（财政学专业论文）论国库集中支付制度的改革与完善——以山东省为例的分析.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：盘兰丝 日期：圭呈丝： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：塞蛰师签名：型：! 当! ：日 期：2 竺叁：! ：堡 山东大学硕士学位论文 中文摘要 改革开放以来，我国财税体制进行过多次重大改革，尤其是1 9 9 4 年的财 政管理体制改革，初步规范了政府间分配关系，迈出了向公共财政转变的第一 步。但预算管理改革中公共收支管理改革一直未取得实质性进展，预算收支执 行管理中，存在的问题十分严重，已成为经济持续稳定发展的桎梏。在市场经 济条件下，如何进一步规范财政分配秩序、强化财政资金收支管理，提高财政 资金使用效率，根本解决当前财政行为分权越位与不到位、集权过度与缺位并 存的两难矛盾，从而实现财政资金的科学化管理，这是关系到财政改革与发展 的根本性问题。 随着财政管理制度改革的不断深入，预算资金的管理方式、资金的留存和 支付方式，都发生了很大的变化，这要求相关的配套改革措施和制度建设迅速 跟上，为改革的深入铺平道路。分级分散国库支付制度存在明显的缺陷，如财 政资金使用效率不高，预算约束软化，财政监督乏力，信息反馈不畅等。虽然 很多地方按照国家要求进行了单一帐户改革试点工作，但执行的广度、深度和 方法都与改革的要求有差距，因此，建立、完善与部门预算、政府采购相配套 的国库集中支付制度也就显得十分紧迫。 本文拟分四部分，以山东省为例来具体分析阐述国库支付制度，以求为下 一步推广、深化与完善国库集中支付制度提供一点意见和建议。第一章，引言。 主要阐述了选题的意义、文章的结构及创新观点，并对相关研究文献进行了综 述。第二章，山东省传统的国库支付模式及其运行。此部分在对山东省早期采 用的国库分散支付制度进行详尽阐述的基础上，分析了国库分散支付制度的特 征以及存在的问题。第三章，山东省国库集中支付制度改革及其效率评价。本 部分首先对国库集中支付制度进行了理论依据和改革必要性的分析，然后介绍 了山东省国库支付改革的主要进程，并对改革前后两种支付制度的效率进行了 评价，最后分析了目前山东省国库集中支付制度运行中存在的问题。第四章， 完善山东省国库集中支付制度建议。针对山东省的实际情况，提出了完善国库 集中支付制度的建议。 关键字：财政改革国库集中支付分析 京嚣2 5 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e np o l i c y ，o u rc o u n t r yf i n a n c ea n dt a x a t i o n s y s t e mh a sc a r r i e do ns i g n i f i c a n t l yh a sr e f o r m e dm a n yt i m e s ，1 9 9 4 f i n a n c i a lc o n t r o lo r g a n i z a t i o n a lr e f o r m ，t h ep r e l i m i n a r ys t a n d a r d i n t e r g o v e r n m e n t a la s s i g n m e n tr e l a t i o n s ， s t e p p e do u ti np a r t i c u l a rt h e f i r s ts t e pw h i c ht r a n s f o r m st ot h ep u b li cf i n a n c e b u ti nt h eb u d g e t m a n a g e m e n tr e f o r mt h ep u b licr e v e n u ea n de x p e n d it u r em a n a g e m e n tr e f o r m h a sn o tm a d et h es u b s t a n ti v ep r o g r e s s ，i nt h eb u d g e tr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r ee x e c u t i o nm a n a g e m e n t ，t h ee x i s t e n c eq u e s t i o ni se x t r e m e l y s e r i o u s ，h a sb e c o m et h es h a c k l e sw h i c ht h ee c o n o m yc o n t i n u e st od e v e l o p s t a b l y u n d e rt h em a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n ，h o wf u r t h e rs t a n d a r d f i n a n ci a la s si g n m e n to r d e r ，t h es t r e n