（公共管理专业论文）对城市无照经营问题的探讨——以广州市海珠区为例.pdf

lj 卜 i 论文原创性声明内容 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师的指导下 独 立进行研究工作所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果 对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名 么1 1 3 劾等 日期 姗8 年j 2 月膨日 学位论文使用授权声明内容 本人完全了解中山大学有关保留 使用学位论文的规定 即 学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆 院系资料室被查阅 有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索 可以采用复印 缩印或其他方法保存学位论文 学位论文作者签硼 i 5 牵竿导师签名 嗍 1 日期 加8 年jz 月加日日期 m 晖fl 月t oe l 响 损害国家利益 造成不公平竞争 各级政府部门积极研究无照经营的治理方 法 用各种手段对无照经营行为予以打击 但收效并不理想 导致无照经营存在 的原因是什么 解决无照经营必须抓住的关键点在哪 无照经营体现什么样的 复杂利益关系 如何引入新的机制 借鉴新的方法来治理无照经营 如何在治理 无照经营中处理复杂的利益关系 寻求社会利益的最大化 为寻求以上问题的答案 本文以广卅l 市海珠区无照经营治理为例 从四个部 分阐述了城市无照经营的公共治理 论文第一部分 即第一章 主要介绍了无照经营的国外和国内的背景 研究 城市无照经营治理的缘起 界定无照经营的涵义 并对治理理论 无照经营的有 关资料 善治理论进行文献综述 最后对关于城市无照经营治理适用善治理论进 行了简短的推论 论文第二部分 即第二章 结合海珠区的情况 分析了城市无照经营的现状 危害和原因 笔者跟随工商部门调查海珠区无照经营情况 结合实例 总结出无 照经营的特点和三大最主要的危害 从而分析无照经营存在主要有主体方面 客 体方面以及其他方面原因 论文第三部分 即第三章 描述了政府在治理无照经营中的现状 海珠区政 府近年来在治理无照经营中不遗余力 实行了一系列的措施 由区政府牵头综合 执法 针对不同行业联合整治 加大宣传 引导办照 创立亮照经营示范区等 但是 通过统计数据得出 近几年来无照经营的数量有增无减 从公共治理方面 分析 其主要原因体现在 政府对公众参与性治理的意义认识不足 政府对自身 经济调节 社会管理和公共服务的职能认识不足 政府治理无照经营的信息透明 度不够 政府没有设定一定的责任指标和考核指标 政府没有对无照经营的举报 建立一套及时的反馈机制以及政府部门 创租 寻租 无视社会公平 稳定 论文第四部分 即第四章 提出了基于善治理论的城市无照经营治理思路 以善治理论指导城市无照经营治理有如下意义 可以协调市场个体生存创业的利 益最大化追求与政府相对有效的引导和约束之间的矛盾 可以降低个体价值和社 会价值充分调和的难度 能够增强政府管制的效力 以善治理论治理城市无照经 营是构建和谐社会的基石 我国现行的城市管理模式离善治的要求还有很大的距 离 实现城市善治 形成善治城市的关键战略是适当的能力建设和协作管理 即 城市政府通过自身的 再造 提升治理能力 增进政府治理的有效性 同时 努力寻找和发展非政府组织 企业 公众对城市治理的支持 参与和合作 治理 城市无照经营中要遵循以下原则 政府职能转变原则 登记制度完善原则 公平 化人性化原则 非政府成员参与原则 建立良好沟通原则 主题词 治理 无照经营 善治 4 t i t l e t h edis c u s sio n o nt h eis s u eo fb u sin e s swit h o u t ie g aiiic e n s eint h ecit y t h ec a s eo fh aiz h u dis t ric to f g u a n g z h o uc ii y m a j o r m p a n a m e q i n h u az h e n g s u p e r v is o r h o n g y uc h e n a b s t r a c t b u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s ed i s t u r bt h ee c o n o m i co r d e r i tn o to n l y h a si m p a c to nt h es a f e t yo fl i f ea n dp r o p e r t y t h en o r m a ll i f eo fp e o p l e b u ta l s od a m a g en a t i o n a l i n t e r e s ta n dc a u s eu n f a i rc o m p e t i t i o n t h e g o v e r n m e n to fa l ll e v e l sh a da c t i v e l yf i n daw a yt og o v e r nb u s i n e s s