（公共管理专业论文）村民自治背景下乡村关系研究——以山东省c镇为个案.pdf

摘要 “乡歧村浓”格局f ，乡村关系存在不规范、不协调甚至冲突的一面。如何缓解乡村冲突， 构建民主合作型的乡村关系，促进乡村治理绩效的提升，成为当前众多政府官员和专家学者关注 的焦点。 本文将乡村关系置于国家与社会关系的宏观视野f ，以个案镇为例，分析了当前乡村关系存 在的两种倾向，指出了乡村关系趋于转型的特点。在分析影响乡村关系的深层次原园之后笔者 提出了促进乡村关系向民主合作型模式转轨，提高乡村治理绩效的建议。 本文分为五个部分。第一部分，绪论。提出问题，分析国内研究现状说明本文研究方法及 思路。第二部分主要分析个案镇的基本状况和发展水平。第三部分阐述了个案镇当前乡村关系中 存在的两种倾向，即行政化乡村关系和民主合作型趋势并存。第四部分分析了影响乡村关系的两 个因素：压力型行政体制和乡镇财政状况。第五部分提出了改进乡村关系的三种对策：改革干部 人事制度、发展现代乡村组织和完善村民自治制度。 关键词：村民自治，乡镇政府，乡村关系。 a b s t r a c t u n d e rt h ef r a m e w o r ko f 。= t o w n s h i pa d m i n i s t r a t i o na n dv i l l a g ea u t o n o m y , t h e r ee x i s t ss o m e i r r e g u l a t i o n s ，d i s c o c o r d i n a t i o n s ，a n de v e n c o n f l i c t si nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et o w ng o v e r n m e n ta n d t h ev i l l a g ei th a sb e c o m et h ef o c u so fa t t e n t i o nf o rm a n yp r e s e n ta d m i n i s t r a t o r sa n de x p e r t sh o wt o a l l e v i a t ev i l l a g ec o n f l i c t s ，b u i l dt h en e wr e l a t i o n s h i po f d e m o c r a t i cc o o p e r a t i v ep a t t e r nb e t w e e nt h et o w n g o v e r n m e n ta n d t h ev i l l a g ea n dp r o m o t et h ee f f i c i e n c yo f t h eg o v e r n a n c eo f v i l l a g e s t h ea r t i c l ei nq u e s t i o nl a y st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et o w ng o v e r n m e n ta n dt h ev i l l a g eo nt h e p e r p e e t i v eo ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ea n dt h es o c i e l y , a n a l y s a st h et w op r e s e n tt e n d e n c i e s e x i s t i n gi nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et o w ng o v e r n m e n ta n dt h ev i l l a g et h r o u g he a s e so fv i l l a g e s ，a n d p o i n t so u tt h a tt h er e l a t i o n s h i p i si nt r a n s i t i o n h a v i n ga n f i c u l a t e dt h ed e e p r o o t e df a c t o r sa f f e c t i n gt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et o w ng o v e r n m e n ta n dt h ev i l l a g e , t h ea u t h e rc o m e st ot h es a g g u e s t i o nt h a tt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et o w ng o v e r n m e n ta n dt h ev i l l a g es h o u l db eg i v e na ni n c e n t i v ei nt h ep r o c e s so f t r a n s i t i o nt ot h ed