g t h e n e df i n a n c ef u n dr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r em a n a g e m e n t ，e n h a n c e st h ef i n a n c i a lf u n du s ee f f i c i e n c y ，t h e b a s i cs o l u t i o nc u r r e n tf i n a n c eb e h a v i o rd e c e n t r a l i z a t i o no f f s i d ew i t h d o e sn o ta r r i v e ，t h ec e n t r a l i z a t i o ni si nad i l e m m ae x c e s s i v e l yw i t h v a c a n c yc o e x i s t i n gt h ec o n t r a d i c t i o n ，t h u sr e a l i z a t i o nf i n a n c ef u n d s c i e n t i f i cm a n a g e m e n t ，t h i si sr e l a t e st h ef i n a n c i a lr e f o r ma n dt h e d e v e l o p m e n tf u n d a m e n t a lq u e s ti o n a l o n gw i t hf i n a n c i a lc o n t r o ls y s t e mr e f o r mu n c e a s i n g l yt h o r o u g h ，t h e b u d g e tf u n d sm a n a g e m e n tw a y ，f u n dp r e s e r vi n gw i t ht h ep a y m e n tw a y ，h a s a llh a dt h ev e r yb i gc h a n g e ，t h i sr e q u e s tr e l a t e d n e c e s s a r yr e f o r mm e a s u r e a n dt h es y s t e mc o n s t r u c t i o nf 0 1 1 0 w sr a p i d l y ，f o rr e f o r mt h o r o u g h s u r f a c i n gp a t h t h eg r a d u a t i o nd i s p e r s e st h es t a t et r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m e x i s t e n c eo b v i o u sf l a w ，li k et h ef i n a n c i a lf u n du s ee f f i c i e n c yi sn o th i g h ， t h eb u d g e tr e s t r a i n ts o f t e n s ，f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na s t h e n i a , i n f o r m a t i o nf e e d b a c ki m p e d e da n ds oo n a l t h o u g hv e r ym a n yp l a c e sc a r r i e d o nt h es o l ea c c o u n ta c c o r d i n gt ot h en a t i o n a lr e q u e s tt or e f o r mt h e e x p e r i m e n tsi t ew o r k ，b u tc a r r i e do u tt h eb r e a d t h ，t h ed e p t ha n dt h em e t h o d a l lh a dt h ed i s p a r i t yw i t ht h er e f o r mr e q u e s t ，t h e r e f o r e ，t h e 2 山东大学硕士学位论文 e s t a b li s h m e n t ，t h ec o n s u m m a t i o na n dt h ed e p a r t m e n t a lb u d g e t ，t h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tn e c e s s a r ys t a t et r e a s u r yc e n t r a lis mp a y m e n t s y s t e ma l s oa p p e a r e de x t r e m e l yu r g e n t l y t h i sa r t i c l