w i t h o u tl e g a ll i c e n s e u s ea l lk i n d so fm e t h o dt os t r i k eb u s i n e s sw i t h o u t l e g a l li c e n s eb u tg o tli t t l ee f f e c t w h a tr e a s o nc a u s et h ee x is t e n c eo f b u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s e w h a ts o l u t i o ni st h ek e y p o i n tt os o l v e t h ep r o b l e mo fb u s i n e s sw i t h o u tl e g a l1i c e n s e w h a tk i n do fr e l a t i o n s h i p t h a tb u s i n e s sw i t h o u tl e g a l1i c e n s er e f l e c t s h o wt of i n dan e wm e t h o d t og o v e r nb u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s e h o wt od e a lw i t ht h ec o m p l i c a t e d r e l a t i o n s h i p a n dm a x i m i z es o c i a lf r i n g ew h e ng o v e r n i n gb u s i n e s sw i t h o u t l e g a ll i c e n s e b yf o c u s i n go nt h ec a s eo fb u s i n e s sw i t h o u tl e g a l 1i c e n s ei nh a i z h u d i s t r i c to fg u a n g z h o uc i t y t h ea u t h o rt r yt od i s c u s st h eg o v e r n a n c eo f b u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s ei n4p a r t s i nt h ef i r s tp a r t c h a p t e r1 t h ea u t h o ri n t r o d u c et h eo v e r s e aa n dc i v il b a c k g r o u n do fb u s i n e s sw it h o u tl e g a l li c e n s e r e s e a r c ht h eo r i g i no f b u s i n e s sw i t h o u tl e g a l l i c e n s e d e f i n i t i o nt h em e a n i n g o fb u s i n e s s w i t h o u t l e g a l1 i c e n s e s u m m a r i z e t h e t h e o r yo ft h eg o v e r n a n c e o f b u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s e d a t ao fb u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s e f i n a l l y b r i e f l yi n f e rh o wt og o v e r no fb u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s e b yu sin gg o o dg o v e r n a n c e i nt h es e c o n dp a r t c h a p t e r2 b yl i n k i n gt h es i t u a t i o no fh a i z h u d i s t r i c t t h ea u t h o ra n a l y z et h ec u r r e n ts i t u a t i o n t h ed a m a g ea n dt h e c a u s eo fb u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s ei nt h ec i t y b yr e a s r c h i n gt h e c i r c u m s t a n c e so fb u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s ei nh a i z h ud i s t r i c t t h e a u t h o rs u m m a riz et h et r a ita n