e m o c r a t i cc o o p e r a t i v ep a t t e r n ，s oa st or a i s et h ee f f i c i e n c yo ft h eg o v e r n a n c eo f v i l l a g e s t h ea r t i c l ei nq u e s t i o ni sc o m p o s e do ff i v ep a r t s p a r tii st h ei n t r o d u c t i o n ，i nw h i c ht h ew r i t e r a d v a n c e st h ep r o b l e m ，a n a l y s e sd o m e r t i cr e s e a r c hr e s u l t sa n de x p l a i n st h er e s e a r c hm e t h o d sa n dt r a i no f t h o u g h ti nt h ew h o l ea r t i c l e p a r tni sc e n t e r e da b o u tt h ei n t r o d u c t i o no ft h es i t u a t i o na n dd e v e l o p m e n t o fc e r t a i nt o w na sc a s e p a r ti i ia r t i c u l a t e st h et w oa m b i v a l e n tt e n d e n c i e se x i s t i n gi nt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h et o w ng o v e r n m e n ta n dt h ev i l l a g ei nt h es a i dt o w n s , t h a ti s ，t h ea d m i n i s t r a t i o n i z a t i o no ft h e r e l a t i o n s h i ps t a n d ss i d eb ys i d ew i t ht h ew i d e rp a r t i c i p a t i o no f t h em a s s e s p a r ti vg i v e sa ne x p l a n a t i o n o ft w of a c t o r sa f f e c t i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et o w ng o v e r n m e n ta n dt h ev i l l a g e p a r tvp u t s f o r w a r dt h r e es t r a g e t i e sf o rt h ei m p r o v e r m e n to ft h ep r e s e n tr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et o w ng o v e r n m e n t a n dt h ev i l l a g e k e yw o r d s ： s e l f - r u l eo fv i l l a g e r s ，t o w ng o v e r n m e n lt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et o w n s h i p t o w n g o v e r n m e n ta n dt h ev i l l a g e i i 独创性声明 y9 3 9 69 4 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生繇桑绛膳 时间：侈刃年岁月易7 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生躲来红昭 导师签名 时间：侈卯厂年夕月z 7 日 时间：加莎年r 月舒日 1 1 问题的缘起 第一章导论 党的十一届三中全会后，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革全面启动， 极大地解放了农村生产力，不仅带来了生产方式的革新和农村经济的快速发展，而且对农村的政 治、社会、文化产生了深刻影响。随着农村经济体制改革的不断深化，“政社合一”的政治体制 失去了赖以生存的经济资源，国家废除了人民公社体制，重新界定国家与社会的权力边界，实行 政社分开，恢复乡镇建制，将国家行政权上收至乡镇一级政府，在乡镇以下设村委会，实行村民 自治制度，乡村基层管理体制发生根本性变革。自此，国家行政权力退出村庄场域。形成了“乡 政村治”的乡村基层管理体制新格局。 “乡政村治”格局的形成，打破了人民公社时期高度集权的政治经济控制，体现了国家对农 村的治理方式开始由高度集中的行政控制向基层群众自我管理转化，从全面管理向分权治理转 化，标志着国家权力在乡村社会的退出和乡村社会民主化治理的开始。