ed r a w su pi sd i v i d e df o u rp a r t s ，a sr e g u l a r l ys p e c i f i c a l l y a n a l y z e st a k es h a n d o n gp r o v i n c ee l a b o r a t e dt h es t a t et r e a s u r yp a y m e n t s y s t e m ，i no r d e rt of o rt h en e x ts t e pp r o m o ti o n ，d e e p e n sa n dc o n s u m m a t e s t h es t a t et r e a s u r yc e n t r a li s mp a y m e n ts y s t e mt op r o v i d ea no p i n i o na n d t h es u g g e s ti o n f i r s t c h a p t e r ，i n t r o d u c ti o n m a i n l ye l a b o r a t e dt h e s e l e c t e dt o p i cs i g n i f i c a n c e ，t h ea r t i c l es t r u c t u r ea n dt h ei n n o v a t i o n v i e w p o i n t ，a n dh a v ec a r r i e do nt h e s u m m a r yt ot h ec o r r e l a t i o nr e s e a r c h 1i t e r a t u r e s e c o n dc h a p t e r ，s h a n d o n gp r o v i n c et r a d i t i o ns t a t et r e a s u r y p a y m e n tp a t t e r na n dm o v e m e n t t h i sp a r ti nt h es t a t et r e a s u r yd is p e r s e r p a y m e n t s y s t e ma n dt h em o v e m e n ts i t u a t i o nw h i c hu s e st ot h es h a n d o n g p r o v i n c ee a r l yt i m ec a r r i e so nt h ee x h a u s t i v ee l a b o r a t i o ni nt h e f o u n d a t i o n ，h a sa n a l y z e dt h es t a t et r e a s u r yd i s p e r s e rp a y m e n ts y s t e m c h a r a c t e r i s t i ca sw e lla st h ee x i s t e n c eq u e s ti o n t h i r dc h a p t e r ，s h a n d o n g p r o v i n c es t a t et r e a s u r yc e n t r a li s mp a y m e n ts y s t e mr e f o r ma n de f f i c i e n c y a p p r a i s a l t h i sp a r th a sf i r s ta n a l y z e dt h es t a t et r e a s u r yc e n t r a li s m p a y m e n ts y s t e mr e f o r mn e c e s s i t y ，i nt oo t h e rs e v e r a lc o u n t r ys t a t e t r e a s u r yc e n t r a l i s mp a y m e n ts y s t e ma n a l y s i sf o u n d a t i o ni n ，s u m m a r i z e dh a s b e e nb e n e f i c i a li nt h es h a n d o n gp r o v i n c es t a t et r e a s u r yr e f o r mm o d e l v a l u a b l ee x p e r i e n c e ，t h e ni n t r o d u c e dt h es h a n d o n gp r o v i n c es t a t et r e a s u r y p a y m e n tr e f o r mm a i na d v a n c e m e n t ，a n dh a sc a r r i e do nt h ec o m p a r i s o nw i t h t h es t a t et r e a s u r yd i s p e