dt h r e em a ind a m a g eo fb u sin e s sw it h o u tle g a l lic e n s e a n a ly z et h er e a s o no ft h ee xis t e n c eo fb u sin e s sw it h o u tle g a l l i c e n s ei ns u b j e c t i v ea n do b j e c t i v ea s p e c t i nt h et h i r dp a r t c h a p t e r3 t h ea u t h o rd e s c r i b et h ec u r r e n ts i t u a t i o n o f g o v e r n i n gb u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s e i nt h e s e y e a r s t h e g o v e r n m e n to fh a i z h ud i s t r i c tt r y si t sb e s tt ou s ea l lk i n d so fm e t h o d t og o v e r nb u s i n e s sw i t h o u t l e g a ll i c e n s e s u c ha si n t e g r a t i n gl a w e n f o r c e m e n t a i m in ga td if f e r e n tb u sin e s s in c r e a sin gp u bliciz ea r e a g u i d i n gt op e r m i tl i c e n c ea n de s t a b l i s h i n gt h ea r e ao fs h o w i n gl i c e n c e t od ob u s i n e s s d e s p i t et h ee f f o r t a c c o r d i n gt ot h ed a t a t h eq u a n t i t y o fb u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s ei ss t i l li n c e a s i n g a n y l i z et h er e a s o n o nt h ea s p e c to fp u b l i cg o v e r n a n c e t h er e a s o nw h yb u s i n e s sw i t h o u tl e g a l l i c e n s ei ss t i l li n c e a s i n gi st h eg o v e r n m e n td i dn o tt o t a l l yr e a l i z et h e m e a n i n gp u b li cp a r t i c i p a t i o n i t sf u n c t i o no fe c o n o m i ca d j u s t i o n s o c i a l a d m i n i s t i o na n dp u b l i cs e r v i c e g i v ee n o u g hi n f o r m a t i o no fg o v e r a n c e b u s i n e s sw i t h o u t l e g a ll i c e n s e s e tu pas e r i e so fd u t yt a r g e t e v a l u a t i o nt a r g e ta n dt h ep r o c e d u r eo fr e p o r t i n gb u s i n e s sw i t h o u tl e g a l 1i c e n s e i nt h ef o r t hp a r t c h a p t e r4 b a s i n go nt h et h o u g h to fg o o dg o v e r n i n g b u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s ei nt h ec i t y g o o d g o v e r n i n gb u s i n e s s w i t h o u tl e g a l1 i c e n s ei nt h ec i t yh a sf o l l o w i n gm e a n i n g i tc a nc o o r d i n a t e t h ec o n f li c tb e t w e e ni n t e r e s to fi n d i v i d u a lb u s i n e s se s t a b li s h m e n ta n d g o v e r n i n ga n dr e s t r a i nb u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s