（行政管理专业论文）我国地方服务型政府绩效评估研究.pdf

摘要 随着服务型政府理念的提出及其在实践领域的贯彻 如何建设服务型政府 如何提 高服务型政府的绩效 成为我国当前必须思考和解决的一个重大问题 地方政府绩效评 估作为一项行之有效的政府管理工具 在提高政府管理水平和绩效方面具有重要的促进 作用 目前我国正处于行政管理体制改革纵深阶段 加快转变政府职能是行政管理体制 改革的核心 而传统的政府绩效评估与服务型政府的内在要求有一定现实差距 不利于 政府职能转变 也不利于服务型政府的建设 基于此 我们需要构建一套符合服务型政 府内在要求的地方政府绩效评估体系 以此来推动服务型政府建设 推进我国行政管理 体制改革 由于地方服务型政府绩效评估以科学发展观为指导 符合构建和谐社会的基 本要求 我们称之为科学的绩效评估 文章核心思想是解决 怎样构建地方服务型政府绩效评估体系 的问题 为此 整个论文集中体现了以下几个重点 一是探讨和解释了服务型政府与地方政府绩效评估 的关系 二是分析地方服务型政府绩效评估的内涵 特点 理念 三是分析构建地方服 务型政府绩效评估的必要性并且尝试性的构建一套地方服务型政府绩效评估体系 包括 评估机构 评估主体 评估方法 评估指标以及评估结果的运用 关键词 中国 地方政府 服务型政府 绩效评估 a b s t r a c t a st h ec o n c e p to fs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tp r o p o s e da n dc a r r i e do u ti nt h ef i e l do fp r a c t i c e h o wt ob u i l das e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t a n dh o wt oi m p r o v et h ep e r f o r m a n c eo fas e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n th a sb e c o m eap r o b l e mo u rc o u n t r ym u s tt ot h i n ka n dt os o l v e a sa ne f f e c t i v em a n a g e m e n t t o o l l o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n th a sa l li m p o r t a n tr o l ei ni m p r o v i n gt h em a n a g e m e n t a n dp e r f o r m a n c eo ft h eg o v e r n m e n t a tp r e s e n to u rc o u n t r yi si nas t a g e d e p t hr e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e m a c c e l e r a t i n gt h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n si st h ec o r eo f t h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m r e f o r m t h e r ei sag a pb e t w e e nt h et r a d i t i o n a lg o v e m m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n dt h ei n h e r e n t r e q u i r e m e n to ft h es e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t a n dg oa g a i n s tt ot h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t f u n c t i o n s a n dd on o th e l ps e r v i c eg o v e r n m e n tb u i l d i n g b a s e do nt h i s w en e e dt ob u i l dap e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ts y s t e mw i t ht h ei n h e r e n tr e q u i r e m e n t so fs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t t op r o m o t et h e b u i l d i n go fas e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t a n dp u s h i n gf o r w