r s e rp a y m e n ts y s t e ma r o u n d ，f i n a l l yt or e f o r m e d t w ok i n do fp a y m e n ts y s t e me f f i c i e n c yt oc a r r yo nt h ea n a l y s i sa p p r a i s a l f o u r t hc h a p t e r ，i nt h es h a n d o n gp r o v i n c es t a t et r e a s u r yc e n t r a li s m p a y m e n t s y s t e mm o v e m e n te x i s t st h eq u e s t i o na n dc o n s u m m a t e st h e s u g g e s t i o n t h r o u g ha n a l y z e ss h a n d o n gp r o v i n c e sa c t u a ls i t u a t i o n ， d i s c o v e r e dt h es t a t et r e a s u r yc e n t r a li s mt op a yt h eq u e s t i o na n dt h e 3 山东大学硕士学位论文 o r i g i nw h i c hi nt h ee x p e r i m e n ts i t em o v e m e n te x i s t e d ，f i n a l l yp r o p o s e d c o n s u m m a t e dt h es t a t et r e a s u r yc e n t r a lis mp a y m e n ts y s t e mt h es u g g e s ti o n k e yw o r d ：f i s c a lr e f o r m ，n a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a li z e dp a y m e n ts y s t e m ， 4 a n a l y s i s ，山东大学硕士学位论文 第一章引言 一、研究意义 从2 0 世纪9 0 年代中期开始，中国的财政改革开始进入第二阶段，这一 阶段的核心任务是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理框架。 其中，财政国库管理制度改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础，资金 缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。这项改革的实施，有利 于增强预算收支的透明度，有利于提高财政资金使用效率，有利于从源头上防 止腐败，同时对预算的编制、执行和监督产生深远的影响。目前，财政国库管 理制度已进入全面深化和扩大的阶段。作为我国财政预算执行体制的一项根本 性制度创新，财政国库管理制度改革的推广过程是极其艰难的。既存在着政策 和制度方面的制约，又表现出试点部门中值得关注的问题。因此，如何进一步 完善财政国库制度改革成为理论界和实际部门函待解决的重要问题。 根据财政部、中国人民银行财政国库管理制度改革试点方案( 财库 2 0 0 1 2 4 号) 文件的精神，山东省于2 0 0 3 年1 0 月选择省农业厅、省残联、省 建工局、省旅游局等4 个部门，正式启动了国库集中支付制度改革试点工作。 经过五年多的探索，改革取得了明显的成效。但也存在亟待解决的问题。笔者 作为山东省省级国库执行部门的一线工作者，想通过对山东省实行国库集中支 付制度前后状况的分析比较，对现行的国库集中支付制度进行效率评价，同时 总结查找出当前省级国库集中支付制度改革实际运行中存在的问题，并提出改 善的建议，以求从理论和实践两个方面对国库集中支付改革有更深层次的认识 和把握，在进一步深化和完善国库集中支付制度改革工作中，起到一定的积极 作用。其一，从理论角度看，本文从三方面深入地探讨了目前我国财政国库集 中收付制度改革的理论基础和理论依据：首先，用公共选择理论解答了在我国 实施财政国库集中支付制度的必要性。其次，用委托代理理论研究了经济活动 中各种委托代理关系。最后，利用新制度经济学中“创新收益一创新成本 、 “制度创新需求与制度创新供给”等分析方法来探讨制度变迁和制度创新问 题。其二，从实践角度看，本文以山东省实际支付数据为例，对国库集中支付 制度进行了效率评价，并得出结论，国库集中支付制度运行效率较传统的分散 支付制度的确有了明显的提高，但是高效率的国库支付制度，不仅要求财政资 山东大学硕士学位论文 金应全面实施国库集中支付制度，而且必须对库存资金进行现金管理，使国库 资金可以保值增值，提高使用效益。 二、文献综述 ( 一) 关于国库集中支付制度相关理论的研究 l 、公共选择理论 公共选择学派的主要创始人布坎南1 始终坚持以利益分析的方法来透析政府 机制运作的全部实际过程，从而使西方财政理论展示了一次“向新政治经济学回 归的历程。