ee f f e c t i v e l y i t c a nl o w e rt h ed i f f i c u l t yo fc o o r d i n a t i n gi n d i v i d u a lv a l u ea n ds o c i a l 6 v a l u e s t r e n g t h e nt h ee f f e c to fg o v e r n a n c e g o o dg o v e r n i n g b u s i n e s s w i t h o u tl e g a ll i c e n s ei st h eb a s i cp o i n tt oc r e a t eh a r m o n i o u ss o c i e t y t h ec u r r e n tm e t h o do fg o v e r n i n gc i t yi sf a ra w a yf o r mt h er e q u i r e m e n t o fg o o dg o v e r n a n c e i no r d e rt oa c h i e v eg o o dg o v e r n a c ea n dd e v e l o p eac i t y o fg o o dg o v e r n a n c e t h eg o v e r n m e n ts h o u l dc h a n g ei t s e l f u p g r a d ei t s a bilit yo fg o v e r n a n c e e n h a n c et h ee f f e c to fitsg o v e r n a n c e t r yt og e t t h es u p p o r t t h ep a r t i c i p a t i o na n dt h ec o o p e r a t i o no fn o ng o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n e n t e r p r i s ea n dt h ep u b l i c w h e ng o v e r n i n gb u s i n e s sw i t h o u t l e g a l1 i c e n s ei nt h ec i t y t h eg o v e r n m e n ts h o u l d f o l l o wt h ef o l l o w i n g p r i n c i p l e t h ep r i n c i p l eo fc h a n g i n gt h e f u n c t i o no fg o v e r n m e n t t h e p r i n c i p l eo fp e r f e c t i n gr e g i s t e rs y s t e m t h ep r i n c i p l e o ff a i r a n d h u m a n i z a t i o n t h ep r i n c i p l eo fn o ng o v e r n m e n tm e m b e r sp a r t i c i p a t i o n t h ep r i n c i p l eo fc r e a t i n gg o o dc o m m u n i c a t i o n k e y w o r d g o v e r n a n c e b u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s e g o o dg o v e r n a n c e 7 目录 第一章绪论 o oooooo ooooo ooooo q ooooooooo 1 0 第一节研究背景及问题缘起 1 0 第二节研究目的与研究对象界定 1 2 第三节文献综述 1 5 第二章城市无照经营的现状 危害与原因 2 8 第一节广州市海珠区无照经营的现状 2 8 第二节城市无照经营的危害 o 00 0 00 0 0000010 1 2 9 第三节无照经营存在的原因分析 3 1 第三章政府治理城市无照经营的现状 3 6 第一节海珠区政府治理无照经营的方式方法o oo oooooiooooooqoo 3 6 第二节政府治理无照经营面临的问题及原因剖析 3 8 第四章基于善治理论的无照经营治理思路o oooooooooooooooqo oooo oo 4 1 第一节以善治理论指导城市无照经营治理的意义 4 1 第二节在治理城市无照经营中推进政府善治的原则 4 2 结语 oooooo oooioo 5 2 参考文献 ooo o oo 5 3 导语 无照经营是市场经济发展出现的一种客观现象 它既关系到经济发展 也 关系到城市形象 而且长期以来已经成为事关百姓就业与社会和谐的问题 这个 问题如果解决不好 不仅阻碍了市场经济的健康发展 影响城市经济的发展活力 也成为人民内部的一个较深层次的矛盾 一定程度上影响社会的安定团结 为此 渐渐地 各级政府部门对这个问题的关注程度日益上升 无照经营问题逐渐成为 一个亟待解决的综合性课题 这一问题的症结在哪里 