a r dc h i n a sr e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e m a ss e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta c c o r d i n gw i t ht h eg u i d a n c eo ft h e s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tc o n c e p ta n dt h eb a s i cr e q u i r e m e n t so fb u i l d i n gh a r m o n i o u ss o c i e t y w ec a l li ta s c i e n t i f i cp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t os i xp a r t s i t sc o r ei d e ai st os o l v et h ep r o b l e mo f h o wt ob u i l dal o c a l s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ts y s t e m s ot h e e n t i r e t h e s i s e m b o d i e st h e f o l l o w i n gp o i n t s f i r s t d i s c u s sa n de x p l a i nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t a n dt h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t s e c o n d s e c o n d t oa n a l y z et h ec h a r a c t e r i s t i c sa n d s y s t e mb a s i so ft h e s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t t h i r d t od e s i g na s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ts y s t e m i n c l u d i n gt h em e a s u r e m e n tm e t h o d s m e a s u r e m e n ti n d i c a t o r s a sw e i la st h eu s eo f m e a s u r e m e n tr e s u l t s k e y w o r d s c h i n a l o c a lg o v e r n m e n t s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t h i 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的 研究成果 也不包含为获得滥婆盘鲎或其他教育机构的学位或证书而使用过的材 料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示 谢意 学位论文作者签名 弓煨屯届签字日期 二印矿年 月帅 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝婆盘堂 有权保留并向国家有关部门或机构送交 本论文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借阅 本人授权迸 江盘堂可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播 可以采用影印 缩印或扫描等复 制手段保存 汇编学位论文 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 弓译暖女后 导师签名 签字日期 吖年6 月y 沙日 如 孓 签字日期 一矿年6 月上拥 致谢 寒来暑往 两年的时间一晃而过 本人在浙江大学公共管理学院的硕士学习生涯已 近尾声 回首走过的这近两年 有挫折 也有惕励奋起 可感欣慰的是 在诸多良师 益友的教导帮助下 自己得以不断地开拓眼界 增长学识 锻炼能力 在此 衷心感谢 在过去近两年时光里所有哺我精神食粮的诸位师长 予我手足关爱的同学 朋友们 是 你们的谆谆教导和真挚关心 使我不论遇到什么困难和挫折 都能够继续走下去 本论文是在浙江大学公共管理学院胡税根教授的悉心指导下完成的 导师严谨的治 学作风 豁达的为人处事 深厚的学术造诣 开放的研究思路和踏实的工作作风使我受 益匪浅 我将铭记在心 并衷心地道一声谢谢 感谢蓝志勇教授 许法根副教授和张雅丽副教授在论文开题期间给我提出的宝贵意 见 使我的论文能够顺利进行 感谢叶敏 付璇两位同门 在两年的学习生涯中对我的 帮助以及在论文写作期间给我的意见 感谢熊觉 叶托两位同学在论文写作过程中给我 