技术超常规发展，移动电话在公务活动中逐渐蔓延开来，到2 0 0 3 年底全国有 移动电话用户2 6 亿户。随着移动电话的普及，公话和私话越来越难以区分， 许多“公用电话”实际上成为了一些人的专用电话，电话费用的高昂已达到令 人触目的程度。且在许多地方，购买移动电话和报销话费，或用“小金库”的 资金支付，或挤到专项经费和下级部门中报销，或转嫁到企事业单位支出，这 已是“公开的秘密”。由于难以形成有效控制手机费用标准的财务监督，以致 少数官员公款手机每月报销额高达数干甚至上万元。 4 差旅费用巧立名目享受 随着改革开放的不断深入，一些地方的外出公务活动明显增多，各地都加 强了相互之间的交往交流，一些地方甚至走出国门，加强与国外的联系。对于 外出公务中的职务消费问题，国家和各地方都有规定，但总有一些部门和个人， 无视这些规定。一是食宿出行超标。按照规定，不同级别的干部在差旅中享受 不同的食宿出行待遇，但一些领导干部外出时，非星级宾馆不住，j e 飞机、软 卧不坐，在差旅中大吃大喝不说，还经常出入高档娱乐场所，造成差旅费用严 重超支。二是借考察学习之名，公款旅游现象比较严重。目前，公务员明目张 胆公费出国旅游的歪风得到明显遏止，但借学习考察之名、行公费旅游之实却 有反弹的趋势。一些单位和个人以工作需要为由，打着外出“学习考察”、“研 讨交流”、“招商引资”的幌子，途中擅自改变路线，把公费旅游巧妙地隐藏在 。王天敏：刍议行政职务消费货币化改革载经济师2 0 0 4 年第9 期 1 1 硕士学位论文 m a s t e r lst h e s i s 公务活动之中。 ( 二) 现行职务消费制度性问题突出 1 体制的内在缺陷 从历史上看，我国职务消费制度发源于我党在革命战争年代所实行的供给 制，形成于计划经济条件下平均工资的实物分配制。在我国平均工资制度中， 高质量的劳动得不到相应的货币工资。在党政机关中，领导层的责任之重大、 公务之繁忙、任务之复杂，往往是下属的数倍，但货币工资却相差不大。依据 马克思理论，这是一种不公平，因为它背离了劳动