解决这一问题是否需要政 府的参与 如果需要政府参与 政府应该以何种角色参与 新时期政府如何引入 新的治理手段 这是笔者在本文需要探讨的问题 笔者根据自己多年的实际工作经验 通过对广州市海珠区无照经营治理的实 际案例 试图从城市公共治理的角度出发 研究城市的无照经营治理课题 在治 理城市无照经营中寻求无照经营者与城市管理者 政府权力与社会权力的平衡 探索治理无照经营的新思路 从而实现社会和谐与公共利益最大化的双赢局面 9 第一章绪论 第一节研究背景及问题缘起 一 国外无照经营的背景 无照经营是一个世界性的问题 也是各国调控市场秩序过程中普遍遇到的一 个顽症 西方经济学家称其为 地下经济 或 灰色经济 n 3 在经济学的研究 范畴 它是各国经济的组成部分 只是其处于政府管理 监督之外 未向政府申 报纳税 其产值和收入未纳入政府统计的国民生产总值的各种经济活动之中 是 一种不合法 不公开 藏身于 地下 的 经济黑洞 奥地利林兹大学经济学 家施耐德分析说 地下经济 是指实际经营的产品和服务刻意避开政府的监管 借以逃避所得税及增值税等税项 逃避社会保障缴款 逃避某些劳工准则 如最 低工资 最长工作时间及安全标准等 英国 经济学家 杂志公布了施耐德教授 1 9 9 9 年的研究成果 该项研究估算出全球地下经济总值约达9 万亿美元 几乎 占世界经济总量的四分之一 为2 3 1 部分国家的 地下经济 占g d p 的比重 如下 阿根廷为2 8 9 澳大利亚1 3 5 英国1 2 2 美国8 4 日本1 0 8 墨西哥3 3 2 秘鲁6 0 9 瑞典1 8 3 瑞士9 4 前苏联成员及东欧为4 0 1 嗍举例如下 俄罗斯的地下经济 从前苏联时期开始 地下经济现象已十分盛行 在俄罗斯时期 地下经济在 国民经济中所占的份额比例是很高的 据美国财政部专家的一份报告说 俄国人 的收入有一半来自地下经济 即实际国民收入和国内生产总值比俄官方的统计高 一倍 地下经济的盛行为俄罗斯的经济发展和社会带来了严重的危害 偷税漏税 减少了政府财政收入 经济犯罪增加 社会道德水平下降 导致人们收入差距的 进一步拉大和贫富悬殊愈演愈烈 据俄罗斯经济委员会估计 俄收入最高的1 0 e l i 吴敬琏 国有经济的战略性改组 北京 中国发展出版社 1 9 9 8 闭驰骋 墨西哥的非正规经济 拉丁美洲研究 2 0 0 1 5 1 2 l o 的居民与收入最低的1 0 的居民的收入差距为1 4 倍 而国际标准为1 0 倍h 1 严 重的贫富差距导致了社会的不稳定 俄罗斯近年来游行示威 罢工静坐连绵不绝 由此可见 地下经济已成为俄罗斯经济发展和社会稳定的一个顽疾 二 韩国的地下经济 据韩国 中央日报 报道 韩国商工会在 地下经济情况及要点 的报告指 出 韩国国内的地下经济规模0 7 年最大可达2 5 0 兆韩元 约合2 5 2 9 亿美元 其 规模约占韩国g d p 总值的三成 远高于经济合作和发展组织成员国的平均值 据 悉 2 0 0 0 年韩国地下经济总量相当于韩国g d p 的2 7 5 2 0 0 3 年韩国地下经济 占g d p 的比重上升到2 8 8 与此同时 经合组织成员国该指标的平均值却由2 0 0 0 年的1 8 下降到2 0 0 3 年的1 6 另据世界银行公布的数据 2 0 0 4 年韩国地下经 济规模达1 9 6 0 亿美元 而此次韩国商工会所公布的0 7 年的地下经济1 规模已增 加至2 5 2 9 亿美元 规模增长2 9 韩国地下经济的猖獗对韩国经济的发展造成 了许多负面影响 包括政府被迫增加税收和开支 社会劳动失业率上升等瞳1 二 国内无照经营的背景 随着市场经济的迅速发展 而市场制度规范又尚未健全 国内的无照经营现 象非常突出 根据国家工商总局 2 0 0 7 年上半年全国工商行政管理统计基本情 况 显示 仅2 0 0 7 年上半年全国共查处取缔无照经营案件2 8 9 3 万件 比同期 增长o 1 8 引导办照8 5 3 万户 取缔无照经营7 1 万户 口1 有关省市2 0 0 7 年 上半年取缔无照经营的具体情况为 山西省全省共查处无照经营户9 1 4 2 6 户 福 建省查处无照经营户1 7 0 7 9 户h 1 上海市取缔无照经营户4 2 3 0 户 责令整改3 2 4 户 收缴各类用于违法经营的1 万余件晦3 而深圳市共清理无证无照经营户约 5 5 0 0 0 户 约占全市总的经济主体的2 1 1 广州市共查处无照经营户4 0 7 6 6 户 比同期增长1 3 h 1 武汉市立案查处无照经营案件2 1 3 6 件 罚款5 6 2 1 2 万元 王林昌 宣海林 俄罗斯地下经济 现状 成因及借鉴 武汉大学学报 2 0 0 2 2 2 2 1 钟岩 古力 韩国地下经济猖獗规模达g d p 3 0 严重影响经济 h t t p f i n a n c e s i n a c o r n c n w o r l d g g j j 2 0 0 8 0 1 2 2 1 5 3 8 4 4 3 7 3 9 1 s h t m l 2 0 0 8 0 1 2 2 h t t p s t o c k 1 6 3 c o n l 2 0 0 5 1 0 1 50 3 2 5 5 0 来源 中华工商时报 3 中国工商管理研究2 0 0 7 9 7 9 1 j 工商行政管理2 0 0 8 1 4 3 9 4 2 p 上海市工商部门统计数据 6 