国外流域水资源管理模式演进及对我国的借鉴意义_叶亚妮.pdf

1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 国外流域水资源管理模式 演进及对我国的借鉴意义 3 叶亚妮 施宏伟 西安石油大学 经济管理学院 陕西 西安710065 西安电子科技大学 经济管理学院 陕西 西安710071 摘 要 通过回顾国外流域水资源管理模式的演进历程 联系国外水资源管理理论与实践背景 对其管理 模式 管理政策与管理方法的科学性和有效性进行了评析 研究和总结了国外水资源管理的未来发展趋势和 经验教训 在分析我国水资源管理现状的基础上 系统地讨论了国外水资源管理模式与方法对我国未来水资源 管理的借鉴意义 关键词 流域管理 水资源管理 可持续发展 中图分类号 F06211 F41619 文献标识码 A 文章编号 1008 5645 2007 02 0011 06 收稿日期 2006 07 30 作者简介 叶亚妮 1979 女 陕西西安人 西安石油大学硕士研究生 研究方向 环境资源管理与可持续发展 3 基金项目 陕西教育科研基金项目 渭河流域水资源与环境可持续发展技术研究 项目编号 06J K075 的阶段性 成果 0 引 言 流域是地球表层相对独立的自然综合体 流域以水为纽带 将上下游 左右岸连接为一个不可分割 的整体 人类长期的生息运作 使得水资源系统不断发生巨大变化 导致资源结构恶化 短缺矛盾加剧 环境污染加重 生态环境日趋脆弱 自然灾害剧增 湖泊及流域上下游 部门之间的利益冲突和矛盾日益 尖锐 以流域为单元进行的水资源综合管理是实现资源 环境与经济社会协调发展的最佳途径 这一观 点已经成为学术界和各国政府的共识 1 P 水资源管理模式的演进既是人们对水资源认识不断提 高的过程 也是水资源管理水平不断提高的过程 研究国外水资源管理历程与管理政策的实施背景 探 索其现有先进管理模式和方法对我国水资源管理的有效性问题 我国水资源管理优化以及赶超先进国 家管理水平 具有很重要的现实意义 1 国外流域水资源管理的演进历程 111 水资源管理单目标模式到多目标模式 最初人们是以单纯地利用流域水资源为主 进行的水管理活动主要是防止和抵御洪涝 滑坡和泥石 流等灾害 进入18世纪后 特别是工业革命的发生 英国等西方国家的人口快速增长 工业飞速发展 对水资源需求激增 水资源短缺现象日益突出 1 P 这一时期的流域水资源管理主要是为了解决 当时水资源量需大于供的单一目标的 流域管理的手段以水利工程为主 管理水平低下 是流域管理的 初级阶段 这种以解决水资源供求关系为主的单一水资源管理一直持续到20世纪30年代 地球上的水资源主要来自于降水 在河谷兴建水库 成为人类提高水资源利用率的首选 四千多年 前 古埃及和美索不达米亚人民为了防止河道洪水泛滥和灌溉土地的需要 兴建了世界上的第一批水 11 西安石油大学学报 社会科学版 资源经济研究 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 库 此后 世界各国都兴建了很多的水库 以调节水量 抵抗洪水 早期美国各地区的雨量较多 人们最初理解与水相关问题时 考虑的是利用河道作为商业命脉 要 求改善河道以促进航运 关于改善航道及运输路线最早的综合报告是杰弗逊政府的财政部长Albert Gallatin提出的 这是国家水政策沿革中的一个里程碑 19世纪20年代以后 国会开始在航运方面行 使对国家河流的管辖权 联邦政府资金开始流向改善水路的事业 这是美国国家水政策真正的开 始 2 P64 69 莱茵河上游泥沙的搬运作用和河流侵蚀作用很强 河流经常改道 漫滩经常游动 上游居民经常受 到洪水和变化的河道的威胁 当时落后的卫生条件和繁多的水湾 滩洲 导致了众多的水生疾病 德国 工程师图拉提出了河流整治计划 对大量的辫状河段的支流河道封闭 并对弯曲河段进行裁弯取直 19 世纪末 蒸汽轮船出现以后 航运业的地位变得十分重要 莱茵河主河道上的砾石 沙洲向下游的移动 成为航运的威胁 为了改善航运条件 20世纪初开始实施上游河道整治规划 防波堤约束了80米宽的 