公共选择理论的要旨和主要观点在于：公共选择理论研究非市场 决策或政府公共决策，认为经济学是交易科学，公共选择是通过投票机制来实现。 公共选择理论以个人效用最大化为分析基础，将政治决策的分析同财政理论结 合起来，得出“政府部门追求部门预算最大化、民主政治存在政府失灵等结论。 公共选择的实质是政府如何有效解决公共产品的提供决策问题，但公共选择并 不直接研究公共产品问题，而是考察公共产品决策如何做出，且如何才能真正反 映大多数人的公众利益。公共选择理论指出了政府公共决策过程中制度的、机 制的内在缺陷，即政府干预经济的失灵。 2 、委托一代理理论 委托代理理论是研究经济活动中各种委托代理关系的理论。让雅克拉丰2 认 为，通常委托人想使代理人按照委托人的利益选择行动，但委托人不能直接观测 到代理人选择了什么行动，能观测的只是不完全的信息和变量，即委托人对代理 人执行规定职责的信息很不完整。委托代理问题产生的根源是由于信息不对称的 存在，而委托代理理论本身主要研究的就是管理制度的效率以及如何改进管理效 率的办法。解决委托代理问题的办法主要有两个：一是虽然不能完全消除信息不 对称，但可以通过降低获取信息成本的办法来减弱信息不对称的程度。例如：减 少信息反馈的环节，增强信息反馈系统的功能，以降低信息失真的可能性。提高 制度安排的公开透明度，以减少信息垄断造成的信息不对称；尽可能减少“寻租 活动的诱因，以降低信息初始占有的不对称程度。二是设计合理有效的激励机制。 激励机制就是设计一个有效的管理办法，让代理人从自身效用最大化出发，自愿 1 j a m e sm b u c h a n a n g o r d o nt u l l o c k 陈光金译同意的计算一立宪民主的逻辑基础) 【m 】中国社会科学出 版社，2 0 0 0 。p 2 0 - 2 2 2 j 龆n j a c q u 嚣1 旃o n ta n d d a v i d m a t i m o r t 1 k 砸啪叮o f i i l n t i v 嚣【m 】中国人民大学出版社，2 0 0 2 年6 月， p 1 8 6 山东大学硕士学位论文 选择与委托人设定的追求目标相一致的行动。为此，激励机制的设计必须遵循激 励相容约束的原则，即委托人最满意的努力也是给代理人带来最大净收益的努力 程度。 3 、制度创新理论 新制度经济学派的代表人物诺斯3 认为，经济增长和发展的关键是制度因 素，一种提供适当的个人刺激的有效的制度是促进经济增长的决定性因素，而 在制度因素中，财产关系的作用最重要。其依据是，在传统经济学中，市场的 运作被假定为完备的信息、明确界定的产权条件和零成本的运行过程。人们在 市场交易的过程被过滤为单纯的价格机制的操作，就连为达成交易而搜寻信息 的费用也不存在了。在这一模式分析逻辑下，其它一些协调组织与组织经济活 动的”制度”和”组织”被看成无足轻重。如果用传统经济学分析方法无法解释 1 6 0 0 年到1 8 5 0 年海洋运输业在技术上并无多大进步的情况下，生产率却有较 大幅度提高的现象。因此，制度因素不可忽视。制度的功效在于通过一系列的 规则来界定交易主体间的相互关系，减少环境中不确定性和交易费用，进而保 护产权，增进生产性活动，使交易活动中的潜在收益成为现实。 ( 二) 关于国库管理制度改革的研究 对目前的国库管理体制进行改革，并在财政资金的收付管理方面建立以单一 账户体系为基础、资金缴拨以集中收付为主要形式的单一账户制度，是大家的共 同认识，但具体的国库管理体制改革却分歧较大。目前主要有这样几种观点： l 、邱华炳认为，国库管理是财政管理的基础，是财政管理的组成部分，再 加上中央银行对国库业务的“代而不理 和中央银行已出现多个危及国库资金安 全的案件，因而应将央行国库机构划归财政，由财政部门直接管理国库，国库预 算资金的收付和核算由财政部门直接委托符合条件的商业银行办理4 。 2 、何淑芳认为，由于国库业务的独特性，将国库职能委托财政或中央银行 执行都不合适，再加上目前信息技术的发达，因而提出建立独立的自成体系的国 库银行的国库管理体制5 。 3 、贺光明认为，国库对财政资金的管理被动，本质上是由于国库管理者不 【美】道格拉斯c 诺斯，陈郁、罗华平等译：经济史中的结构与变迁 【m 】，上海三联书店，1 9 9 l ，p l l - 1 2 4 邱华炳著：国库运作与管理【m 】厦门大学出版社2 0 0 1 年版，p 3 2 5 何淑芳“财政改革使国库面临的困境和对篆”阴西南金融 2 0 0 2 第9 期，p 3 3 7 山东大学硕士学位论文 是财政资金的所有者造成的，对财政资金的管理并非中央银行的应有之责，而仅 仅是一种辅业，加之在一些地方的中央银行分支机构中，国库人员配备不齐，业 务素质较差，很难保证财政资金的管理质量，从而严重影响了国库资金管理的效 率，所以我国国库管理体制的发展方向应是独立金库制下的银行存款制6 ： 4 、中国金融学会国库研究会认为，原来中央银行经理国库时确实存在一些 问题，主要原因是由于中央银行重视了对金融机构和货币市场的监督管理，对经 理的国库业务未引起足够重视造成的，随着银监会的分离和中央银行对货币政策 调控职能的加强，国库业务己引起中央银行的高度重视，因而国库业务不但不应 该划离或弱化，由于中央银行是我国目前经理国库所有业务的唯一合适机构，因 而应该将所有国库业务委托中央银行经理，并进一步加强央行国库机构的管理职 能7 。 