作为一种新的乡村政治制 度安排，它深刻地改变了中国乡村的权力结构和利益格局【1 】，在基层农村管理体制中形成了两个 处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府，二是 代表村民行使基层社区自治权的村民委员会 2 1 。对这两种不同权力来源和不同授权方式的乡村组 织，我国法律做出了相应界定。1 9 8 2 年，国家在宪法中明确了“村委会是基层群众性自治组 织”。1 9 9 8 年，全国人大通过并正式颁布实施村民委员会组织法，明确规定：“村民委员会是 村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管 理、民主监督。”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是 不得依法干预属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。 这表明，乡镇政府与村级组织之间的关系不再是人民公社时期的“命令一服从”关系，而是一 种全新的“指导协助”关系。但是，在2 0 余年的村民自治实践中，乡镇政府与村委会之间 的关系并未达到制度文本所设计的理想状态，乡村管理呈现出失范和紧张的一丽。国家在加快推 进现代化、实施赶超战略的进程中，乡镇政府作为国家行政权力末梢，负有代表国家直接进行乡 村管理的职能，是党和国家政策在乡村社会的直接而具体的实施者，自然承受着来自上级政府的 层层压力。在这种压力型体制下，乡镇政府为完成上级下达的各项指标任务，在短期内刨造政绩， 不得不凭借固有的政治、经济、组织、文化资源优势，直接或间接的排斥指导关系并尽可能建立 领导关系，不断渗透对村级组织的行政控制，限常4 村委会的自治空间，以达到对乡村资源汲取和 利用的目的。在乡村博弈中。乡镇政府始终占据主导地位。 乡村关系在一定程度上反映了国家与社会的关系。乡村关系不规范、不协调甚至冲突的一面， 以及乡村关系的行政附属化态势，严重制约着乡镇职能的有效履行，极大束缚了村民自治制度功 能的发挥，阻碍了乡村社会的民主化进程，导致乡村关系日益紧张，乡村矛盾日趋凸显，造成了 乡镇政权及国家行政管理合法性权威流失，严重影响了农村基层的稳定与发展。 农村稳定是国家k 治久安的基础。面对乡村社会中的矛盾和问题，党和国家先后推出了一系 列方针政策，坚持“多予、少取、放活”的方针，以期减轻农民负担，缓解乡村矛盾，调适乡村 中国农业人学硕士学位论文 第一章 导论 关系。随着国家经济实力的不断增强，我国经济社会发展已经进入“工业反哺农业、城市支持农 村”的新阶段，给农村发展带来了新机遇。在2 0 0 5 年召开的十六届五中全会上，党中央、国务 院不失时机的提出建设社会主义新农村战略决策，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容 整洁、管理民主”的要求，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设， 必将对乡村社会的政治、经济、文化形态产生深远影响，对行政化的乡村关系提出了严峻挑战。 因此，在新的历史背景下，从国家与社会关系的宏观视角剖析乡村关系现状，梳理存在的问 题，分析其成因，并结合实践探索完善乡村治理体制的措施，提高乡村社会的治理绩效，对于农 村社会的政治稳定和经济杜会全面协调发展，加快推进农村现代化进程，无疑具有重要的理论意 义和现实意义。 1 2 研究现状 ( 1 ) 关于对当前国内乡村关系的研究，学者们主要沿着两种不同思路展开。一种是围绕村 庄内部各种正式组织、非正式组织、村庄各个阶层等不同权力主体对树庄权力资源的控制和争夺 而产生的冲突及相互影响展开研究，主要集中在村委会选举过程中宗族派系、流动人员、黑恶势 力对选举结果的影响和村庄内部基层党组织领导权与村委会自治权的博弈两个方面，即“村庄权 力结构的内部研究”1 3 。另一种是将乡村关系置于国家政权与农村社会的宏观视角下进行考察， 研究乡镇政权与村庄基层组织之间的关系及互动，主要包括对乡镇党委、政府、人大和村党支部、 村委会之间权力结构、权力运作的分析，剖析乡村关系所面临的困境，这种研究实际上是“村庄 权力结构的外部研究” 4 1 。 笔者认为，村民自治背景下乡村矛盾及其冲突有着深刻的宏观体制根源，必须从国家与社会 关系的宏观视角入手，调适乡村关系，缓解乡村矛盾。因此，本文把乡村关系研究定位在乡镇政 权组织与村级权力组织之间的关系及互动发展上。 ( 2 ) 从众多学者的研究成果分析，当前乡村关系困境表现在两个方面：乡镇政权越位侵权 和村级组织“附属行政化”。乡镇政权越位侵权即乡镇政府行政权侵蚀自治权，主要集中在对村 级权力组织人事权、财务权以及农民生产经营自主权的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、 民主管理、民主监督和民主决策的各个环节之中州。为达到支配或控制村级组织的目的，乡镇政 权在村级组织选举的各个环节中，真接或间接的操纵选举，控制村级组织人事任免权；为完成上 级政府制订的发展指标，乡镇政权用行政命令代替村民会议决议决定属于村庄自治范围内的事 务：凭借作为本镇事务管理者的地位，以财务监管、乡财代管等不同方式控制村级财务管理权； 采用签订经济发展责任书、下达生产任务指标等方式，干涉农民生产经营自主权。