的提示与启发 最后 要感谢我的家人 感谢他们在学业上对我的要求与支持 在生活中对我的引 导与呵护 在精神上给予我鼓励与信任 张爱妮 2 0 0 8 4 7 日于浙大玉泉 浙江人学硕i j 学位论文 绪论 1 绪论 1 1 研究背景 2 0 世纪7 0 年代以来 以官僚制为主要特征的西方传统公共行政模式遇到 前所未有的挑战 它无法解释和消除政府失灵等诸种现象 当传统公共行政常 态科学面临危机的时候 以新公共管理运动为标志 西方世界掀起声势浩大的 改革浪潮 新公共管理运动主张改造官僚制 重塑政府 建立能够回应公民需 求的政府 以提供公共服务和追求公共服务的高质量 满足公民多样的需求为 政府的主要使命 从而提供了革命性的回应理论 在各个主要方面都对传统公 共行政有所突破 围绕政府使命 当代西方国家在实践中大量吸收和采用私营 部门的管理理论 经验和方法 采用目标管理 全面质量管理和运用现代信息 技术等手段与方法来进行管理 依据经济 效率和效能等标准来衡量组织的成 就 如果说9 0 年代以前 西方国家的政府改革只是在政府再造的旗帜下追求公 共服务的高质量 那么到了9 0 年代 在丹哈特建立一个回应性的 满足公众需 求的政府的新公共服务理论的影响下 许多国家都明确地将打造一个以公共服 务为工作重心的服务型政府作为政府改革的目标 政府绩效评估正是在这样的 背景下被各国广泛使用并推进了各国的政府改革 在我国 尤其是从十一届三中全会以来 在以经济建设为中心的思想主导 下 通过实施改革开放政策 我国的经济有了很大的进步 获得了世界公认的 成就 政府工作也有了很大程度的改善1 然而 与发达国家相比 我国地方政 府绩效评估仍需要进一步完善 评估内容过多注重经济发展 经济职能过分强 大 导致了地方政府在社会管理 公共服务方面的职能履行严重不足 很多地 方政府并不进行组织整体绩效的评估工作 即使开展此项工作 大多也是流于 形式或走过场 在很多地方政府内部 绩效评估被认为是劳民伤财 造成组织 气氛紧张的一项工作 绩效评估的积极作用还没有充分地发挥出来 为了适应服务型政府的内在要求 公共服务 社会管理两大职能应该逐渐 1 龙太江 王邦佐 经济增长与合法性的 政绩困居 弓兼论中国的政治合法性基础 j 复旦学报 社 会科学版 2 0 0 5 3 p 1 7 1 l 浙江人学硕 i 学位论文 绪论 成为政府的工作重心 新的衡量政府绩效的价值观应该从 政府本位一转移到 公民本位 上来 地方政府工作的具体价值标准也应该由对经济 效率的单 方面关注转向经济 效率 效益 民主 公平 正义 秩序 环境等方面的综 合协调发展2 1 2 研究理论基础 2 0 世纪6 0 年代开始的公共选择理论 到8 0 年代初伴随着西方国家政府重 塑运动而兴起的新公共管理理论 接着在对新公共管理理论进行反思和批判的 基础上产生的丹哈特的新公共服务理论 以及在2 0 世纪后期得到广泛应用的以 善治 为中心的治理理论都为服务型政府的构建以及绩效评估的发展提供了 理论视角 在这些全新的现代公共行政理论视角下 关注的是公共行政在以公 民为中心的政治系统中所扮演的角色 提倡的是公共利益 公民权利 民主 公平和公正 责任 回应性 公民满意度等理念 1 公共选择理论 公共选择理论的创始人 奠基者及主要代表人物是当代美国著名经济学家 詹姆斯 麦吉尔 布坎南 j a m e sm b u c h a n a n 他运用经济学方法分析政治决 策过程 并对政府的本质 尤其是 政府失败 现象进行了深入的探讨 公共 选择理论的另一个主要代表人物丹尼斯 缪勒 d e n n i sc m u e ll e r 认为 公 共选择理论可以定义为非市场决策的研究 或简单地定义为将经济学运用到政 治科学 公共选择理论探讨公共部门的实际运作机制 其主要观点是 第一 公共 选择是一个过程 在这个过程中 个人偏好结合而成集体决定 也就是说由 一 人一票 来投票表决采取什么集体决定 但在现实中 每一个人都同意的原则 是很难实现的 因而大多数的公共决策采用了多数同意的原则 但多数规则容 易导致 多数人的暴政 第二 公共部门的决策机制是由当选的议员或政治家 通过一定的政治规则决定公共服务的提供 如通过议会表决程序 通过关于税 收 开支和管制的决定 但议员和政治家们最关心的问题是如何赢得选举 从 而产生公共选择不符合效率原则的情况 正如存在市场失灵一样 也存在政府 2 倪星 李晓庆 试论政府绩效评估的价值标准与指标体系 j 1 科技进步与对策 2 0 0 4 9 2 浙江人学硕l 学位论文 绪论 失灵 由于不可能做到一致同意 就会产生一些缺乏效率和不公平的结果 如 立法机关被财力雄厚的利益集团或少数所控制 政府不公平地进行收入再分配 政府预算无节制的增长等 第三 政府失灵产生于两个方面 一是政府追求过 度扩张政府规模与政府预算 政府要通过自己的预算 只需找到支持自己项目 的立法的多数 并在关键的立法人员中选出一批人并对他们的竞选提供资助 一旦这些项目上马 此项目中的工作人员和受益者就会发展成为一个强大的利 益集团 二是政治家们必须面对定期在许多选区进行的竞争性选举 并把全部 注意力集中到再次当选上 这就促使政府采用一些短期内见效的计划和项目 追求短期效益和即期消费 导致赤字财政和国债膨胀 第四 政府扩张导致寻 租和行贿受贿泛滥 官僚们最关心自己的职位 工资和津贴 因而努力扩张政 府职能 扩张人员和预算 