中国工商管理研究2 0 0 8 6 6 6 7 l 广州市工商部门统计数据 与去年同期相比分别增长2 4 9 1 和1 9 0 3 引导办照1 9 2 5 户 取缔无照经营 1 0 1 2 户 分别是去年同期的6 倍和4 倍多 三 研究城市无照经营治理的缘起 城市无照经营现已成为政府必须要解决的重要综合性课题 政府行政管理部 门每年都致力于查处取缔无照经营 严查严打严处虽然取得了较为明显的成效 但由于各种原因无照经营行为屡查不止 屡禁不绝 管制下的无照经营者与管理 部门的尖锐冲突在不断加剧 社会各阶层之间以及社会和政府之间也产生了较大 的矛盾 而城市的发展因此也受到影响 经济秩序受到破坏 居住环境受到侵蚀 社会治安隐患增加 人与人之间愈加陌生等 根据约翰 弗里德曼的理论 他认 为理想城市治理的结果为 一个丰饶的城市 一个生态可持续的城市 一个适于 居住的城市 一个安全的城市 一个主动包容差别的城市 一个关爱的城市川2 1 为了达到这一治理结果 我们必须从现实的资料入手寻找城市无照经营产生的深 层次的原因 并以此展开探索治理城市无照经营的新思路 第二节研究目的与研究对象界定 一 研究目的 本文拟通过对广州市海珠区无照经营治理的实证分析 从城市公共治理的角 度研究城市的无照经营治理 在治理城市无照经营中寻求无照经营者与有照经营 者 社会公民 城市管理者 政府权力与社会权力等的平衡 寻找到治理城市无 照经营的新思路 从而达到既能促进社会的和谐又能促进公共利益的最大化的治 理目的 二 研究对象界定 l 武汉市工商部门统计数据 闭关于城市综合治理的理论与实践 h t t p j w w w c h i n a c i t y o r g c n c s l l 1 3 9 5 0 h a n l 2 0 0 7 6 2 6 1 2 同时强调应对行为的各个相关方面加以全面考虑 才能进行准确定性 无照经营还有个重要特点是进入市场的准入成本为零 以及经营者可以自由 地进入和退出市场 从理论上说 它符合经济学对经营者进退市场的理论假设 是市场调节和供求平衡的假设前提 减少了经营者为政府缴纳的市场准入费 有 利于社会福利的增加 因而是一种理论上的高效率状态 但是在现实中 这种 理 论状态 存在两个问题 一个是在一种行业中 一部分经营者按照政府规定的市 场准入制度付出了进入市场的成本 而另一部分无照经营的经营者却节省了这笔 费用 这就造成了不同的经营成本 而允许这种二元状态存在的市场环境就不可 能是一个公平的竞争环境 另一个问题是 既然经营者可以在市场中 自由地进 退 那么 在诚信制度不完备的社会中 就有可能被投机的经营者利用来损害 他人的利益 因而这种二元状态并不公平 况且 绝对地追求效率或者绝对地追 求公平的社会是不存在的 但是 这并不妨碍理论对实践的指导意义 照 的 门槛高低及其有无是人为的制度规定 从进入市场的高门槛到低门槛 从部分行 业的低门槛到部分行业的无门槛正是人们所追求的目标 当前正在进行的行政审 批制度改革 就是走向这个目标的一个努力 二 相关法律规定 关于无照经营的界定标准不少 目前 我们常见并常用的法律法规主要有以 下两部 无照经营查处取缔办法 由国务院颁布 于2 0 0 3 年3 月1 日开始实 施 广东省查处无照经营行为条例 由广东省第九届人民代表大会常务委员 会颁布 于2 0 0 3 年2 月1 日开始实施 1 无照经营查处取缔办法 的有关规定 1 1 孙百昌 涉及对无照经营查处的两个问题涉及对无照经营查处的两个问 题 h t t p l l w w w 1 a w b o o k s c o r n c n 1 w 1 w v i e w a s p n o 2 0 3 5 2 0 0 8 6 1 3 根据该办法第四条第一款的规定 下列五种违法行为都属于该办法所调整的 无照经营行为 一是应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执 照 擅自从事经营活动的无照经营行为 这些指的是在办理营业执照前必须先经 过前置审批的 二是无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未 依法取得营业执照 擅自从事经营活动的无照经营行为 这些指的是不用经过前 置审批的 三是已经依法取得许可证或者其他批准文件 但未依法取得营业执 照 擅自从事经营活动的无照经营行为 这指的是已经办理了前置审批 但是没 有办理营业执照的 四是已经办理注销登记或者被吊销营业执照 以及营业执 照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续 擅自继续从事经营活动的无照经 营行为 五是超出核准登记的经营范围 擅自从事应当取得许可证或者其他批准 文件方可从事的经营活动的违法经营行为 这是指的已经领取营业执照 但是在 经营的过程中擅自超出经营范围 对于超出的部分必须先办理前置审批的 2 广东省查处无照经营行为条例 的有关规定 除了上面办法列举的情形外 在 广东省查处无照经营行为条例 中还规定 无照经营的下面几种情况 办理歇业 停业 注销登记后 继续从事经营活动的 营业执照有效期已过 未办理延期变更登记 继续从事经营活动的 借用 租用 受让他人营业执照从事经营活动的 持伪造的营业执照从事经营活动的 香港特 别行政区 澳门特别行政区 台湾地区和外国的企业 