此外，乡镇政 权还通过掌控的各种政治、经济、组织、文化资源，对村级组织进行诱导性控制，确保村级组织 按自己的意图行事。行政权侵蚀自治权，村级组织蜕变成“准行政组织”，最终导致“行政化” 乡村关系。 与乡镇政府越位侵权相对应的则是村级组织附属行政化，亦即村委会的行政职能“侵蚀”自 身的“自治”功能( 自我管理、自我教育、自我服务) 1 6 j 。在乡政村治格局下村级组织承担两 种基本职能，一是办理上级政府交办的各项政务，如社会治安、计划生育等。体现的是依法行政 原则，即协助上级政府工作的行政职能；：是办理村庄社区内的公共事务和公髓事业，提供公共 中国农业大学硕士学位论文 第一章导论 服务，体现的是村民自治原则，即自治功能。在压力型宏观体制f ，面对乡镇政府交办的纷繁复 杂的任务，村级组织只能是疲_ r 应付，而无暇顾及村庄自治事务，村庄自治功能萎缩。村级组织 纠缠于乡镇政府缴费的各项事务中，极少会将主要精力投入村庄的民主化治理j ，行政功能侵蚀 自治功能，呈现“附属行政化”趋势。 ( 3 ) 对丁乡村关系失范的原因分析，学者主要归结为三个因素：制度供给短缺、压力型行 政体制和乡镇治理结构失衡。关于制度供给短缺，学者认为，一是成文法规过于原则化，给乡村 社会各种主体提供了自由发挥的空间，法律条文在实际运作中往往被扭曲、变通；二是成文靠l 度 规定与制裁手段相脱节，任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩戒性制度安排两个部 分构成，嘲村委会组织法只界定了应当如何做，却没有相应的处罚和激励等保障措施，难以 实现制度功能。三是现行法律体系中缺乏对村民自治权力的司法救济机制村民自治权遭受侵害 时，不能及时有效的得到司法救济。主张压力型体制的学者认为：中国作为一个后发现代化国家， 政府在现代化过程中一赢发挥着主导作用。为加快经济发展和推进现代化进程，国家和政府力求 将权力渗透到社会的各个角落，以尽可能动员一切社会经济和政治资源。在这种体制下，乡镇政 府作为我国最低一级行政建制承受着巨大压力。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇政府 的工作主动权，往往使乡镇变成了单纯完成上级任务的机器f 9 l 。为完成上级政府的各项任务，乡 镇政府追切需要加强自己在农村社会的控制能力，以实现对乡村资源的汲取和掠夺，结果导致乡 村关系紧张。乡镇政权治理结构失衡，一方面表现为乡镇政府权小、责大、能弱，我国推行的分 税制改革使各级政府之间事权下移，财权上收，作为基层政权组织的乡镇政府，承担着社会治安、 义务教育、计划生育、发展经济等社会管理和公共服务职能，与其自身的财政能力形成强烈反差。 另一方面，上级政府职能部门设在乡镇的“条条”单位，割裂了乡镇政权的完整性、统一性和独 立性，导致乡镇政权治理结构失衡，行政行为失范，促成乡村矛盾。 ( 4 ) 关于化解乡村矛盾的出路，学者的研究成果主要体现在以下三个方面。一是加强法律 制度供给加大国家立法力度，合理界定乡村权力边界，规范乡村组织之间的职责权限，逐步完 善乡村治理的法律体系。二是完善村民自治制度的运行机制，拓展村民自治的制度空间，强化村 民大会和村民代表会议的功能，不断提高民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的质量和水 平。三是改革乡镇政权体制。学者们提出了不同思路：从乡镇政权权力运作体系的角度，主张完 善乡镇政府施政能力，建立一级完备政府：从乡镇政府治理能力考查，认为乡镇政府不具备完全 政府功能，改乡镇政府为派出机构，即从一级政府变为一级行政组织；在乡镇建立民主合作式的 运行机制，使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面 和各种事务中，实现“乡政自治” 1 0 l o 学者的研究成果对本论文的写作发挥了很好的借鉴和启发 作用。 1 3 研究思路和研究方法 国家与社会的关系是政治学与社会学的一种重要分析视角。“社会决定国家，社会的发展使 国家形态不断发生变化；国家又作用丁社会，丰十会必须接受国家的引导和治理”。 j 1 1 乡村关系是 国家与社会关系在乡村层面的反应。本文从政治社会学的角度出发，把乡村关系置于国家与社会 的宏观框架r 分析，运用“国家与社会”互动的分析范式，以规范研究和实证分析相结合的方法， 中国农业大学硕士学位论文第一章导论 借助对个案镇的解析，探求基层民主化进程中乡村关系存在的问题及倾向分析乡村矛盾及其冲 突产生的深层次原羼，并在借鉴前人研究成果的基础上，以治理理论指导，着眼于国家权力改良 和社会力量发育两个维度，提出破解乡村关系困境的对策，实现互强型的国家与社会关系。 在研究方法上，主要采用社会调查研究方法和文献研究方法，力求理论研究与实践研究相结 合，实现理论创新的目的。同时引入制度功能分析分法和过程事件分析方法。通过对国 家制度设计的缺陷与权力配置的失衡来分析乡村关系失范的原因：通过对乡镇政权具体行政行为 的描述，解读乡村矛盾的本质及根源。 在资料收集方面，一是研究整理学者的著作、论文、国家的政策法规：二是走访个案镇的普 通村民、村庄领导和乡镇干部获得乡村研究的乡土资料；三是查阅乡村档案、阅读相关文件通 知，力求资料的真实性和丰富性。 