经济学理论认为 政府管理过程就是基础设施 治安 政策 法律等公共 服务的生产过程 而公民则是政府提供的公共服务的消费者 政府存在的目的 就是满足 消费者 的不同需求 以尽可能高效率 高质量的公共产品的生产 与服务争取消费者的支持3 因而 公共选择理论主张建立可靠的宪政制度 保 护个人自由 保护市场 遏制政府的扩张 主张更多地采用由私营企业承包公 共服务的政策 引进市场机制 改善政府公共服务 按照这种理解 政府不仅 要为公民服务 而且要提供尽可能好的服务 否则 就难以赢得公众的支持 从而失去存在的基础 2 新公共管理理论 新公共管理理论与公共选择理论的共同点是尊崇市场力量 市场作用 市 场机制 两者的主要区别在于 公共选择理论关注的焦点是政府与市场 社会 的关系 主张减少政府干预 充分发挥市场的力量解决政府面临的困境 新公 共管理理论关注的重点则主要是政府公共部门内部 主张通过引进市场机制来 完善政府公共组织 新公共管理的提出代表是 重塑政府理论 重塑政府理论的代表人物是美 国学者戴维 奥斯本 d a v i do s b o r n e 和特德 盖布勒 t e dg a m b l e r 新公共 管理理论的基本观点是 公共部门与私人部门之间在管理上并无本质差别 3 何小随 论政府与公民的关系是行政体制改革需要处理的基本关系 j 地方政府管理 1 9 9 8 4 p l o 3 浙江人学硕 l 学位论文 绪论 公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的 私营部门的管理水平比公共 部门要先进 优越得多 这种优越性体现在管理上的创新力 经济 效率 质 量 服务水平等各个方面 借用私营部门的管理理论 管理模式 管理原则 管理方法和技术 包括录用私营部门的管理人员来 重塑政府 是提高政府工 作效率和管理水平的根本途径 3 新公共服务理论 新公共服务理论是在与新公共管理理论的争论中产生与发展的 新公共服 务学派主张在公共管理改革中倡导参与式国家模式 强调保护公民自由 发挥 社区与非政府组织在公共管理中的作用 发挥民主特别是直接民主机制的作用 首次正式系统地提出新公共服务理论的是美国行政学者罗伯特 丹哈特 r o b e r t d e n h a r d t 和珍妮特 丹哈特 j a n e t o e n h a r d t 新公共服务理 论的基本原则是 第一 政府是服务而不是掌舵 公务人员日益增长的重要角 色是帮助公民表达并满足他们共同的利益 而不是试图控制并将社会掌舵到一 个新的方向 第二 公共利益是目的 而不是副产品 公共行政者必须促成建 立一个集体的 共享的公共利益观念 其目标并不是被个人选择所驱使去寻找 快速的解决之道 相反 它是共同利益和共同责任的创新 第三 战略地思考 民主地行动 满足公共需要的政策与规划能通过集体努力和合作程序而有效 负责任地获得 第四 服务于公民 而不是顾客 公共利益是通过关于共享价 值的对话而产生的 而不是个人自我利益的整合 因此 公务人员不应仅仅满 足于回应 顾客 的需要 而要聚焦于公民 并在公民之问建立信任与合作关 系 第五 责任不是一个简单的概念 公务人员不仅要关注市场 他们应该同 时关注依法行政 政治规范 专业标准与公民利益 第六 尊重人的价值 而 不仅仅重视生产力的价值 如果他们基于对所有人的尊重 通过合作过程与共 享领导来运作 那么 公共组织及它们参与其中的网络从长期来看将运作得更 为成功 第七 尊重公民与公共服务的价值 重于企业家精神的价值 公共利 益将由于公务人员和公民承诺对社会做出富有成果的贡献而更好地增进 而不 是因为具有企业家精神的管理者好像公共钱财是他们自己的一样的行动 4 治理理论 治理 g o v e r n a n c e 无论作为研究范式 还是作为实践手段都源于西方 4 浙江人学硕 i 学位论文 绪论 早在1 4 世纪末 英格兰国王亨利四世就已经使用过这个概念 用来表明上帝之 法授予国王对国家的统治之权4 从2 0 世纪后期开始 随着全球化 信息化浪 潮的冲击 后现代主义理论的提出 治理 的内涵已经发生了深刻的改革 治 理理论也得到广泛的应用 治理理论的创始人 英国地方治理委员会 l o c a lg o v e r n a n c es t e e r i n g c o m m i t t e e 的发起人之一罗伯特 罗兹 r r o d e s 认为人们可以从六个相对独 立的角度或层次来理解和使用 治理 概念 第一 作为最小国家的治理模式 即主张建立小而美的政府观念 尽量减少国家在社会经济生活中的作用 第二 作为公司治理模式的治理 强调服务提供中的公平性 开放性和全面解决问题 的责任 第三 作为新公共管理的治理 倡导将私营部门的管理主义精神和市 场的竞争机制引入公共部门和公共服务之中 提高公共管理的绩效 第四 作 为善治的治理 立意于在一个民主授权的机制下 建立政府组织更广泛 更开 放的公共事务管理与服务体系 第五 作为新的社会控制理论的治理 社会政 治体系的维持不是来自等级制度自上而下的命令控制 而是平等的行为之间的 相互影响与妥协 第六 作为白组织网络的治理 强调建立以信任 合作 互 惠为基础的社会资本资源交换和共享的自主性网络 形成社会自主的和公民自 我的管理模式 5 美国研究治理理论的权威库 依曼 j k o oi m a m 和范 弗利埃特 m v a