面向美丽乡村建设的海南“土地整治 ”创新研究

大研讨大行动课题研究面向美丽乡村建设的海南“土地整治+”创新研究目 录1.导论21.1研究背景与意义21.2国内外土地整治及乡村建设实践简述32.海南土地整治发展现状分析72.1土地整治的主要形式72.2海南省土地整治发展现状83.海南美丽乡村建设现状分析123.1海南美丽乡村建设基本概况123.2 海南美丽乡村建设的主要类型及成效123.3美丽乡村建设中土地利用存在的主要问题143.4海南美丽乡村建设对土地整治的新要求154.面向美丽乡村建设的海南土地整治+发展对策174.1土地整治+的基本原则174.2土地整治+的思维创新194.3 土地整治+的主要内涵215. 面向美丽乡村建设的土地整治+政策建议235.1制度层面235.2机制层面265.3操作层面296结论与展望341.导论1.1研究背景与意义党的“十八大”明确提出把生态文明建设放在突出位置,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展,并确定了生态文明建设的战略任务，十八届五中全会党中央国务院进一步明确了“绿色发展”的理念，并提出将“加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设”作为今后一段时期的奋斗目标。2013年农业部发布了关于开展“美丽乡村”创建活动的意见，正式在全国启动“美丽乡村”创建工作；2015年中共中央国务院关于加快生态文明建设的意见将加快美丽乡村建设作为加快生态文明建设的重要举措，并提出了相应的目标和任务。2016年12月底，中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见提出了要“补齐农业农村短板,夯实农村共享发展基础”“探索建立农业农村发展用地保障机制”，并要求“大力发展乡村休闲旅游产业”，利用“旅游+”、“生态+”等模式推进多产业的深度融合。“生态立省”是海南省委省政府一以贯之的发展战略。省第七次党代会更是确立了将“建设经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福的美好新海南”作为未来海南发展的总体目标，并明确要求“统筹推进新型城镇化和美丽乡村建设”，通过高水平建设“美丽海南百镇千村”，与旅游度假区、景区、产业园区融合互动，促进群众长远可持续增收，打造宜居宜业宜游宜养的美丽家园。2017年2月海南省人民政府关于印发海南省美丽乡村建设三年行动计(2017-2019)的通知（琼府201723号）提出了提升农村生态人居品质、促进农村经济产业发展和积极推进美丽乡村建设等一系列目标和任务。土地整治作为推进农业现代化、加快新型城镇化进程、实现统筹城乡发展的重要平台，其与生态文明和美丽乡村建设有着密切的联系。为推进土地整治工作与美丽乡村建设、新型城镇化和生态文明建设的有机结合，国土资源部编制的全国土地整治规划（2016-2020年）明确提出要“围绕美丽乡村建设，规范开展农村建设用地整理”；同时联合财政部等有关部门出台了关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知等一系列政策文件，科学指导土地整治工作规范有序开展。海南省自2001年开展土地整治工作以来，通过一大批项目的实施，在海南社会主义新农村建设，热带高效农业、旅游业等产业发展，提高农业综合生产能力，落实耕地保护目标等方面发挥了重要作用；同时，在土地整治实践中，海南省还积极践行“创新、协调、绿色、开放、共享” 的新发展理念，努力探索土地综合整治与生态文明建设、经济转型升级和城乡统筹发展的相互融合，注重农村生态环境的改善和乡村景观的保护，取得了积极成效。为深入贯彻党和国家有关文件精神，全面落实省第七次党代会的战略部署和省委省政府近期关于海南美丽乡村建设、生态修复、全域旅游、脱贫攻坚、热带特色高效农业发展及农业供给侧结构性改革等系列工作要求，有必要结合海南省经济社会发展状况和自然资源禀赋特点，探索和研究“土地整治+”的理念和模式，拓展土地整治的功能定位，创新土地整治的制度、机制和操作模式，推动土地整治与多元要素的跨界融合，逐步形成以“土地整治+”为主要方向的土地整治新格局。