深水道 保证了有效航运水深 1 P29 19世纪末以前 是水污染防治立法的开始阶段 产业革命以前 一些国家的法律中开始出现关于 污染防治的零星规范 产业革命后大城市兴起 一些工业较发达的国家开始制定水污染防治的单行法 规 最早立法的是英国 爱尔兰 西班牙 美国 在单目标水资源管理模式中 人们对水资源的功能认识单一 对水 土 气的大循环没有足够的理 解 割裂了生态环境与水循环的整体性 各国水资源管理水平低 普遍认为地球上的水资源量充足 未 预见到水资源总量不足的威胁 进行的管理活动主要是防止洪涝灾害 发展航运和灌溉水利工程 主要 的流域水资源管理工作就是单纯的增加水量 各国的水资源政策 使用的管理手段是修建水库 建造堤 坝 引水灌溉和河道整治等纯工程手段 单纯就水治水的单目标水资源管理方法 在人类的用水量还没有超出自然界阈值时 迅速给人们带 来了巨大的收益 但也影响了水 土 气的自然循环过程 影响了河流系统的生态过程 产生了水量减少 水质下降与生态环境恶化等问题 20世纪以来 特别是第二次世界大战后 社会生产力极大提高 经济 规模不断扩大 人类以前所有的巨大物质财富加速了世界文明的演化过程 但同时一味滥用支撑经济发 展的自然资源和生态环境 使地球资源过度消耗 生态环境日趋恶化 早期的水利工程 如阿斯旺高坝工程 给人们带来了巨大效益 也改变了河流的自然生态 产生了许 多副作用 如出现了河道外地下水位下降 土地盐碱化 水和土壤肥力下降以及诱发地震等种种问 题 2 P294 297 莱茵河沿河天然洪泛区遭到侵占 河道被束直 自然调蓄洪水能力锐减 莱茵河逐渐丧失 了对洪峰的调蓄功能 水文弹性降低 加剧了洪灾威胁 随着污染 水利工程的修建 洪泛区的消失和地 下水位的下降 整个河流环境遭到巨大破坏 水生物多样性急剧下降 沿河生态系统急剧破坏 这时人们开始意识到流域系统有不可替代性 服务性与脆弱性等生态属性 并具有提供淡水 发展 航运 渔业 发电 净化环境及提供良好旅游景观等多方面的功能 流域系统的这些功能之间是相互联 系和相互争用的 它们之间构成流域整体功能 人们利用一种功能会影响其它功能 而且这种影响通常 是负面的 1 P121 125 人们发现过度开垦 乱砍滥伐等人类活动引起的土壤侵蚀是土地退化的主要原 因 而土壤变化趋势又与流域水文过程紧密相连 是水质退化的主要原因 20世纪30年代起 逐步开 始了以水土保持为主要目标的流域管理 50年代 以流域为单元进行资源和环境管理的重要性逐渐为 人们所认识 世界各主要国家相继成立了一些流域管理机构 初步形成了以多目标管理为主要特征的管 理体系 这一时期 水力发电显示出许多的优越性 不产生污染 运行和维修费用 发电成本低 水电站的运 行效率高达85 90 约为燃煤发电站效率的2倍 水量的消耗也很少 这时期的水力发电技术已 经很成熟 水能作为一种巨大的潜在能源 为各国所提倡和大力发展 21 西安石油大学学报 社会科学版 16卷2期 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 20世纪70年代 是水污染防治立法的大发展时期 水污染在一些工业发达国家成了严重的社会 问题 许多国家纷纷制定严格的 完整的水污染防治特别法 德国于1976年制定了 水法 和 排水负担 金法 美国在过去水污染控制法的基础上 于1970年修订 联邦水污染控制法 并进行了多次修订 美国在水资源规划 开发 利用的过程中 以自然资源总体利用 包括地面水 地下水 土地 空气 农 林 牧 渔 野生生物及风景区等 和全社会发展活动 包括工农业 城乡居民生活 防洪排水 道路交 通 文化教育 旅游娱乐等 总体评价经济效益 作为水利工程最优方案选择标准 2 P135 147 从20世纪30年代到80年代的水资源管理过程中 各国都出现了总水量不足 水污染严重 水质下 降等生态环境问题 水利工程也凸现出一系列副作用 人们意识到单纯的工程手段不能完全解决水利用 中出现的种种问题 开始利用法律法规 政府干预与工程方法相结合的模式来管理水资源 人们意识到 水 土 气的相互联系与影响 开始考虑包括水土保持 社会发展 