其他组织和个人未经工商 行政管理部门依法核准登记并领取营业执照从事经营活动的 香港特别行政区 澳门特别行政区 台湾地区和外国的企业 其他组织常驻代表机构直接从事经营 活动的 法律 法规规定的其他无照经营行为 3 无照经营的变异情况 无照经营查处取缔办法 实施一段时间后 无照经营行为由常态经过伪装 变相经营 包括 1 个体伪装为团体 不同的主体以 联营 股东 经营部 门 等形式伪装成一个经营主体 以此对抗企业分支机构 个体工商户应当登记 2 非法伪装为合法 必须解决 承包 租赁 挂靠 的合法性问题 3 无 资格经营伪装有资格经营 由于我国商事登记的法律未健全 不是所有的营利行 为都进行工商登记 同时还存在其他主体登记体制 以致一些非市场主体经常 越 线 从事经营活动 造成市场混乱 4 经营行为伪装公益活动 利用卫生 教育 民政等领域表面开展公益活动 实际进行商业化运作 1 4 上面几部法律法规明确了无照经营的外延和内涵 便于实际工作中操作 但 这种对无照经营的外延和内涵给予明确规定具有两面性 因此是有风险的 在目 前我国市场经济要素尚在发展成熟的阶段 在我国市场经济法制环境逐步完备的 时期 这种大胆的尝试 至少反映了我国当前法律之间缺乏和谐的问题 为执法 者带来了理解和执行的困难 所以 要正确区分是否为无照经营活动 在依据法 律法规的前提下 必须从主观上分析其是否以盈利为目的 从空间 经营场所 投资及经营主体 组织形式 产品数量 财会制度 税务部门的核定意见 行为 及标的是否必须具备证照等客观方面综合审查 三 研究方法与论文结构 本课题研究主要采用的研究方法为 第一 文献研究法 通过对国内外公共 治理理论 城市治理理论的研究分析 结合国内外已有的较成功的城市治理无照 经营的案例进行系统研究 第二 统计调查法 通过收集资料并对广州市海珠区 无照经营清理进行实况调查研究 总结我国城市无照经营治理的原因及现状 第 三 比照分析法 对国内外治理无照经营的情况 理论进行比照分析 并对不同 之处进行研究探索 总结出他们理论和实践的先进性 并在此基础上提出自己的 主张 提出解决措施 本文的结构为 以广州市海珠区无照经营治理为例 从四个部分阐述了城市 无照经营的公共治理 论文第一部分主要介绍了无照经营的国外和国内的背景 研究城市无照经营治理的缘起 界定无照经营的涵义 并对治理理论 无照经营 的有关资料 善治理论进行文献综述 最后对关于城市无照经营治理适用善治理 论进行了简短的推论 论文第二部分结合海珠区的情况 分析了城市无照经营的 现状 危害和原因 论文第三部分描述了政府在治理无照经营中的现状及治理效 果不理想的原因 论文第四部分提出了基于善治理论的城市无照经营治理思路 治理城市无照经营中要遵循以下原则 政府职能转变原则 登记制度完善原则 公平化人性化原则 非政府成员参与原则 建立良好沟通原则 第三节文献综述 一 关于治理理论的文献综述 一 治理的来源 治理一词源于拉丁文和古希腊语 原意是控制 引导和操纵 长期以来 它 与统治一词交叉使用n 1 但是 到了2 0 世纪8 0 年代以后 西方经济学家首先赋 予其新的含义 经济学意义上的治理是针对现代企业制度中存在的所有权与控制 权分离以后所产生的委托一代理关系中激励不足从而导致相关利益受损而提出 的一个制度安排 即通过利益相关者共同参与并形成一种新的制约机制和激励机 制 从而促使外生的约束化转化为内在的制度结构堙1 1 9 8 9 年 世界银行的年度报告首次将 治理 从企业管理层面引入国家管 理层面 其后 治理一词越出经济学范畴 成为政治学 社会学广泛应用的一个 基本概念和分析方法 各个国际组织对治理进行了阐释和讨论 二 治理理论的五大论点 反映治理理论轮廓的基本论点归纳起来主要有 1 就主体而言 治理理论提出 公共行政的参与者由包括政府 但又不限于 政府的一套社会公共机构和行为者组成口1 现实中的政府既非按照宪法 体制规 定的那样运作 也非 孤独地 与广大社会机构没有关系的机构 公共决策大 部分是由众多有势力的机构和个人共同作出 在某些领域 非政府组织和个人甚 至比政府拥有更大的优势h 因而 公共管理的行为者由包括政府在内的众多机构 和个人组成 我们也应将视线从公共管理的政府范式和 应当如何 的规范范式 转移到 实际如何 上来 并从纷繁复杂的实际情况中去发现公共行政的新规 范 2 就公共行政的责任而言 治理理论提出 所谓公与私 政府与社会 政府 与市场的责任界限实际上是相当模糊的晦1 治理理论不仅关注政府体制的复杂 性 它也关注公共责任在国家与社会 行政部门与企业 团体和个人之间的变化 具体地讲 就是公共责任从政府转移到非政府机构和个人的趋势 治理理论要求 社会承认非政府组织的贡献和作用 这就意味着承认它们对那些传统上是由政府 来管理的部分事务的管理权 这也意味着将那些由法律和体制所规定的部分政府 i 格里 斯托克 作为理论的治理 五个论点 国际社会科学杂志 中文版 北京 1 9 9 9 2 1 9 闭孙宽平 全球化与全球治理 湖南人民出版社 2 0 0 3 3 8 御格里 斯托克 作为理论的治理 五个论点 国际社会科学杂志 中文版 北京 1 9 9 9 2 1 9 2 9 4 l 赵黎青 非政府组织与可持续发展 经济科学出版社 1 9 9 8 年版 第8 6 8 9 页 嗍格里 斯托克 作为理论的治理 五个论点 国际社会科学杂志 中文版 北京 1 9 9 9 2 1 9 2 9 1 