在研究开展前期，课题组对我省美丽乡村建设情况进行了实地调研，走访了琼海市龙寿田洋、文昌市好圣村、澄迈县美榔村等美丽乡村，了解了我省美丽乡村建设的典型案例并进行了分析总结。省内调研结束后，又赴上海市对上海市土地整治4.0模式开展了调研工作，实地考察了上海市金山区廊下土地整治项目和松山区新浜土地整治项目实施情况和建设成效。调研工作结束后，课题组确立了以面向美丽乡村建设的海南“土地整治+”创新研究为题作为本次“大研讨大行动”活动的研究内容。本研究在分析当前国内外特别是海南土地整治现状和海南省美丽乡村建设进程的基础上，探索构建了具有海南特色的“土地整治+”概念，并围绕生态文明建设和城乡统筹发展，力图创新土地整治+美丽乡村的建设模式，提出了科学合理、切实可行的政策建议和实施模式，旨在促进海南土地整治与美丽乡村建设的有效融合和协调发展，推动海南“共享农庄”、特色小镇等系列工程的顺利实施，更好发挥土地整治在 “美好新”海南建设中的作用。1.2国内外土地整治及乡村建设实践简述 1.2.1国外土地整治实践国外开展土地整治实践的历史比较悠久，土地整治的模式也比较成熟。归纳起来，国外土地整治主要经历了农业主导阶段逐渐过渡至基于乡村空间重构和乡村景观改善的城镇引领、村庄整合型（复合型）阶段。以欧洲为例，欧洲是世界上最早进行农村土地整治的地区，其以土地整治推动农业发展、乡村保护和建设有很多经验和教训值得我们借鉴，尤其是近年来，欧洲各国实施的以保护乡村传统风貌为主要目的的土地整治，对美丽欧洲乡村的形成和发展起到了重要作用。比如，早在20 世纪初，荷兰就开展了较低层次的土地整理，荷兰于1924年颁布第一部土地整理法，旨在将土地集中管理，便于农业机械化生产，提升农业生产水平。20 世纪 40年代开始，荷兰土地整理向更为深层次的土地利用发展，特别是1954年颁布的土地整理法是一部具有转折意义的法典，其最明显的改变是引进了乡村景观规划，风景园林师对乡村景观的布局设计重塑了荷兰乡村景观生态美学，全面挖掘了乡村美学潜力。德国是实施复合型土地整治的典型，其土地整治已有一百多年的历史，早在1886年，当时的巴伐利亚王国就制订了世界上第一部土地整治法律。早期德国的土地整治也是以单纯提高农业生产能力为目标的的，特别是“二战”后，粮食短缺，政府的首要目标就是要通过土地整治扩大耕地面积，提高粮食产量，保障粮食安全。然而，在反复的土地整治实践中，政府逐渐发现：单一以提高农业生产能力为目标的土地整治，也带来了较大的负面效应，包括对生态环境的巨大破坏、对村庄民俗文化的忽略等。为此，1954年联邦德国颁布了土地整理法，此后又多次修订和完善，迄今已形成了一套较为科学完备的土地整治法律体系。在德国法律制度体系发展与完善的过程中，土地整治的目标不断扩大，生态环保、村庄文化等内容被纳入进来，促进农村综合发展逐渐成为土地整理的根本目的。从国外实践证明，土地整治的理念、目标、方法、模式并不是一成不变的，也是不断更新、不断走向科学和合理的过程从简单的推动农业发展，再到注重对土地质量、数量、人文、生态的综合治理。1.2.2国内土地整治实践我国自开展土地整治以来，在实践中，出现了许多与土地整治相关的概念，如土地整理、土地开发整理、土地整理复垦、农村土地综合整治、土地整治等，甚至不同的概念在有关规范性文件里同时出现。全国土地整治规划（20112015年）在概念上进行统一，即选择了“土地整治”这一术语。从土地整理到土地整治，不仅仅是概念上的变更，其内涵和外延也发生了深刻的变化。在范围上，已由相对孤立的、分散的土地整理项目向集中连片的综合整治转变，从农村延伸到城镇；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变；在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变；从内容上，已由以农用地整理为主，转向农用地、农村建设用地、城镇工矿建设用地、未利用地开发与土地复垦等综合整治活动。自上个世纪80年代中期开始土地整治以来，我国的土地整治经历了单纯注重提高土地利用价值和耕作便利、注重增加耕地数量和提升耕地质量阶段和注重生态协调和多重目标并重三个阶段。