n v li e t 认为 治理 的概念是 它所要创造的社会结构或秩序不能由 外部强加 它之所以发挥作用 要依靠多种相互发生影响的行为者的互动 这 种互动是由参与者共同的目标支撑的 可见 治理所涉及的范围远远超过了政 府管理 视野更加开阔 当代治理理论观点众多 意见不一 没有统一的思想框架 但其主要思想 还是相同的 主要包括四个方面 一是当代地方治理主体趋于多元化 认为政府 不再是公共管理的唯一主体 而强调政府组织 非政府组织以及公民在公共目 4w e i l e r p 2 0 0 0 i ns e a r c ho f g o v c t i i a i i c c i n d a v i d a a n dm k e a t i n g e d s t h ef u t u r eo f g o v e r n a n c e s t l e o n a r d s n s w a l l e n u n i o n r j l o d e s r 1 9 9 6 t h en c wg o v e r n a n c e g o v e r n i n gw i t h o u tg o v e m m e n t p o l i t i c a ls t u d i e s 4 4 p p 6 5 2 6 6 7 r h o d e s 1 9 9 7 u n d e r s t a n d i n g g o v e r n a n c e p o l i c yn e t w o r k s g o v e r n a n c e r e f l e x i v i t ya n d a c c o u n t a b i l i t y b u c k i n g h a m o p e nu n i v e r s i t yp r e s s k o o i n m a j a n dv l i e t 1 9 9 5 1 g o v e r n a n c ea n dp u b l i cm a n a g e m e n t 1 n k o o i m a n e d s m a n a g i n gp u b l i c o r g a n i z a t i o n s a g ep u b l i s h e rc o k o o i m a n e d s xl9 9 3 1 m o d e r ng o v e r n a n c e g o v e r n m e n ts o c i e t y i n t e r a c t i o n s l o n d o i n s a g c p 1 0 9 浙江人学顾i 学位论文绪论 标下共享资源 合作互动 共同参与政策制定和公共产品提供 s 是政府组织 结构正发生着深刻变化 认为层级更少 更具灵活性的政府组织正在逐步形成 三是当代地方治理意味着政府与市场 政府与社会关系的重构 四是当代治理 的善治标准是公开 参与 公正 透明 回应 责任 合法性等重要原则 政 府善治理论首先提出政府行使公共权力的目的是使公共利益最大化 在这一目 的的指导下 政府所作的首要事情就是对自身的再造 这种再造不是简单的组 织精简和机构重组 而是对政府治理的理念 原则 结构 行为等进行大规模 的改革 以提高政府的绩效和服务的质量 其次 政府善治本身就是政治改革 要求发扬民主 讲求政务信息公开 建立透明政府 逐步实现从 人治 到 法 治 的转变 此外 政府善治理论鼓励公民参与社会管理 增强了政府和公众 的沟通 有助于政府及时 准确地了解公众意愿 要求和呼声 从而使政府决 策更符合实际 更能体现民意 同时也有助于政府及时发现和纠正决策失误 这些都对地方服务型政府绩效评估体系的设定具有指导作用 1 3 研究意义 我国地方政府的绩效评估活动多处于一种自发的状态 依赖于中央政府或 领导人物的推动而开展 缺乏相应的法律 制度保障 更没有形成统一 标准 规范的评估制度 评估的内容也比较单一 指标设计随意性大 当前最严重的 是指标内容泛经济化 片面强调g d p 增长和招商引资等内容 这种传统的地方 政府绩效评估模式与服务型政府建设的理念格格不入 如果继续沿用传统的政 府绩效评估模式 则服务型政府势必会与预期效果相去甚远 因此我们要借鉴 先进国家在政府改革中的做法构建我国地方服务型政府绩效评估体系 将服务 型政府的先进理念内在化 外显在以 以人为本 为价值导向的政府绩效评估 体系上 所以文章以完善我国地方服务型政府绩效评估体系为目标 不仅使研究具 有强烈的时代感和现实性 又使研究具有了以人为本的关怀 首先 本研究将在借鉴国内外理论和实践领域的优秀成果的基础上 以科 学发展观为价值导向 在研究服务型政府内涵的基础上 完善我国地方服务型 政府绩效评估体系 提升地方政府绩效评估的研究水平 6 浙江人学硕f 学位论文绪论 其次 有助于地方政府落实 以人为本 的科学发展观 树立科学的政绩 观 构建社会主义和谐社会 当前 我国地方政府绩效考核片面追求g d p 增长 甚至视经济发展指标为唯一指标 这种片面的政绩观导致很多地方政府片面追 求经济的高速度发展 而对其他关系民众生活的相关指标重视不够 影响了人 民生活水平的提高 使社会出现了畸形发展 以构建服务型政府为目标 设计 科学的地方政府绩效评估体系 可以改变原有的片面追求经济增长的地方政府 政绩考核方式 