还有一种观点认为，在单一账户制度下，我国中央银行已完全有能力直接完 成所有的财政资金最终端的收付业务，因而不再需要商业银行代理国库财政资金 的终端收付业务等等8 。 前面关于我国国库管理体制的模式选择的观点，都有一定的合理性，但都是 从我国的某种角度或某几种角度进行分析而得出的结论，缺乏对我国实际情况的 全面分析和判断，其国库管理体制模式或者是片面强调国库与财政或与央行的关 系，或者是割裂国库与财政或与央行的联系，因此都有一定的缺陷，笔者认为国 库管理体系是由财政部门国库管理机构、央行国库管理机构组成的，因此由财政 部门国库管理机构、央行国库管理机构组成的国库管理体系才是符合我国实际的 国库管理体制。 ( 三) 关于国库集中支付制度效率的研究 l 、关于制度效率的研究 诺斯认为，有效率的制度至少应当有如下两个基本特征：第一，有效率的 制度能够使每个社会成员从事生产性活动的成果得到有效的保护，从而使他们 获得一种努力从事生产活动的激励。即制度应能够最大限度的消除人们“搭便 车 的可能性，从而使每个社会成员生产投入的个人收益率尽可能的等于其社 6 贺光明“论国库管理体制市场化和成立国库银行的有效性”i j 财政研究 2 0 0 3 年第1 2 期，p 2 5 7 中国金融学会国库研究会编：国库管理与改革 嗍中国财政经济出版社2 0 0 1 年版p 3 2 s 2 0 0 3 年1 1 月山东国库理论研究讨论会的发言总结 8 山东大学硕士学位论文 会收益率。第二，有效率的制度能够给每个社会成员以发挥自己才能最充分的 自由，从而使整个社会的生产潜力得到最充分的发挥。而无效率的制度则恰好 相反。9 2 、关于国库集中支付制度效率的研究 马韵、朱旭东在2 0 0 6 年就这一问题在我国国库支付制度的演进及其效率 评价一文中进行了阐述，分别从委托代理角度、交易费用以及国库集中支付制 度本身自我强化机制三方面进行了分析，得出了以下结论：一项有效率的国库支 付制度必须能够促进财政资源的优化配置、有效履行制度和激励双重机制、并以 较低的交易费用实现其功能；与此同时，作为一项合理的制度安排，国库支付制 度自我强化机制作用的发挥也是制度有效性的一种体现。1 0 虽然前者对国库支付制度的效率从理论上进行了分析评价，并得出了相关的 结论，但并没有对所阐述的论点进行实际的论证，缺乏可信性，所以本文将以山 东省的2 0 0 7 年的实际支付数据为例，通过实际论证来说明实行国库集中支付制 度后效率的改变。 三、本文结构和主要观点 本文由四部分组成： 第一章，引言。主要阐述了选题的意义、文章的结构、创新观点与不足， 并对相关研究文献进行了综述。 第二章，山东省传统的国库支付模式及其运行。本章在对山东省早期采用 的国库分散支付制度进行详尽阐述分析的基础上，查找出了传统的国库分散支 付制度在实际运行中主要存在以下问题：财政资金拨付程序复杂、到位缓慢； 资金分散支付和存储，使用随意且效率不高，财政部门无法对其进行事前监督； “权力寻租 现象严重，财政资金分配不公平；分散支付制度无法使政府采购 制度真正得以推行和实施；不包括预算外资金的国库资金不利于财政宏观调控 政策的执行。 第三章，山东省国库集中支付制度改革及其效率评价。本章首先从公共选 择理论、委托代理理论以及制度创新理论，分析目前我国国库集中支付制度改 9 【美】道格拉斯c 诺思， 制度、制度变迁与经济绩效，刘守英译【m 】上海三联书店，1 9 9 4 年，p 4 0 4 2 1 0 马韵、朱旭东，“我国国库支付制度的演进及其效率评价”叨统计与决策2 0 0 6 年第1 7 期，p 1 3 1 1 3 2 9 山东大学硕士学位论文 革的理论基础和改革必要性。然后以山东省国库集中支付的实际数据为例对省 级全年在途资金机会成本、相关财政资金的利息收入、支付财政资金的汇划费用 等相关效率评价指标的具体计算，得出了高效率的国库支付制度，不仅要求财政 资金应全面实施国库集中支付，而且必须进行国库现金管理，使国库资金可以保 值增值，提高财政资金使用效益的结论。最后通过分析，查找出了山东省在国库 集中支付制度运行中存在的主要问题，第一，在国库集中支付制度运行中存在单 一帐户设置不规范，选择商业银行设置零余额帐户方面缺乏客观标准，支付资金 过程中存在风险且程序繁琐等问题。第二，在相关配套制度中存在预算管理体制 改革滞后，公务卡制度尚不完善，现金管理制度不健全等问题。第三，在其他实 施条件中存在国库管理信息系统建设不完善，其他部门对改革仍然存在误解、抵 触等问题。 第四章，完善山东省国库集中支付制度的建议。本章针对山东省的实际情 况，提出了完善国库集中支付制度的建议：第一，在国库集中支付制度方面。 应完善国库单一账户制度，规范国库集中支付程序。第二，在相关配套制度方面： 应进一步完善财政预算管理体制，积极推行完善公务卡制度和现金管理办法。第 三，在其他实施条件方面：应完善国库集中支付信息化系统，并加强部门配合， 形成改革合力。 四、创新观点与不足 本文力图在国库集中支付的效率评价方面有所创新。