（见图1）第一阶段（1986-2003）第二阶段（2003-2015）第三阶段（2015-至今）提高土地利用价值注重耕作便利注重增加耕地数量多重目标并重注重生态协调提高耕地质量过渡阶段（2009-2015）图1：我国土地整治发展阶段示意图（1）单纯注重提高土地利用价值和耕作便利阶段 （19862003年）20世纪70年代末期改革开放后，我国工业化、城镇化发展逐渐步入正轨，生产建设占用耕地数量快速增加，耕地面积持续减少。在此背景下，1986年党中央提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。同年6月，全国人大通过的中华人民共和国土地管理法将“合理利用土地，切实保护耕地”作为立法主要目标，并对国有荒山荒地滩涂开发和生产建设损毁土地复垦做出了原则性的规定。1999年，国务院印发的全国土地利用总体规划纲要（1997-2010）确定了“土地整理全面展开，未利用地得以适度开发”的规划目标。这一时期，全国各地因地制宜陆续开展了各具特色的土地整理活动，并形成了一批典型，如以江苏省苏南地区和浙江省湖州市为代表的结合基本农田建设开展的农田整理，以上海市为代表的农民住宅向中心村和小集镇集中、乡镇企业內工业园区集中以及农田向规模经营集中的“三个集中”土地整理模式，以安徽省六安地区为代表的田、林、路、渠、宅、塘、渔、墓“八位一体”小区综合治理，以山西省阳泉市为代表的城市低容建设用地整理，等等。（2）注重增加耕地数量和提升耕地质量阶段（20032015年）2003年3月，国土资源部印发的全国土地开发整理规划(20012010年)首次提出要“大力推进土地开发整理，补充耕地数量和质量不低于同期建设占用、灾害损毁和农业结构调整损失的耕地”以及“土地利用效率明显提高，土地生态环境得到改善”的总体要求； 2009年，在既保发展又保耕地的双重压力下，国家层面进一步意识到耕作层保护的重要性，中共中央和国土资源部分别下发文件中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见（国发20151号）和关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知（国土资发201418号），明确要求全面推进建设占用耕作层剥离再利用工作，同时要求耕地占补平衡政策必须坚持“占优补优”的原则，通过严格的监管、考核，实现补充耕地与占用耕地的数量质量相当，更好地实现保护耕地与保障发展的协调统一。文件的出台，体现了土地整治工作更加注重对耕地质量的保护，也预示着土地整治将向更进一步向综合整治阶段过渡发展，土地整治的内涵不断丰富。（3）国土综合整治阶段（2015至今）2015年党中央国务院颁布的关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见（2015年中央一号文件），首次提出要“加强农业生态治理”，这表明在经济进入新常态背景下我国土地整治理念和政策的重大变化，标志着我国土地整治正式进入了土地综合整治的阶段。2017年1月，由国土资源部、国家发展和改革委员会联合签发的全国土地整治规划（2016-2020年）把“实施藏粮于地战略，大力推进农用地整理”和“围绕美丽乡村建设，规范开展农村建设用地整理”分别作为“十三五”时期土地整治主要任务之一，并强调全面提升耕地数量质量保护以及落实生态文明建设要求，切实加强土地修复和土地生态建设。随后，党中央国务院印发的关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见（中发20174号）中也要求着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，采取更加有力措施，依法加强耕地占补平衡规范管理，从生态的角度对占补平衡工作提出了新要求。综合整治是土地整治理念质的飞跃，核心在于以土地整治为平台，统筹运用土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡未利用地开发等相关政策和工程手段，全域规划、综合治理、整体推进，对山水林田湖进行统一整治修复，建设生态国土。今后，随着新一轮城镇化和乡村空间重构的加速，城中村和空心村等问题日益凸显，山水林田湖的系统保护和修复的国土综合整治将成为土地整治的重心。