不仅考核地方政府发展经济的能力 还要使地方政府真正采取 措施重视社会民众 改善人民生活水平和质量 实现整个社会的和谐有序发展 真正落实 以人为本 的科学发展观 再次 构建一套地方服务型政府绩效评估体系 有助于推动我国地方政府 职能转变和改善地方政府绩效评估实践 政府绩效评价指标体系可以起到了当 事者政府与非当事者政府之间沟通 比较的桥梁作用 使政府管理有了参照系 政府可以从这些指标之中 发现自身的差距 找出自己的不足 及时纠正失当 的政府行为 调整政策 规范行为 提高行政效率 真正转变政府职能 为社 会公众提供优质高效的服务 因此 本文以我国地方政府为对象 侧重于对我国地方服务型政府绩效评 估进行研究 笔者希望在前人的基础上根据政府的职能要求 以公平 公正 科学为导向 设计出一套符合服务型政府内在要求的绩效评估体系 希望具有 一定的理论和现实意义 1 4 研究内容和方法 1 4 1 研究内容 第一部分 分析和介绍我国地方服务型政府绩效评估的研究背景 理论基 础 研究意义 研究内容和研究方法 第二部分 在分析服务型政府与地方政府绩效评估内涵 特点的基础上揭 示服务型政府与绩效评估的关系 第三部分 对地方服务型政府绩效评估进行理论界定 分析其理念 并介 绍地方服务型政府绩效评估的国内外实践及我们从中得到的启示 浙江人学顾l 学位论义绪论 第四部分 分析我国为什么要进行地方服务型政府绩效评估 我国传统的 地方政府绩效评估存在一定的弊端 这种弊端对我国服务型政府的建设会产生 一定的误导 笔者希望通过构建一套服务型政府绩效评估体系来完善我国地方 政府绩效评估 推动地方服务型政府的建设 第五部分 构建我国地方服务型政府绩效评估体系 包括评估机构 评估 主体 评估方法 评估指标以及评估结果的运用 第六部分 结论 1 4 2 研究方法 正确的研究方法是研究工作顺利开展的一个基础 政府绩效评估是一门实 践性 应用性很强的科学 在阅读了中外大量相关著作的基础上 本文通过文 献查阅法 案例分析法和比较研究法 尝试把理论分析与实证研究 事件描述 与理论阐释 决策参考紧密结合起来 对政府绩效评估在西方国家及国内一些 地方政府部门的应用做了比较分析 通过实践总结出政府绩效评估的特点及在 推进服务政府改革中所起到的重大作用 并在此基础上 指出融入了服务型政 府理念的地方政府绩效评估体系必将最终推进服务型政府建设 然后据此观点 提出了建立和完善科学的政府绩效评估体系的构想 浙江人学硕i 学位论文服务型政府建设o j 地方政府绩效评估 2 服务型政府建设与地方政府绩效评估 2 1 服务型政府的提出和界定 2 1 1 服务型政府的提出 建设服务型政府 是温家宝总理2 0 0 4 年2 月2 1 日正式提出的 从2 0 0 4 年2 月2 1 日 温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部 树立和落实科学发 展观 专题研究班结业仪式上正式提出 建设服务型政府 到2 0 0 4 年3 月8 日在参加全国人大陕西代表团讨论时予以重申 及至胡锦涛主席在十七大报告 中指出 要加快行政管理体制改革 建设服务型政府 构建服务型政府已经 在全国形成了共识 我国提出并建设服务型政府是 国内外环境因素综合影响 的结果 建设服务型政府的理念是 政府不再是高高在上 自我服务 的官僚 机构 而是为社会公众服务的责任组织 政府的工作应该以公众的需要为导向 为公众服务 政府应该增强对社会公众需要的回应力 为此 全国各地政府纷 纷积极行动起来 开展了一场旨在建立 服务型政府 的行政改革运动 2 1 2 服务型政府的内涵 特征 当前 服务型政府这个术语在使用中意义的差别非常大 可以说没有一个 明确的定义 7 刘熙瑞认为 所谓服务型政府 就是在公民本位 社会本位理念 指导下 在整个社会民主秩序的框架下 通过法定程序 按照公民意志组建起 来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府 3 张康之认为 服务型政府 就是把为公众服务作为政府存在 运行和发展的根本宗旨的政府 吴玉宗教授 对服务型政府的界定是 所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求 在政府 工作目的 工作内容 工作程序和工作方法用公开的方式给公民 社会组织和 7 社会提供方便 周到和有效的服务 为民兴利 促进社会稳定发展 此外 还 有其他一些观点 1 0 公共服务型政府就是指在遵从宪政民主秩序大框架下 以公 7 刘熙瑞 服务型政府 经济令球化背景下中国政府改革的目标选择 j 中国行政管理 2 0 0 2 7 5 张康之 限制政府规模的理念 j 1 人文杂志 2 0 0 1 3 5 9 9 吴玉宗 服务型政府 缘起和前景 j 社会科学研究 2 0 0 4 3 1 0 1 0 陈江 吴文梅 公共服务型政府与公共服务的有效供给 j 行政与法 2 0 0 6 4 3 5 9 浙江人学顾i 学位论文服务型政府建设 j 地方政府绩放评估 民本位 社会本位理念为指导 通过法定程序 按照公民意志组建起来 以为 公民服务为宗旨 实现着规制和服务性功能的政府 所谓服务型政府 就是以 管理就是服务 为根本理念 以社会和大众为主要导向 以社会管理和公共 服务为核心职能 以实现经济社会和人的全面和谐发展为根本任务的现代政府 