综合经济效益和环境保护等多方面的 目标 从全局的角度出发利用水资源 西方各国开始建立流域一体化管理机构 尝试从全流域利益出 发 对水资源进行综合管理 对流域综合管理进行了很多有益的探索和实践 112 多目标模式到流域综合管理与可持续发展 在多目标水资源管理模式中 人们开始利用水资源的多方面功能 使用非工程方法管理水资源 但 这时水资源管理水平较低 而且主要是以需定供 对水循环的理解不够充分 综合管理也刚刚起步 社 会经济的快速发展要求越来越多的水资源 人们在满足短期需要的同时 往往考虑不到资源长期的利用 和发展 导致资源过度使用 破坏资源的可再生性 水资源状况持续恶化 20世纪后期 人口的增长 经济的快速发展对自然资源需求量迅猛增长 过度开发利用水资源 引 起水质持续下降 土地退化 生物多样性减少及争夺资源等社会问题 许多国家 地方政府以及一些国 际合作组织为发展地方经济而进行的一些流域工程项目 更加剧了上述问题的严重性 影响了国家与地 方的长期发展 1 P46 50 1987 年 世界环境与发展委员会提交了 我们共同的未来 的报告 提出了为 人们所共识的可持续发展概念 当代人在社会经济发展和能源开发中 确保满足目前需要的同时不破坏 未来发展需求的能力 3 P10 13 20 世纪80年代起 人们普遍认识到解决以上问题的有效途径是以流 域为单元 对自然资源 生态环境及社会发展进行一体化综合管理 于是以流域资源可持续利用 生态 环境建设和社会经济可持续发展为目标的流域综合管理研究在澳大利亚 美国等发达国家广泛兴起 随着科学技术的进步 人类影响自然循环的能力不断增强 人类已经从对流域自然的简单干扰 发 展到从各方面直接参与流域系统的运行 流域系统的输入 输出以及运转机制已不仅是自然过程 而且 是社会经济过程 如流域规划 跨流域的资源交换等 这些过程与其他社会经济活动一起将流域变成有 人类活动参与的自然 社会 经济复合系统 见图 1 1 P76 81 人作为流域中最活跃的因子 具有 一定的经济行为能力和社会特征 通过资源的开发利用将资源和环境紧密地联系在一起 图1 流域自然 社会 经济复合系统 31 叶亚妮等 国外流域水资源管理模式演进及对我国的借鉴意义 资源经济研究 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 美国在法制和市场的轨道上对水资源进行管理 要求水利工程考虑成本及效益 水利工程为多渠道 投资体系 有联邦政府 州政府投资 也有通过发行股票 债券或私人投资 近几十年来 节水技术已经 成为重要产业 政府支付节水农业的科研 设计等技术方面的全部费用 美国也非常注重节水技术的推 广 目前 整个灌溉面积中已有一半采用了节水技术 另一半中的多数也采用了节水措施 利用节水技 术结合农作物施肥 施药和灌溉技术 使占全部耕地面积15 的灌区创造农产值占到全国农业总产值 的40 4 P27 28 法律上对可接受的污染水平做出规定 但生产者的利润来自于市场价格 不反映社会对环境保护的 要求 生产者不会自觉地将生产污染控制在自然可接受的范围内 利用经济手段 包括价格配给 责任 制和数量配给 影响逃避污染控制的成本 提高逃避污染控制的成本 使生产者自行发现成本最小的污 染控制策略 选择污染量 最终有利于环境保护 5 P207 215 数字流域 流域模型与流域综合管理决策支持系统是流域综合管理的好工具 数字流域综合运用 遥感 RS 地理信息系统 GIS 全球地位系统 GPS 虚拟现实 VR 网络等现代高新技术 对全流域 的地理环境 基础设施 自然资源 人文景观 生态环境 人口分布 社会和经济状态等信息进行数字化采 集与存储 动态监测与处理 深层融合与挖掘 综合管理传输分发 构建全流域可视化基础信息平台和三 维立体模型 流域模型将水文学 生态学 社会经济等不同学科知识进行模块化 智能化表达 对流域复 杂环境问题的众多方面进行分析 模拟与评估 预测备选方案实施的可能后果 从而选择最佳的决策方 案或对决策方案进行合理调整 减少流域决策实施的盲目性 1 P45 在这一阶段中 研究呈现出微观更加细化和宏观更加综合的发展方向 由原来单纯的水文过程研 