1.2.3国内土地整治综合性改革创新实践综合性土地整治就是区域性的土地综合整治，包括了农用地整理、建设用地整理、土地复垦、未利用地开发等各种类型，还包括流域整治、生态综合整治以及特色小镇、产业小镇建设的融合等，具有涉及范围大、整治目标多元、整治措施多样的特点。例如，近年来各地积极探索和实施的绿色整治就是综合性土地整治的一种典型模式。近年来，各地在土地整治实践中，积极探索生态化土地整治模式，以期实现土地整治功能和生态效益的充分结合，进一步提升土地整治的综合价值。例如，2012年上海市金山区廊下镇郊野公园以土地整治项目为载体，通过土地流转、土地集中、综合整治、基础设施配套等后，再出租给现代农业企业，发展规模奶牛养殖业、蘑菇种植、桃园种植、山塘村龙泉青瓷展示、马场骑马体验等，实现农业的转型升级，并在尊重当地文化，环境的前提下，通过改善人居环境、生态景观等方式，打造了综合型的土地整治项目，实现了与美丽风光的完美结合。又如，在2013年湖南省安仁县以土地整治为平台，整合土地整理、现代农业建设、园林绿化、移民搬迁、道路建设、危房改造等涉农资金，充分利用当地农田、水系、道路、村庄等自然景观，以集约化、休闲化为目标，以生态化为手段，将项目区每一条沟、路、渠都打造成一道独特的风景线和观光带，同时在不改变农田生产功能和工程使用功能的前提下，尽量提升各项设施的观赏性和美学价值，集中打造集现代农业、生态农业、休闲农业为一体的土地整治示范区，建成了我国首个“稻田公园”。“稻田公园”不仅改变了传统的土地整治理念，提升了农田生态价值，还将稻田变成休闲观光的场所，让当地农民在获得了旅游观光收益。2.海南土地整治发展现状分析2.1土地整治的主要形式经过多年实践，我省土地整治形式主要分为：农用地的整理、建设用地整理、灾毁废弃土地复垦和未利用土地开发等形式。农用地整理是指对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动；土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动；土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。上述土地整治的三种形式在土地整治工作中也相辅相成，相互融合，达到综合整治的效果。2.2海南省土地整治发展现状2.2.1海南省土地整治的基本情况海南的土地整治始于2001年，早期的土地整治，主要着眼于改善农业生产环境和条件、确保耕地数量等方面，近几年逐步向综合性土地整治方向发展，建设规模和投资也在逐步扩大。以“十二五”期间为例，海南省共实施各类土地整治项目224个，总投资37.48亿元，建设规模134.93万亩，其中省级项目98个，总投资23.20亿元，建设规模 77.90万亩；市县级项目126个，总投资14.28亿元，建设规模69.47万亩。土地整治的项目数量、建设规模和总投资较“十一五”期间同比分别增加20%、45%、160%。截止目前，海南省省级项目中共有在建项目100个，总投资23.53亿元，建设规模79.02万亩。据2015年的统计数据显示，海南省2015年土地整治受益人数近200万，占全省农村人口的近40%。2.2.2海南省实施土地整治取得的成效（1）改善了农业生产条件，夯实了现代农业发展的基础。据统计，“十二五”期间，海南省共开发平整土地5.57万亩，修建灌排沟渠2494.36公里，田间道路2996.7公里，建设农田防护工程269.7公里。通过土地整治，将分散零乱、高低不平的地块合并成形状规则、规模适度的标准农田；将淤塞破损的沟渠、涵闸建设成排灌通畅的灌溉系统；将弯曲无序、宽窄不一的田间小道建成了便捷的机耕路，同时营造田间防护林，防止水土流失，维护田间生态系统，实现了“田水路林村”综合整治，极大地提高了农业生产条件和农田生产能力。如昌江县道烈坡通过土地整治项目实施，建设拦水坝，引水渡槽，并配套相应的田间道路设施，将山泉引入自流灌溉项目区新增耕地1340亩及原有耕地3500亩，并实施土地平整工程，土地效益显著提高。根据海南省统计年鉴提供的数据，“十二五”期间， 海南省农业生产总值不断攀升，从2011年的659.23亿元到2015年的880.52亿元，年均增长速度达到10.6%;农业产业结构不断优化, 热带特色高效农业占农业总产值比重突破70%，产业支撑力进一步提升， 农村居民收入持续改善，消费结构日趋合理, 2015年海南省农村人均可支配收入比2010年翻了一番。