有的学者还不太赞同服务型政府的提法 认为这个提法本身是矛盾的 他认为 政府是强制性的 而服务是自愿的 二者不可以结合在一起 但是绝大多数人 还是赞成这个提法 综合上述学者观点 笔者认为 服务型政府是指在整个社会民主秩序的框 架内 在以人为本的科学发展观指导下 以为民服务为宗旨 通过对公共财政 的合理运用 以灵活多样的服务方式 有效地服务于市场和社会 最终实现经 济和社会协调发展并承担服务责任的现代化政府 服务型政府概念的提出 即在于向全社会宣称政府的主要职责不仅仅是维 护秩序和实施管治 另一个重要职责就是提供优质的服务 把提供服务作为政 府的一项重要职责 这是传统行政所没有规定而现代行政所必须的 体现了行 政实践模式和行政观念的彻底转型 政府只有通过提供充足优质的公共服务 才能证明自己存在的价值与合法性 服务是政府职能的必然选择 政府是公民间契约的产物 它在本质上是一 种为公民和社会共同利益服务的组织 1 2 服务型政府也不是只讲服务 不要管理 而是把服务作为管理的出发点和归宿 管理是为了更好的服务 是为全社会和 全体人民提供更高质量的服务 以服务为中心 将现代政府为全体人民服务的 核心理念贯穿渗透到政府经济管理的完整系统之中 最终落实和体现在各级地 方政府经济管理的各部门 各层次 各环节的具体实践与行动上 以服务作为 一种基本理念和价值追求的政府就是服务型政府 也就是为人民服务的政府 用政治学的语言表述是社会服务 用专业的行政语言表述是为公众服务1 3 民本 观念是中华传统行政文化的精髓 也是当今世界各国行政改革普 遍追求的价值目标 从服务型政府的概念看 以人为本 是现代服务型政府的 本质特征 由此 也决定了 为人民服务 是服务型政府的出发点和落脚点 周定财 服务型政府的基本内涵及其路径选择川 沿海企业与科技 2 0 0 4 1 4 8 2 洪威雷 黄华 服务行政 2 l 世纪中国行政管理的方向选择川 湖北大学学报 2 0 0 1 2 1 5 沈惠平 黄兴生等 建设服务型政府塑造政府好形象 j 1 天水行政学院学报 2 0 0 2 5 1 3 l o 浙江人学硕l j 学位论文 服务型政府建设 j 地方政府绩效计估 以人为本 也就是所有工作都是为了人民的利益而开展 把 为人民服务 作 为政府存在 运行和发展的宗旨 这是服务型政府的理念和出发点 牢固树立 以人为本的施政理念 这是建设服务型政府的根本要求 因此 必须全面贯彻落实科学发展观 牢固树立以人为本 执政为民的理 念 推动经济 政治 文化 社会建设各项工作的出发点和落脚点都应坚持以 人为本 注重解决民生问题 努力提高人民群众物质文化生活水平和健康水平 切实保障人民群众权益 做到发展为了人民 发展依靠人民 发展成果由人民 共享 促进经济社会和人的全面发展 在经济全球化背景下 当代政府不仅应当是透明 高效 无私的政府 而 且应当是民主 责任和法治的政府 所以以人为本的服务型政府应当具备以下 特征 如图2 1 所示 图2 1 服务型政府特征 1 民主一服务型政府的前提条件 一个代表人民的利益 以人为本的政府首先是民主的政府 我国是人民 民主专政的国家 人民是国家的主人 当家作主 从本质上来说 人民是国 家政治权利的最终来源 也是一切利益的出发点和落脚点 2 责任一服务型政府的价值取向 政府从一定意义上讲是按照一定的规则 按照人民的意志所产生的管理 国家的权利主体 人民与政府之间存在着一种委托与被委托的关系 正是由 于权力本源在于人民 所以作为受委托的政府在行使权力过程中必须对作为 委托人的人民负责 浙江人学坝i 学位论文服务型政府建设 j 地方政府绩效评估 3 无私一服务型政府的道德要求 无私 应当是服务型政府的本质属性 衡量政府活动是否无私的标准是 公共政策及其执行是否维护了公民的基本权利 政策制定与执行的出发点是 否超越了政府的自利倾向 来考虑更普遍的人民利益和长远的社会利益 4 法治一服务型政府的重要保障 政府的权利运作除了要有公民的舆论监督 还要有法律作为行为规范 即 依法行政 5 高效一服务型政府的中心环节 自2 0 世纪7 0 年代以来 西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革潮流 主要内容就是用竞争的机制打破政府对公共服务的垄断 提高服务效率 增强 服务能力 政府行政的高效性己成为评价政府行政效能和能力的重要指标 6 透明一服务型政府的行为方式 服务型政府要把为民服务的项目内容 范围 条件 程序和主办机构都要 明明白白的在各种新闻媒体上公开 这样 政府在社会和民众面前是一个透明 的政府 而不是一个充满神秘色彩的官僚机构 基于以上对服务型政府的内涵 本质和特征的分析 本文构建了服务型政 府内涵结构图 如图2 2 图2 2 服务型政府的内涵结构图 1 2 浙江人学硕f j 学位论文 服务型政府建设1 j 地方政府缋效评估 2 2 地方政府绩效评估的理论与实践 2 2 1 政府绩效评估的内涵 目前国内外的学者对政府绩效评估尚未形成统一的界定 即使在政府绩效 评估获得一些成功实践的西方发达国家中 政府绩效评估的内涵也是互不一致 从内容上来讲 美国 国家绩效管理小组 在 美国公共服务 绩效评估 的最佳实践 认为政府绩效评估的内容应该是如下四个部分 将资源转变为公 共物品及服务的效率 产出的质量 结果和在达成计划目标的过程中政府运作 的效率 另外 美国学者詹姆斯 q 威尔逊提出了责任 