4 中国农业大学硕士学位论文第二章c 镇的基本概况 2 1c 镇的自然条件 第二章c 镇的基本概况 a 市位于黄海之滨，系山东省一处沿海开放县级市。全市辖1 3 个镇，5 个街道办事处，总面 积1 2 1 0 平方公里，总人口7 8 万。2 0 0 5 年，a 市完成g d p 2 8 7 4 亿元，地方财政收入超过9 7 亿 元。c 镇是a 市唯一一处沿海乡镇。全镇面积1 2 1 平方公里，其中包括耕地3 8 万寓，浅海滩涂 2 7 万宙，陆地滩涂2 8 万亩，海岸线2 5 4 公里。镇域内辖4 7 个行政树，农业人口3 4 万人。外 地务工、流动人口5 0 0 0 余人。c 镇交通网络发达，环胶州湾高速公路和胶黄铁路从镇域通过， 济青高速、同三高速在该镇附近设有出口，镇驻地附近有高速公路与某市国际空港相接，仅距2 0 千米。此外，c 镇拥有国家二级开放港口一处，是a 市渔船出海作业的必经之地。便利的交通条 件和独特的区域位置，给c 镇的发展带来了巨大的比较优势，自1 9 9 0 年代中期以来，该镇不断 加大招商引资工作力度，积极发展外向型经济，带动了全镇经济社会事业的快速发展。 2 2c 镇经济发展状况 c 镇依据独特的区位优势，结合镇域内的自然条件，规划了三大发展区域，即北部的工业发 展区，南部的海洋发展区和西部的高效农业发展区。北部工业发展区规划面积2 0 平方公里，已 经开发面积l o 余平方公里，目前已有来自韩国、新加坡、美国、日本等十几个国家和地区的1 0 0 多家企业落户投产。带动了农村劳动力的转移，吸引了众多外来人口，促进了第三产业的快速发 展。南部海洋产业发展区已开发对虾、螃蟹、贝类养殖2 5 万亩，园区内可年产对虾2 0 0 0 吨，海 蜇4 5 0 吨，杂色蛤3 0 0 0 吨：远洋捕捞能力逐年提高，现有捕捞船只8 0 0 多艘，海捕产品年产量 达6 7 万吨。海洋产业的兴起带动了海产养殖业和远洋捕捞业的迅速发展，成为近海树庄增收致 富的重要途径。西部丘陵地区因地制宜发展农牧业生产，目前已开发葡萄种植面积5 0 0 亩，年产 生猪】o 万头，奶产品产量达0 3 万吨，美国东尼、新加坡新雅等一批知名企业在园区落户，带动 了传统农业的产业化进程。 伴随园区建设的全面发展，c 镇经济实力不断增强。2 0 0 5 年，c 镇全年实现地方财政收入3 4 1 6 万元，完成固定资产1 1 ，7 亿元，外资到帐2 9 8 0 万美元，实际利用内资3 1 亿元，农民人均纯收 入突破6 2 0 0 元”2 1 。 2 3c 镇社会事业发展状况 经济发展水平的提升带动了科技、教育、文化、卫生、社会保障等各项社会事业的发展。c 镇辖区内现有卫生院一处，完全小学六处，初级中学一处，公办幼儿园一处。近年来，c 镇不断 加大对教育卫生事业的投入力度，医疗设施和办学条件明显改善。在该镇的七所中小学中，均己 配备微机室、实验室，并接入互联网。2 0 0 5 年，该镇又投资1 6 0 万元新建p 生院病房楼，投资 6 0 万改造中学操场，融资6 0 0 万建设中学实验楼，并为三处学校建殴了高标准餐厅。随着收入水 平的提高，c 镇还出现了5 处私人举办的设施完备的幼儿园，取得了较好的经济效益和社会效益。 中国农业大学碗士学位论文第二章c 镇的基车概况 i l l l l 社会保障体系不断健全，对农村低保家庭做到应保尽保，基本建立了以低保家庭、特困户为 救助对象，以生活、就医、教育为重点的保障网络；以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度得 到有效推行，在一些经济条件较好的村庄，参保率达1 0 0 ，有效解决了农民因病返贫、因病致 贫的现象。公共服务水平不断提高，农村生产生活条件有所改善，2 0 0 5 年，c 镇投资1 6 0 万元改 造农村自来水设旌，一次性解决了2 4 个村庄的饮水安全问题。目前，全镇已有3 9 个村庄吃上了 自来水。 文化生活日趋丰富，许多村庄组织了合唱队、秧歌队，开展群众性文化多动。有线电视已接 入c 镇所有村庄，个别村庄普及率达9 0 以上。 在经济发展中不断加快小城镇建设步伐。2 0 0 5 年融资3 5 0 0 万元开发建设两处居民小区，重 视镇村环境综合治理。投入资金清理河道、修建公园，积极建设生态城镇。个别村庄也因地制宣 修建文化健身场地，改善居住环境。2 0 0 5 年，c 镇通过了国家环保局“国家级环境优美乡镇”验 收。 2 4c 镇乡村两级公共权力结构 乡村权力结构是国家政治制度在乡村社会的具体安排，是影响和制约乡村关系的重要因素。 和a 市其它乡镇一样，c 镇权力结构由党委、政府、人大三部分构成，镇党委书记居于c 镇权力 结构的核心位置，在权力运作中发挥主导作用，是名副其实的“一把手”。其下设镇长( 兼副书 记) 1 人，主持镇政府全面工作并分管财政税收工作；副书记2 人，分管党建、纪检、政法工作 和招商引资统计工作：副镇长3 人，分别分管农业、小城镇建设和工业园区项目建设工作。此外， 设组织委员、宣传统战委员、武装部长各1 人，镇人大设主任、副主任各一名。 c 镇公共权力的具体运作有三种情况：一般性事务由书记办公会决定；涉及全镇经济社会发 展的重大事项召开党委扩大会议进行决策；大部分乡镇事物由党委会决定。