6 责任交由非政府组织和个人来承担 3 就公共行政主体之间的关系而言 治理理论提出 政府与各个社会公共机 构 个人之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系n 1 所谓权力依赖 指的是 参 与公共活动的各个组织 无论其为公营还是私营 都不拥有充足的知识和资源来 独自解决一切问题 它们必须彼此依赖 进行谈判和交易 在实现共同目标的过 程中实现各自的目的 由于存在着权力依赖关系 公共管理过程便成为一种互动 的过程 在这种互动过程中 政府与其他社会公共机构建立各种各样的合作伙伴 关系 权力依赖和伙伴关系 意味着所有的公共机构 尤其是政府机构必须意识 到自己的意图与最终的结果的不一致性 在谈判 协商和共同行动的过程中 必 定存在着机会主义行为和不确定现象 政府要开放自己的胸襟 乐于接受各种不 确定性的条件和结果 4 就公共行政的运行机制而言 治理理论提出 公共行政将依靠一种自主自 治的网络体系来进行 公共管理之参与者的多元化 多元化主体之间的权力依赖 和合作伙伴关系 以及协商 谈判和交易 最终必然形成一种自主自治的网络 它是由参与公共管理各个政策群体 为了获取他人的支持和帮助而放弃自己的部 分权利 社会组织和个人放弃自己的部分经济自主权 政府放弃自己的部分强制 权 依靠自己的优势和资源 通过对话以增进理解 树立共同目标并相互信任 建立短期 中期和长期的合作以减少机会主义 相互鼓励并共同承担风险 最终 建立一种公共事务的管理联合体 5 从公共管理的政府行动策略而言 治理理论提出 要重新界定政府的权限 范围及其行使方式妇1 由于目前公共行政的性质依然定位于统治 因而 欲实现 某种程度上的治理 就必须改革政府 重新界定其作用范围及其方式 我们可以 从最近一些学者的论述中窥得新型行政的某些特征 譬如 英国学者库依曼和弗 利埃特曾将政府在治理中的作用概括为建构与协调 施加影响与规定取向 整合 与管理等三种 3 美国的盖布勒和奥斯本也曾响亮地提出 政府的作用不是划 桨而是掌舵 不是提供服务而是授权 不是照章办事而是具有使命感等十项的主 唐贤兴 全球化与全球治理 一个 治理社会 的来临 世界经济与政治 2 0 0 1 1 2 格里 斯托克 作为理论的治理 五个论点 国际社会科学杂志 中文版 北京 1 9 9 9 2 1 9 2 9 3 k o o i m a n j v a nv l i e t m g o v e r n a n c ea n dp u b l i cm a n a g e m e n t k e l i a s s e n j k o o i m a n 编 m a n a g i n gp u b l i co r g a n i z a t i o n s l o n d o n s a g e 1 7 张n 1 总而言之 治理理论认为 政府办好事情的能力不在于运用强制 权力或 权威 而是正确运用新的工具来引导和控制 这同时也是政府的最大责任 三 治理理论的借鉴与反思 治理理论无疑反映了公共管理和公共行政理论的最新发展 自有其合理与新 颖之处 主要体现在 从规范的角度来看 治理理论重新设定了与传统公共行政学相对立的人性观 和哲学观 就人性观而言 传统的行政学对政府和社会有着两种截然不同的假定 首先 社会是有一群追求自己利益最大化的 经济人 组成 这些人具有相当强 的收集信息和理性计算能力 在缺乏强制惩罚的手段时 他们可能产生机会主义 行为 并造成公共利益的损害 其次 为了克服社会 经济人 性质所带来的弊 端 需要一个代表全社会和最长久利益的政府来对公共事务进行管理 因而 政 府是利他的 属于 道德人 的性质 而治理理论则在某种程度上指出了传统公 共行政学之人性假设的不一致性 认为社会组织和个人也具有相当的责任心和道 德感 具有为社会 为他人 最终为自己服务的动机 因而 治理理论提出要 反思传统公共行政的 政府模式 或 统治模式 主张 社会的公共行政 或 意识形态的公共行政 而就公共管理和公共行政的哲学观而言 治理理论的贡献主要在于它重新提 出了社会机制的理性观 有鉴于此 除政府和市场之外 治理理论提出了协调社 会行动的第三种机制 自组织 所谓自组织 就是借助制度化的谈判达成共识 建立互信 以促成个人 组织和系统战略等各个层次上的合作 治理理论之所以 主张自组织的治理方式 是因为它认为自组织拥有一种 反思的理性 这种反 思的理性的优势在于 能够通过持续不断地对话来产生和交换更多的信息 以减 少人类的有限理性所带来的问题 能够通过一系列的短期 中期和长期合作将各 组织 个人和政府锁定在相互依赖 共同生存的关系中 从而消除机会主义的产 生 能够通过不断对话 不断合作 边际决策的社会行动 来尽量减少人为的政 策失误 通过不断的对话 反思 增强组织和个人的学习能力 以适应社会不断 提出的新的挑战 从操作的层次上看 治理理论也提出了公共管理和公共行政改革的系列举 l 戴维 奥斯本 特德 盖布勒著 改革政府 企业精神如何改革着公营部门 上海译文出版社 1 9 9 6 6 1 8 措 如提升政府的公正 透明和灵活性 在政府中引入市场或竞争机制 开发非 政府组织和个人在公共事务治理方面的能力 建立公私合作伙伴关系 实行 公 私共治 发展社区自治等 这些措施在发达圜家和发展中 欠发达国家都有一 定程度上的应用 且在客观上取得了一定成效 当然 作为一种发展