究转变为流域内包括水 沙 营养元素 重金属污染的物质转移过程的研究 水土保持研究中不仅研究土 壤侵蚀 土地退化 还包括土壤侵蚀产生的非点源污染物导致的环境问题 以生态学的理论为基础发展 的以流域自然 社会 经济大系统为对象的流域生态学 人类活动及生态景观学 流域健康 流域 生态安全 流域生态承载力成为研究的重要内容 1 P9 用水量随着人口 经济的增长而不断增长 西方国家的水管理模式中采取了更多的非工程方法 利 用经济 法律 技术的手段对水资源进行较为完善的流域综合管理 提高资源的利用效率 调整产业布 局 使资源向着高效用水的行业流动 提倡清洁生产 提倡节水教育和节水技术 全面考虑水利水电工程 的社会 生态 环境与经济效益 2 当前水资源管理模式的发展趋势与要求 1 P220 233 流域综合管理的思想已逐渐被人们所接受 并付诸于实践中 但仍存在许多问题 如不同参与者管 理规划和措施缺乏协调性 缺乏促成协调一致的机制 流域管理机构缺乏权威性和综合性 管理中条块 分割严重 缺乏支持流域管理决策的综合信息系统 公众参与流域管理的技术方法还不成熟等 现代流 域综合管理以可持续发展理念为指导 把流域传统的水资源管理纳入到流域人口 资源 环境与经济协 调发展的框架内 各国认识到必须从可持续发展的角度科学评估流域内的资源与环境承载力 优先满 足环境 生态对水资源的基本要求 通过制定相应补助 贷款 减免税等方面的政策 调整流域内不合理 的土地利用 鼓励有利于改善流域水循环与生态环境的土地利用方式 211 流域水资源 水环境与经济发展的综合协调 一方面 流域内水循环的任何变化不仅会影响水资源 水环境 而且会影响到流域土地利用 生态环 境演变 因此流域管理就不能不考虑水的开发与水循环改变对流域其他资源利用与生态环境的影响 在 开展流域整治规划 工程设计和施工中 不能忽视流域资源 环境 生态保护 另一方面 流域内的人类 活动对水循环有直接的影响 特别是在现代社会 人类对于流域水循环的干扰和影响能力非常大 目前 流域内出现的一系列资源 环境问题 几乎都与不合理的人类活动有关 41 西安石油大学学报 社会科学版 16卷2期 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 212 新型流域综合管理体制和管理机制的建立 未来新型流域综合管理机构必须具有协调与管理流域内各利益相关方行为的权威性 具体应当涉 及以下几方面问题 1 分析社会与经济发展状况 2 分析自然资源的基本情况 3 获取并定期披露流 域信息 4 制定流域管理法规 5 制定并落实流域管理方案 213 流域问题跨学科综合研究和技术创新 流域所面临的人口 资源 环境与发展的问题非常复杂 离开跨学科的综合研究和先进科学技术的 支持 要取得有效的综合管理成效是很艰难的 跨学科的研究应包括 流域复杂地表过程与人文影响机 制 流域资源开发与生态环境效应 流域环境与灾害演变 流域可持续发展机制与调控 数字流域与流域 综合管理决策支持系统等 同时 在流域管理中使用遥感 地理信息系统和全球定位系统等先进的信息 技术 可以大大提高流域综合管理的精度和工作效率 214 关注跨流域资源共享以及国际河流资源分配与管理 随着经济的快速发展 跨境淡水资源分配 跨境污染 跨境生态影响等一系列单一国家无法解决的 问题日益严重 近年来 有关的国际水法条款和协议 国际会议 学术文献中越来越强调国际河流流域 整体开发和管理的重要性 要求各流域国加强合作 共同发展 3 西方国家水资源水环境管理经验教训对我国水资源管理的借鉴意义 20世纪50年代以来 我国先后建立了长江水利委员会等七大流域管理机构 在流域管理方面取得 了巨大的成绩 积累了不少管理经验 但也存在很多问题 例如 水资源管理和水环境管理分离的双重 管理体制割裂了水资源的生态和经济属性 流域机构缺少独立自主管理权限和履行职能的权威性 多 龙治水 的分权模式牺牲了管理效率 缺少正式的公众参与机制和信息沟通渠道 我国的水资源管理实 质上是停留在多目标管理模式上 流域综合管理水平较低 治理与管理的速度赶不上环境恶化的速度 管理模式和方法严重滞后于国外水平 