这些成绩的取得，与土地整治带来的农业生产条件的改善和农业产业化规模化经营的实现是密不可分的。（2）确保了耕地占补平衡制度的落实，实现了耕地总量动态平衡。近几年海南省建设用地需求扩大，特别是旅游开发、城市建设、路水电等大型基础设施建设用地逐年增加，给海南省耕地保护及占补平衡工作带来较大压力，但通过积极挖掘耕地后备资源潜力、大力推动耕地开垦项目建设以及新增储备耕地等，较好地满足了耕地占补平衡的需求。“十二五”期间，海南省完成各类补充耕地项目63个，新增耕地面积5.97 万亩，其中省级项目新增耕地1.73万亩，市县级项目新增耕地4.24万亩。截止2015年底，海南省已连续16年实现了耕地总量的动态平衡。土地整治不仅成为海南省市县耕地总量动态平衡、耕地占补平衡的主要手段，而且在保障重点项目建设用地方面也发挥了重要作用。（3）建设高标准基本农田，促进了农业产业化经营。建设高标准基本农田是土地整治的重要任务之一。2012-2015年各年度海南省分别建设高标准基本农田57.19万亩、57.22万亩、57.04万亩和58.05万亩，共计229.5万亩，超额完成了国家下达给海南省“十二五”期间建成229万亩高标准基本农田的建设目标。通过高标准基本农田建设，不仅将原有的中低产田改造成了高产稳产良田，而且部分高标准基本农田建设项目，通过引入公司化运作机制，实现了农业的集约化和产业化经营，提高了粮食安全保障能力和规模化效应。例如，海口市南渡江流域土地整治重大工程是海南省获得中央支持的最大的土地整治项目，整治规模32.6万亩，投资27.95亿元，由中央和地方共同承担，建成的南渡江流域东山镇马坡洋项目，吸引了海南广地农业科技有限公司、罗牛山等10多家农业企业进驻，带动企业投入10亿多元，发展标准化现代农业。（4）改善了土地生态条件，促进了农村生态系统的稳定。海南沿海地区地势平坦低洼，加之排水不畅，农田遇雨必然内涝，通过土地整治项目的实施，大大增强了农田防护能力。例如，澄迈县实施的国际洋和大东洋土地整治项目，总规模达到20595亩，总投资超过8000万元，平整土地上千亩，兴建灌区和排沟128条73.6公里，修建一、二级田间道路近百条，挡土墙76公里；此外，还修建了拦水坝、农桥、水塘、路灯等一批防护设施，直接改善项目区耕地的田面平整度和灌溉排水条件，提高了其抵抗侵蚀、雨水冲刷等能力，减少了自然因素对耕地质量和农作物生长的影响，大大提高了农田的耕作轮次和农作物产量。（5）改善了农村生活条件，促进了新农村建设和城乡统筹发展。一是优化了土地利用结构和布局。在土地整治中，海南省以土地整治为平台，整体推进田、水、路、林、村综合整治，提高了农村建设用地的使用效率，引导和促进了农村居民点合理布局。二是改善了农村人居环境，通过硬化村间道路、新建或改建村庄排水设施，促进了村庄基础设施和公共服务设施配套建设，解决了农村饮水难、用电难、出行难、排污难等问题，村容村貌明显改善，提高了农民的生活品质和幸福指数。三是释放了农村建设用地空间。通过复垦空心城零星居民点土地和工矿废弃地，运用增减挂钩政策，节余指标流转到城镇，拓展了城镇建设用地空间，缓解了工业化城镇化缺土地、新农村建设缺资金等问题，撬动了农村投资需求，促进了农村统筹发展。（6）丰富了农民收入渠道，增加了农民现实收入。据统计， “十二五”期间，海南农村居民生活消费支出占全年人均总支出的比重逐步下降，医疗保健、教育文化娱乐等消费支出平均增长了15%以上，农民的收入水平、消费结构的变化和生活质量不断提高，这与国家和各级政府扶农、惠农政策的实施有关，也体现了土地整治的成效。土地整治主要从三个方面增加了农民收入。一是增加了农民劳务收入。通过土地整治改善了耕地的生产条件，促进了农业规模化、产业化经营。据统计，农业规模化、产业化经营带来的农业生产成本下降幅度一般在15%以上。因此，农业生产成本的下降，直接增加了农民劳务收入。二是增加了农民地租收入。土地整治后，土地的租金收入明显提高。据乐东县农业局提供的数字，该县土地整治后的亩均租金提高了300500元。三是增加了农业种植收入。一方面通过土地整治项目实施，完善了基础设施建设，土地生产效益显著增加。