因为以往国库集中支 付制度改革的相关文章结构大都相同，着重介绍了改革的背景、内容、存在问 题和意义，而极少涉及当前国库集中支付制度改革前后的效率评价问题，本文 通过研究分析找出了一些国库支付制度效率评价的依据，并以2 0 0 7 年山东省 国库改革的实际支付数据为例，首先，通过对全年在途资金机会成本、相关财 政资金的利息收入、支付财政资金的汇划费用等相关指标的具体计算得出： 2 0 0 7 年山东省省级财政可支配资金中至少有3 4 2 7 6 4 万是实施国库集中支付 制度带来的经济效益，并以山东省省级财政支出总量占全国地方财政支出总量 的比例为准，推算出了全国约有4 6 0 2 0 9 4 5 万元是实施国库集中支付制度带来 的经济效益。最后，计算出在同样情况下，如果财政部门开展国库现金管理将 会使实施国库集中支付制度带来的经济效益扩大一倍以上。因此得出结论，高 l o 山东大学硕士学位论文 效率的国库支付制度，不仅要求财政资金应全面实施国库集中支付，而且必须 进行国库现金管理，使国库资金可以保值增值，提高财政资金的使用效益。 尽管笔者通过具体数据的分析计算得出了以上结论，但效率评价的依据和 指标总结的并不全面，没能建立一套完整的指标体系，系统地分析国库集中支 付效率，因此，本文只能说是从一个方面对国库集中支付制度的效率进行了评 价。 山东大学硕士学位论文 第二章传统国库支付制度分析 一、传统的国库支付制度 传统公共财政框架的基本特征是：一个高度集权的财政体制，加上一个高 度分散化的财政管理框架。从上个世纪8 0 年代以来，中国财政改革的重心一 直集中在财政体制方面，到9 0 年代中期实施分税制财政体制以后，财政体制 的集权化程度已经大为降低了，但是高度分散的财政管理框架却没有改观。财 政管理框架的分散化集中体现在国库功能的分散化方面，这种分散式支付制度， 是重复和分散设置账户，将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付 到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。 传统国库管理制度的资金支付流程最典型的特点是分散的支付制度，支出 时，由预算单位向财政部门提出预算拨款申请，财政部门根据预算单位的申请 和资金的不同用途，直接将预算资金从国库经中国人民银行拨付主管会计单 位，主管会计单位直接取款使用或逐级转拨到预算单位开设在商业银行的账户 上或层层拨付到支出用款单位，单位根据预算支出的要求自行支付。整个预算 资金处于分配、解拨的过程流动。预算外资金不纳入预算管理程序，收入全部 上缴财政专户，经批准后从财政专户拨付给单位，各单位自行支付，此外，还 允许有些执收单位自行开设预算外资金专户，进行坐收坐支。具体支付过程如 图2 - 1 所示： 1 2 山东大学硕士学位论文 对致部门预 算支如账户 玻府支出 擅 预算主t 部门账户 预算内支出 预算外支出 = 级簟位 瓷金赡户 = 绞簟位 瓷金账户 段算外资金专 户【坐收坐支) 财政资 金专户 拨 付 支出簟位 饶金账户 支出簟 位张户 攘 i 付 拔 付 收获人 鬈户或 付现金 收默人 账户戒 付现金 收教人藩产 玻支付现金 图2 - 1 分散支付制度下国库资金流程图 二、传统国库支付制度的主要特征 传统的国库管理是一种高度分散的体制，财政部门难以充分获得宏观调控 需要的信息，也不能有效监督和管理预算单位支出，对预算单位在商业银行开 设帐户也不能有效控制。山东省实行得这种分散的国库支付制度具有以下主要 特征： ( 一) 国库管理的法律基础薄弱。 2 0 0 1 年第6 期，p 1 3 1 4 1 4 山东大学硕士学位论文 用于投资办企业、出借资金等。1 2 ( 二) 资金分散支付和存储，使用随意且效率不高，财政部门无法对其进行事 前监督，违法违纪现象多发 由于财政支出信息反馈迟缓等原因，财政管理部门对财政支出的管理鞭长 莫及。在分散支付模式下，预算单位不管是哪个方面来的财政资金，如人员经 费、公用经费、建设经费等都一同进入单位的帐户。使用时，同一性质的资金 用在不同的地方，或不同性质的资金用在同一个地方，容易混淆经常性资金和 建设性资金的使用范围。特别是一些建设项目资金，一些单位在上报预算时要 么多报预算支出，要么存在偷工减料现象。可见，财政资金经过层层周转，不 仅延缓了资金的到位时间，影响了工程进度，而且在落实具体项目时，资金则 少之又少，使得极为有限的公共资源由于支出控制不严而造成巨大的浪费。对 于这些问题，财政部门是难以对其实施有效监督的，因为现行财政监督只能根 据各部门提供的财政报告进行事后审查、监督，其结果是助长了腐败现象的滋 生，同时也使财政资金不能发挥预期的作用，扰乱了经济秩序。1 3 l ：山东省2 0 0 5 年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告披露，对 于建设资金的使用方面，发现3 个项目挤占成本6 0 6 1 4 5 万元，7 个项目转移 挪用建设资金3 2 1 9 8 9 万元，3 个项目损失浪费2 9 3 6 9 9 万元。同时，项目工 程价款结算也存在不实问题：审计抽查工程结算提报值1 3 1 亿元，净审减1 6 2 亿元；济宁学院一期工程施工单位提报结算值为2 0 3 亿元，净审减6 4 0 5 万元； 菏泽学院施工单位提报结算值2 3 5 亿元，净审减3 1 3 1 万元。