党委会成员包括书记、 副书记、组织委员、宣传统战委员、武装部长共7 人，属c 镇决策层的核心人员，对乡镇公共权 力的运作发挥重要影响。作为法律意义上的权力机关，人大在c 镇工作中处于虚位状态，既不能 发挥决策功能，也无法切实履行监督职能，只在人代会和镇长换届选举时履行法定程序。从c 镇 公共权力结构及其运作不难看出，党组织在乡村社会中发挥领导核心作用，权力运作相对封闭且 集中。 6 中国农业大学硕士学位论文 第二章c 镇的基本概况 其中海洋水产公司、水利工程公司、畜牧奶业公司、有线电视公司为自收a 支事业单位，其 人员多为乡镇机构改革分流的富余人员，对这些公司的发展，镇政府给与政策上的支持和资金上 的扶持。根据小城镇建设的需要c 镇正筹建成立物业管理公司和城管执法中队两个机构，以改 进和完善小城镇管理体系。 村级组织公共权力主要掌握在村党支部和村委会两个机构中，全镇共有4 7 个农村党支部、 1 5 2 0 名农村党员。在村级公共权力运作中，村党支部发挥领导核心作用，统揽政务办理和村务管 理，村委会协助党支部工作，处于次级权力中心。乡镇政府各项工作任务的落实，村党支部书记 都是第一责任人，由树党支部书记签订责任书，村支部书记是村庄实际上的“当家人”。由于各 村的地理位置、资源禀赋、树庄结构不尽相同，村庄发展水平差距较犬，这就决定了各树公共权 力在分配和运作中互有差异。人i z l 较少的村庄党支部书记往往一手把持村庄事务，而人口较多、 村民结构复杂的村庄，村支书的权力往往受到相对制约。工业园区附近村庄的村民权利意识觉醒 较快，村级公共权力运作比较规范，村民会议和村民代表会议能够发挥一定功能：而从事传统农 业的村庄权力运作则相对存在较多问题。 2 5c 镇农民参与乡村治理的现状 公民参与水平是衡量国家与社会关系水平的重要标准之一。如果从重理政府与公民社会关系 的角度看，可以说，没有公民参与，地方治理就只是一个空壳。公民参与和被赋予的社区自主管 理权，既是地方治理实践采用的策略工具，也是地方治理追求的善治目标。公民参与程度是检验 地方治理发展水平的重要标志之一。i l q c 镇公民参与乡村治理主要集中在村民自治实践中，突出表现在村委会及党支部换届选举过 程中。随着村委会组织法正式颁布实施，c 镇的村级选举工作逐步走向制度化、规范化和公 开化，选举程序和选举规则不断完善。2 0 0 4 年1 1 月，在c 镇举行的第六届村级组织换届选举中， 4 7 个农村党支部的选举工作全部实行“两推一选一即先让全体村民对全村党员迸行授票，举荐 党支部候选人，再由全体党员投票举荐候选人，两次举荐票数均过半数的党员方可成为村党支部 的正式候选人参加党内选举。对于村委会选举，则全部实行“两票制”，先由全体村民投票举荐 候选人，再对候选人进行正式投票选举。“两推一选”和“两票制”的实施在一定程度上扩大 了树庄权力机构的民意基础，增强了权力的合法性，有利于缓解村庄内部矛盾，调适乡村关系。 尽管参与程序趋向公开透明，但村民参与能力和参与水平尚有待于进一步提高。当前仍存在 如下问题： ( 1 ) 选举投票中缺乏理性判断，选举对象不明确。大多数村民不能通过自己的价值判断明 确自己所支持的候选人，往往是在他人请求、授意下选择投票对象。所投选票大多是人情票、关 系票，甚至在投票现场临时改变意向，而很少考虑候选人的实际素质和工作能力，选票的民主价 值无法体现。 ( 2 ) 权利意识淡薄，参与投票积极性不高。许多村的村民是在“一包洗农粉、两块肥皂” 的吸引f 参加投票选举的。对于他们来说，到投粟场所领取“福利”的意义要远远大i 行使民主 权利的意义。 ( 3 ) 选举中带有派系、宗族色彩，选举效能低f 。部分村庄派系斗争激烈，候选人参选动 7 中国农业大学硕士学位论文第二章c 镇的基本概况 机错位；个别村庄在投票现场大打山手，导致选举工作中断，不得不进行二次选举。因派系争斗 激烈，个别村庄无法选举产生村级权力机构，只能由乡镇政府从中周济斡旋。如此，民主选举成 了派系争夺村级权力的角逐场。民主选举的价值和意义难以实现。 ( 4 ) 村党支部选举过程中贿选现象出现。一方面，在村党支部的正式选举中，脱离了群众 的视线，选举在相对封闭的圈子中进行，为贿选提供了便利条件；另一方面经济发展提升了村庄 资源的价值，尤其是土地资源的增值，对贿选现象产生了诱导作用。在一些村庄，贿选形成了 种潜规则：选举前来者皆收，选举后对落选者予以“退贿”，使贿选成为一种没有风险的“投资”， 很大程度上刺激了贿选现象的蔓延。贿选的范围不断扩大、款额不断提高，必然导致村级公麸权 力运作中产生恶性循环，违背党内选举的民主意旨。 在村级选举之外，村民参与村庄事务决策、管理、监督、服务的途径和空间非常狭小，绝大 多数村庄事务的处理是单向的被动接受的过程，很少或基本没有回应和互动。对于乡镇层面的公 共参与，当前普遍存在的渠道是人民信访和上访，从产生原因来看，往往涉及到具体的利益冲突， 是一种消极的非制度化的参与方式。除此之外，普通村民只能被动的接受相关政策和服务，成为 乡镇政策产品的消极消费者。 在乡村社会民主进程中，这种消极被动的参与现状，导致村民参与热情大大降低，除村庄两 委成员及村民组长外，大部分村民对村庄事务持漠然态度，村民参与村庄事务的力量和作用微乎 其微。从以上分析不难发现，村级选举作为国家在乡村社会强制输入的制度安捧，在现阶段仍停 留在程序的规范层面，公民实际参与程度和参与能力较低，处于公民参与的“象征性参与形式” 阶段。 