具体来说 未来应当重点解决好以下几方面的问题 311 完善水资源管理体制 现行水资源管理体制突出的问题是 多龙管水 这一体制割裂了水资源的生态和经济属性 水资 源的量与质两个方面被人为地分裂开来 集中表现在 流域管理上条块分割 区域管理上城乡分割 功 能管理上部门分割 依法管理上政出多门 因此必须建立明晰的水资源产权 建立一个公平与效益并重 的水权交易市场 促使水资源利用结构日趋合理和高效 同时要做好水资源的合理配置工作 根据水资 源生态系统的自然和社会状况 采用科学的技术方法和合理的管理体制 对水资源开发利用和水患防止 系统进行改造 规划 设计 组合和布局的安排与管理 312 水利工程的融资与资金回收问题 水利工程和水处理工程投资额大 资金回收期长 而我国缺乏有效的融资渠道 造成一些工程不能 按期完成或完成以后 维护运行费用不足 难以达到预期的功效 这方面我们可以借鉴国外的经验 例 如 美国的田纳西河流域将经济手段有效地运用于流域管理中 本着 以水养水 的经营方针 目前它已 经是全美最大的电力生产商 而电力的盈利又为流域的综合开发和管理提供了资金支持 形成了良性循 环 因此 我们除了政府提供部分资助以外 还可采取政府低息贷款 向社会发行债券 向受益群体征税 和BOT融资等方法 同时 必须在建设初期就充分考虑资金回收途径 年限等问题 运用经济方法 合理 有效地回收建设投资 保证工程的维护和运行以达到良性循环 313 水资源管理及水利工程的信息化建设 要解决流域所面临的人口 资源 环境与发展的问题 离开先进技术与管理手段的支持 难以取得成 效 通过在水利全行业普遍应用现代化通信 计算机网络等先进信息技术 可以为水资源的开发利用 合理配置 节约与保护 防洪抗旱减灾等综合管理以及水环境保护与治理等提供决策服务 提高水资源 51 叶亚妮等 国外流域水资源管理模式演进及对我国的借鉴意义 资源经济研究 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 科学管理水平 314 目标协调与公众参与 由于对流域管理问题的评价及其优先解决问题的看法不同 常常导致各方利益或行为发生冲突 为使各方能够长期不懈地相互协作 必须吸收各利益相关方共同参与到流域管理中来 增强政府部门 社会公众对流域综合管理的信心 国际上流域综合管理取得成效的国家都十分关注社会各阶层的参 与 如法国流域管理委员会的国家代表和专家代表 选民代表和用户代表各占1 3 澳大利亚的流域管 理中设有社区咨询委员会 我国现行的流域管理中 流域机构只与上级主管部门进行信息交流 而与国 土 经济 民政 环境 生态 农业等其他相关部门的协商合作机制不健全 导致信息交流障碍 造成工作 重复 出现矛盾冲突 4 结 语 国外水资源流域管理经历了单目标 多目标和综合管理与可持续发展的管理模式的演变 发展过程 中每一种模式都顺应了当时水资源管理的需求 解决了当时迫切的问题 同时由于受当时人们对水资源 认识和技术水平的制约 也出现了很多问题 虽然我国与外国的水资源客观条件不同 水资源利用和管 理理论与实践滞后 但水资源管理发展的趋势和要求是相同的 未来我国水资源管理也必须走可持续发 展和流域综合管理的道路 大力调整流域产业布局 加强水资源规划和配置工作 深入研究水资源管理的 跨学科知识 同时 要大力进行节约水资源的宣传教育 提高水资源利用效率 努力建设节水型社会 参 考 文 献 1 杨桂山 于秀波 李恒鹏 高峻峰等 流域综合管理导论 M 北京 科学出版社 2004 2 王洪昌 李春玲 牛红生 王全兰 王敏 国外江河水利开发 M 郑州 黄河水利出版社 2001 3 夏军 黄国和 庞进武 左其亭 可持续水资源管理 理论 方法 应用 M 北京 化学工业出版社 2005 4 杨树清 21世纪中国和世界水危机及对策 M 天津 天津大学出版社 2004 5 沈大军 水管理学概论 M 北京 科学出版社 2004 责任编辑 王诠 The Evolution of Water Resource Management Model in Overseas and Its Effect on China Y