而且部分建设项 目也未达到建设效果要求：有8 个项目未能如期完工，影响新建扩建整体效益 的发挥。6 个项目建成后达不到设计招生能力，最低的仅为设计在校生的5 4 。 部分项目建筑容积率低于主管部门的0 4 5 的标准，最低的3 个项目仅为o 1 7 、 0 2 2 和0 3 1 。1 4 ( 三) “权力寻租一现象严重，财政资金分配不公平 作为财政资金的使用者，在很大程度上具有“经济人 的特性，追求自身 利益最大化是其出发点和归宿。财政支出作为一种社会分配的手段，直接影响 1 2 山东省审计厅山东省2 0 0 5 年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告 1 3 张通“关于我国进行国库集中支付制度改革的思考”田财政研究2 0 0 0 年第3 期，p 2 6 2 7 山东省审计厅 1 7 山东大学硕士学位论文 第三章国库集中支付制度改革及其效率评价 以山东省为例 一、国库集中支付制度的理论分析 本部分将围绕公共选择理论、委托代理理论以及制度创新理论，探讨目 前我国国库集中支付制度改革的理论基础。 ( 一) 公共选择理论与国库集中支付制度 公共选择学派的主要创始人布坎南1 8 始终坚持以利益分析的方法来透析政 府机制运作的全部实际过程，从而使西方财政理论展示了一次“向新政治经济学 回归”的历程。公共选择理论的要旨和主要观点在于：第一，公共选择理论研究 非市场决策或政府公共决策，认为经济学是交易科学，公共选择是通过投票机制 来实现。第二，公共选择理论以个人效用最大化为分析基础，将政治决策的分析 同财政理论结合起来，得出“政府部门追求部门预算最大化、民主政治存在政府 失灵”等结论。第三，公共选择的实质是政府如何有效解决公共产品的提供决策 问题，但公共选择并不直接研究公共产品问题，而是考察公共产品决策如何做出， 且如何才能真正反映大多数人的公众利益。第四，公共选择理论指出了政府公共 决策过程中制度的、机制的内在缺陷，即政府干预经济的失灵。 l 、公共选择理论所关注的政府财政机制中的利益矛盾冲突问题也是我国 财政集中支付制度改革面临的现实环境。实际上，在社会主义初级阶段条件下 和社会主义市场经济中，社会各阶层和各部门的不同利益矛盾是客观存在的， 而政府的有关财政管理制度和财政调节政策必然也必定是这些矛盾平衡的产 物。从此角度讲，公共选择理论对于分析和研究财政国库集中支付制度的建立、 实施和完善的动态过程，具有很强的理论借鉴意义和理论指导意义。例如，当 前国库对财政资金不计息、财政对国库代理不计报酬的做法可能不利于财政国 库集中管理制度改革的顺利推行。可以说，在我国推行和深化财政国库集中支 付制度改革，既要较好地与国际惯例接轨，还必须符合各地区、各级财政的实 际情况而因地制宜。 2 、公共选择理论部分地解答了在我国实施财政国库集中支付制度的必要 1 。j a m e s 乩b u c h a n a n g o r d o nt u l l o c k 陈光金译 m 同意的计算立宪民主的逻辑基础 中国社会科学 出版社，2 0 0 0 ，p 2 0 2 2 1 8 山东大学硕士学位论文 性。公共选择理论以经纪人的假设为基础，研究了公共决策或政府决策的过程， 指出了政府部门存在追求部门规模或部门预算最大化的倾向。也就是说，在经 济人利益的内在驱动下，政府部门会不断追求部门收入和部门支出的最大化， 从而可能损害社会公共利益。这对我国改革开放以来各政府部门争相“创收 、 自谋“收费 现象具有一定的现实解释力。事实上，我国预算外资金的恶性膨 胀问题既有经济人利益的内在驱动问题，也有财政资金管理制度缺陷的外因诱 发问题。解决问题必须“对症下药 才能“药到病除 。试想一下，在实行财 政国库集中支付制度后，政府各部门的全部支出都不再自行分散管理，而应公 开接受财政监督和社会监督，那么，各部门和单位的不合理支出现象还会恶性 膨胀吗? 显然，实行财政国库集中支付制度增加了部门和单位违规操作的难度 和成本，从而抑制了政府各部门和单位自身利益的过度膨胀。 3 、公共选择理论强调的“政府失灵 对财政集中支付制度改革的深化以 及配套具有重要的指导意义。公共选择理论强调了公共利益最终实现的脆弱性 以及其中的“政府失灵问题，这无疑对进一步推进和完善财政国库集中支付 制度改革具有重要的理论指导意义。例如，部门预算中的不合理开支就不应得 到保障，而部门预算中的正常合理性支出需求则应尽量确保。应指出，单独依 靠财政集中支付制度不可能完全解决财政资源使用过程中的“政府失灵”问题， 还需要政府机构和人事制度改革等配套措施。 ( 二) 委托代理理论与国库集中支付制度 经济学的委托一代理关系泛指任何一种涉及不对称信息的交易，交易中 具有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人。也就是说，知情者是代 理人，不知情者是委托人。委托人想使代理人按照委托人的利益选择行动，但 委托人不能直接观测到代理人选择了什么行动，能观测到的只是另一些变量， 这些变量由代理人和其他的外生随机因素共同决定，因而委托人获得的只是代 理人行动的不完全信息。代理人为追求自身利益的最大，就会不顾甚至是损害 委托人的利益，这就是“代理人”问题。解决这一问题的途径有两个：一是减 弱信息不对称的强度，