上述论述旨在透视c 镇整体发展面貌，为分析现实环境下的乡村关系提供宏观背景。 中国农业大学硕士学位论文 第三章c 镇当前乡村关系的两种倾向 第三章c 镇当前乡村关系的两种倾向 近年来，伴随国家政治经济生活中一系列重大方针政策的贯彻落实，“三农”：i ：作的地位得 到战略性调整，成为全党工作的重中之重。各级政府在科学发展观的指导f ，用统筹城乡发展的 观点和措施来协调“三农”闷题，不断加大对农村发展的支持力度，逐步减轻农民负担，促进了 农民收入的持续增长，农村生产生活条件得到较大改善。2 0 0 6 年，国家在全面免征农业税后，按 照“多予、少取、放活”的方针，进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的发展新阶段，全面 推进社会主义新农村建设，给乡村社会带来了新的发展机遇。在这种宏观背景下，c 镇政府紧密 结合当前正在进行的“保持共产党员先进性教育”活动，切实转变工作作风，创新工作思路，不 断提高公共管理和社会服务水平，逐步加大对农村公益事业的投入力度，基层干部的民主素质、 法制观念、责任意识逐渐增强，行政化的乡村关系有所缓和，乡村关系呈现出良性互动的趋势。 当前，c 镇乡村关系表现为以下两种特征。 3 1 行政化的乡村关系仍然存在并产生影响 虽然国家的政策环境发生了重大变化，乡镇政府已经无法直接从农村汲取经济资源，借以完 成各种经济社会发展任务，但是，压力型的行政体制尚未发生根本转变，乡镇政府依然承受着自 上而下的巨大压力。为了释放和缓解这种行政压力，履行自身职责特别是计划生育和社会治安等 社会管理职能，乡镇政府仍然习惯沿袭上级政府的行政命令方式，将压力传递到村庄，通过加强 对村级组织的行政控制，借以实现新时期在农村社会承担的各项职责和任务。诚如有的学者所言： “只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么他们的关系就非常可能具有领导与被领 导的特征，而很难保持指导与被指导的关系”。i l “ 3 1 1 通过对村级组织工作任务的考核延续行政化乡村关系 从理论层面上看，村级组织与乡镇政权之间主要存在三重关系：乡镇党委领导村党支部的 工作体现的是党的领导原则；乡镇政府指导村委会进行村庄事务管理体现的是村民自治原则；村 级组织协助乡镇政权办理行政事务体现的是依法行政原则。乡村三重关系是一个有机整体，以其 中往意一个关系，一个原则来否定其他两个关系、两个原则，都会造成乡村关系失调【i ”。既然乡 政村治格局下，乡镇政府与村委会之间是一种指导与协助关系，而非领导与被领导关系，那么乡 镇政府就不负有对村委会开展村庄自治工作进行考核的权力和责任，村委会也没有接受考核的义 务。但是在实际运作中，乡镇政权却将党务、政务、村务全部纳入考核体系，并以考核成绩作为 评选先进、发放树干部工资和奖金的标准。通过考核体系的实施，“乡政”与“村治”之间建立 起事实上的领导关系。“村治”完全在“乡政”的考核体系内运作，严重束缚了村委会工作的积 极性和创造性，限制了村民自治制度“民主管理、民主决策、民主监督”功能的发挥，与制度 文本上的“自我教育、自我管理、自我服务”的目标相去甚远。 e 镇2 0 0 5 年对村级 _ = 作考核内容分为经济发展、精神文明建殴、党的建设和单项工作任 务四个部分，内容涵盖了村级组织的全部工作，下面以“精神文明建设”考核内容为例进行分析。 中国农业大学硕十学位论文第三章c 镇当前乡村关系的两种倾向 资料一： 1 、文明村庄建设8 分，奖分不超过1 5 分。( 由宣传统战办负责考核) ( 1 ) 积极开展“环境美”星级村庄创建活动，被评为星级的村庄得5 分。 ( 2 ) 文明村庄建设得到巩固计3 分。每新创市、地级市文明村庄、地级市文明单位标兵、省文明村庸分别 奖5 分、8 分、1 0 分、1 5 分。被撒消文明单位称号扣1 0 分；文明村庄分别每降一级扣5 分。 2 、村庄规划建设1 0 分，奖分不超过1 0 分。( 由镇村建设文化服务中心负责考核) ( 1 ) 搞好村庄规划、建设，年内规划、建设符合市、镇标准与要求计3 分，甭则不得分。硬化街道或进村 路( 1 0 米宽) 每1 0 0 米奖1 分，奖分不超过5 分。 ( 2 ) 年内无违法建筑、无违法占地、无违章开采矿产资源现象计5 分，否则，每查实一次扣l o 分。 ( 3 ) 每出现一次农房建设纠纷或土地纠纷上访事件，扣5 分。 ( 4 ) 经市土地矿产资源管理局验收合格，村投资开发复垦耕地1 0 亩以上，奖5 分。 ( 5 ) 积极配合搞好环境综合治理，主要街道无“三大堆”计2 分，否则扣3 分。 3 、民政、残联、老龄、社会保险工作2 分( 由镇社会事务办公室负责考核) 完成民政、残联、老龄、社会保险工作计2 分。出现优抚政策、低保资金落实不到位，扣2 分。 4 、社会治安综合治理2 5 分，奖分不超过1 5 分。( 由镇综治办公室负责考核) 按c 镇2 0 0 5 年度村庄创建“平安村庄”，加强社会治安综合治理责任书标准进行考核。对不达标村庄， 视情况分别给予通报批评、黄牌警告和一票否决。 5 、计划生育3 0 分，奖分不超过2 0 分。( 由镇计划生育服务中心负责制定考核细则并考核) 按c 镇计划生育考核办法进行考核，基本分按比例换算计分。