公平 回应 效率和 成本是政府绩效评估的五大主题 还有一些学者还提出 绩效评估应该包括责 任 公正 企业家精神 卓越等内容 1 可以说 政府绩效评估应该蕴涵多重标 准 但特别要指向公共服务和社会责任上 从要素上看 绩效评估是一个完整的系统 绩效评估是一个适用于评价政 府活动 增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语 作为一项系统 工程 绩效评估系统包括确定目标 拟定评估指标 选择评估方法 安排适当 的评估时间和评估步骤 调配资源 识别管理哲学或管理文化等内容 有的学 者就提出一个有效的绩效评估系统应该是 1 由一系列的绩效标准组成 这 些绩效标准能满足组织不同层次的需要 2 抓住绩效的效率 效益纬度的实 质 3 提供用以保持绩效的不同维度之间的协调的方法 4 将定性与定量 方法相结合 5 拥有把评估看作是前进的 发展的过程的管理哲学 6 明 确评估标准 以免被管理者认为操纵 1 从程序方面看 政府绩效评估是一个动态的过程 绩效评估是指发展示标 收集资料以便描述 报告和分析绩效 2 绩效评估是达到预定目标的过程 h 参见胡税根 公共部门绩效管理 迎接效能革命的挑战 浙江大学 i j 版社 2 0 0 5 p 2 5 5 卓越 公共部门绩效评估 m 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 4 p 7 怕蔡立辉 政府绩效评估的理念和方法分析 中国人民大学学报 2 0 0 2 5 p 9 5 一p 1 0 0 r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n ts e r i e s p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n db u d g e t i n g s h e l d o ns i l v e ra n dm a r t y l u r e r j u l yl9 9 5 卓越 公共部门绩效评估f 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 4 i 8 9 g h o b a d j a n a b b ya n d a s h w o r t h j o h n 1 9 9 4 p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t i n l o c a l g o v e r n m e n t c o n c e p t a n d p r a c t i c e b r a f o r d i n t e r n a t i o n a lj o u r n a lo f o p e r a t i o n s p r o d u c t i o nm a n a g e m e n t 0 1 1 4 e n g a g i n gc i t i z e n si na c h i e v i n gr e s u l t st h a tm a t t e r am o d e lf o re f f e c t i v e2 1 c e n t u r yg o v e r n m e n t b y p a u l e p s t e i n l y l ew r a y m a r t h am a r s h a l la n ds m a r tg r i f e l 浙江人学硕i 学位论文服务型政府建设1 j 地方政府绩敛评估 2 1 从一般意义上来说 作为一个过程 绩效评估包括确定绩效目标 架构绩效指 标体系 收集资料和评价绩效等一套操作程序 在实践中 由于绩效评估的侧 重点的变化 人们对绩效评估过程的界定有时也会发生相应的变化 英国审计 委员会在1 9 8 8 年的 行动指南 中指出 绩效评估过程由四个环节组成 1 确定绩效 2 设置目标和监督取得的成就 3 挑选那些未达到预期目标的 区域来开展评审 4 依据评审过程采取行动 随着质量 效益和使用者意见 反馈日益成为公共部门绩效评估中的核心问题 英国审计委员会在1 9 8 9 年又将 绩效评估过程重新修改为以下四个环节 1 评估绩效 2 评价效益和质量 3 监督和报告 4 改进绩效2 2 蔡立辉则认为绩效评估就是根据管理的效 率 结果 效益 公共责任和社会公众满意程度等方面的判断 对政府公共部 门管理过程中投入 产出 中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分 等级 相对于私人企业来说 政府绩效评估具有一定的操作难度 法国的夏尔 的巴什指出 公共部门的总体利益性质 垄断性 免费服务以及费用的混淆不 清造成了政府绩效评估的困境 2 卓越则认为政府管理目标复杂 政府产品形态 特殊 政府产品标准多维 政府价格机制缺乏和政府生产要素独特等原因造成 了政府绩效评估困难 2 5 目前 学者们并没有真正找到解决这些困境的有效途径 2 2 2 西方国家政府绩效评估的发展 在2 0 世纪的历史中 随着公共行政改革的蓬勃发展 政府绩效评估作为一 项有效的管理和监督工具得到广泛的研究和应用 2 0 世纪7 0 年代 政府绩效 评估形成并展开 标志性的政府立法方案在美国颁布 1 9