凡计划生育率达不到目标要求的不得分， 并实行一票否决。 6 、教育、科技、文体、卫生共1 5 分，奖分不超过2 5 分( 由教委、宣传办、老十部办公室、外商服务中心、 卫生院负责考核) ( 1 ) 教育工作9 分，奖分不超过5 分。积极支持学校办学，不断改善办学条件，年内投入6 0 0 0 元计6 分， 每增减1 0 0 0 元加减1 分。积极帮助学校做好周生工作，保证本村无一流失学生计3 分，否则每流失一名在校生 扣1 分，扣完该项得分为止。 2 ) 卫生工作2 分。由卫生院制定具体标准并负责考核，达到要求的计2 分；年内完成卫生改水的村庄奖2 分( 经市爱委会认可的，由镇卫生院负责考核) ；年度内新型合作医疗参保率达到9 0 以卜的奖5 分，达不到的 不得分；年内争创为地级市卫生村庄奖3 分。 ( 3 ) 科技、文体工作各2 分。由外商服务中心、宣传办、老干部办公室制定具体标准并负责考核。积极开 展科技工作计2 分，成绩突出奖2 分；成立文化活动队的村得1 分，建立门球场验收合格得1 分，达不到要求不 得分，成绩突出的予以奖分，奖分备不超过4 分。其中文化工作被a 市评为一、二、三类文化大院的村庄分别奖 4 分、3 分、2 分。 7 、信访工作共1 0 分，奖分1 i 超过1 5 分。( 由镇社会稳定中心负责考核) 年内无下列情况，计1 0 分，奖分 1 5 分，m 现一项不计分，仅对完成项甘奖分。 ( 1 ) 对r ：级交办的监控老户年内不发生越级济奖5 分。 ( 2 ) 对上访老户、写信大户、积案年内处结终止，并不雨写信卜访或重复访奖5 分。 材料分析： ( 1 ) 全面考核农村社会管理的各个方面。上述考核指标是c 镇党委政府依照a 市对乡镇精 1 0 中国农业大学硕士学位论文 第三章c 镇当前乡村关系的两种倾向 神文明建设考核内容制定，考核内容涉及文明村庄建设、村庄规划建设、计划生育、社会治安综 合治理、社会保障、信访、教育、科技、文体、m 生、等工作，既包括政务类事项，如计划生育、 社会治安综合治理、科技文卫工作，也包括村民自治类事物，如村庄环境综合治理、村庄文化活 动等。乡镇政府全面介入农村社会各方面的管理考核，为强化行政控制，弱化村民自治提供了便 利条什，行政化乡村关系在所难免。 ( 2 ) 任务导向型的考核机制。乡镇政府对农村工作的考核采用分值量化的形式，由各个部 门分工负责，只注重指标任务的完成，而忽视对完成工作的途径、方法进行考核，实质上是政府 层级之间的“政治承包制”在村庄社会的延伸。结果导致了实际工作中违反村民自治原则、违背 村民意愿、脱离村庄实际的事件大量出现。作为精神文明考核指标，自始至终并未涉及对村民自 治工作进行考核的内容，也未能从考核指标中体现出促进村民自治发展的原则和精神，而是一个 完全基于任务导向型的行政控制指标体系，在考核指标框架内，行政化的乡村关系难以削弱。 ( 3 ) 考核内容反映出c 镇政府工作目标开始关注农村社会事业的发展，农村生产生活条件 的改善，政府职能向积极方向转变。然而，乡村关系互动中重行政控制、轻村民自治的倾向，虽 然在短期内能够有效实现国家推动农村发展的各项任务，但从国家与社会发展的长远角度看，削 弱了社会的自主能力和群众的自治能力。制约了市民社会的发育和成长，阻碍了国家政治民主化 的进行。 3 1 2 通过党的组织系统强化行政化的多村关系 从上下级党组织的关系看，乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导的关系，这种领导体 制一直是维系国家与农村社会政治联系的主轴。村党支部在农村各项事业和各种组织中发挥领导 核心作用，实质上是共产党执政权在农村社会的贯彻和延伸。乡镇党委对村党支部进行直接全面 的领导，其目的是保证党对乡村社会的领导权，促进农村经济社会全面进步。借助这种组织资源， 乡村两级基层党组织之间结成了类科层制的组织结构，这种结构使得农村基层党组织具有“准政 府”的功能特征。这种“准政府组织”与农村党支部在村庄权力结构中的优势地位相结合，使乡 镇政权牢牢控制村级组织，“行政化”的乡村关系得到强化。 在c 镇，借助党的组织资源实现行政化乡村关系的过程包括三个环节。 ( 1 ) 挟持镇党委认可的党员当选村党支部书记。在c 镇党支部选举实行“两推一选”后，镇 党委既没有商接操纵、控制选举的能力，也没有直接提名候选人或任命村党支部书记的权利，而 必须依据选举结果做出任免决定。但镇党委仍可以在选举技术和选举舆论上支持“意中人”，并 尽可能使其在选举中胜出。 ( 2 ) 确立村党支部书记在村级权力中的核心地位。镇政府强调村党支部书记在村庄权力结构 中的“一把手”地位，突出表现在乡镇与村庄签订的一切经济社会发展计划书，都以村党支部书 记为赢接资任人；乡镇所召开的相关会议、安排的日常：【：作，大部分由村党支部参加和落实；在 l ：资发放标准上，村党支部书记权重最火，与村委会主任之间的比例为l | 2 ：1 。村委会主任在村 中有名无权，只能配合村支书完成乡镇的各项考核任务，否则就会遭到村支书和乡镇政权的排斥。 ( 3 ) 设立行政片党总支监督、督促村党支部的工作。为了强化对村庄的管理和控制，c 镇将 4 7 个行歧村按赋域划分为7 个行政片，设立片党总支并由片长兼任扣记。片党总支办公室设在某 1 l 中国农业大学硕士学位论文第三章c 镇当