另一方面，整治后通过耕地流转给现代农业企业后，不但可以获得长期就业机会，而且还可以通过“公司+农户”的运作模式，实现脱贫、致富。2.2.3海南土地整治工作存在的主要问题（1）部分项目前期调查工作不够充分调查发现，个别县市在申报土地整治项目时，过多着眼于完成上级下达任务或为满足占补平衡的需要，未能完全按照技术要求和项目实施的需求对项目区地形地貌、土壤、水文地质和工程地质等自然条件和文化、民族风俗等社会条件的充分调查和论证，建成项目的运行效果与预期目标存在一定差距；个别项目片面追求经济效益，关注生态效益和社会效益不够，建成项目不能完全体现经济、社会和生态效益的和谐统一。（2）部分项目规划设计不尽合理。一是项目规划的相关技术标准不完善。尽管海南省根据实际情况就土地整治规划出台了一系列行业设计标准，但由于开展土地整治的过程中不注重技术创新，加上土地整治形式和内容的多元化发展，土地整治项目规划设计标准还有不少需要修改和完善的地方。二是部分规划设计与实地情况不完全吻合。在土地整治规划设计中，由于种种原因，个别设计单位没能对项目区进行细致的现场勘查，缺少对项目区基本情况的充分了解，闭门造车，不根据项目区的实际特点辨析项目区的限制性因素，或为了省时省力，生搬硬套别人的规划设计模版，导致项目的规划设计与实际情况难以完全吻合。三是存在过度设计现象。部分项目盲目建设，增加土地平整工程，比如把没有必要硬化的道路也作硬化处理，增加路面厚度，有些还增加了水泥稳定层等，无形中增加了工程量，造成一定的浪费，也对生态环境造成一定的影响。（3）土地整治与生态文明协调不足。目前，海南省相当一部分土地整治项目仍以扩展耕地数量、实现耕地占补平衡为主要目的，尚未完全进入以提高农地质量和提高生活环境品质为目标的阶段，土地整治对生态环境可能造成的负面影响并没有得到足够的关注，忽视了对“山水林田湖”生命共同体的生态保护。例如，使用推土机等大型机械平整土地、坑塘，引起土壤板结，破坏经过长期耕作、施 肥、灌溉而熟化的土壤层；过分追求硬化道路、沟，将原来完整的生物生境分割成若干个孤立的块体栖息地，改变了地表水热状况和性质，破坏了生物资源的多样化；为增加耕地面积，将整治区域中荒草地、其他未利用地和零星闲散地开发整理为耕地，导致了原生、此生自然植被及人工植被的面积减少和退化；过多铺筑硬化路面、修建硬化沟渠以及河道的取直等行为在很大程度上影响了景观的连通性以及 物种和能量的交流，景观自然性降低；同时，土地整治后，由于土地利用集约度的提高，也在一定程度上会增加化肥和农药的使用量，从而对整治区域及其周边地区的环境质量产生影响。（4）“重建轻管”的现象尚未完全杜绝。为解决土地整治“重建轻管”的问题，2013年海南省国土资源厅出台了土地整治项目后续管护暂行办法，明确了市县局负总责，市县中心负责具体管理，乡镇国土所具体实施的土地整治后续管护工作机制，改变了过去土地整治项目竣工后直接移交乡镇的后续管护模式，但有些市县对后续管护重要性的认识不到位，没有把办法精神和要求落到实处，导致有些项目成了“无人管”、“无人问”、“无人养护”的三无项目；个别市县对土地整治项目后续管护的经费使用和控制不到位，出现一方面许多后续管护工作跟不上，另一方面可用于后续管护的新增建设用地土地有偿使用费和基本农田保护管理经费又用不出去的不合理现象。（5）土地整治实施精准度有待提高。以土地整治与扶贫开发工作为例，助力扶贫开发是新时期土地整治的重要建设方向，但调查发现，海南部分土地整治扶贫开发项目却存在着瞄向不够精准的问题。主要表现在：一是部分土地整治扶贫开发项目本身精准度不够。助力扶贫开发的土地整治项目需要一定的规模效应，通常要求连片推进，但由于大多数贫困地区特别是中部山区的贫困村、贫困人口的分布较为分散，一个土地整治项目往往只能覆盖有限的贫困区域和贫困人口，加上有些项目考虑贫困人口的实际需求和当地致贫因素不够，这在一定程度上降低了土地整治扶贫开发的精准度，影响到扶贫的实际效果。二是土地整治扶贫开发项目的资金投入不够精准。有些地方扶贫土地整治项目的设计和资金投入仍然存在一刀切的情况，补助资金按同一标准执行，没有考虑到贫困地区的实际情况和自然条件差异，有限的资金难以发挥足够效益。类似精准度不够的问题在土地整治关于美丽乡村建设、热带高效农业基础设施建设方面的实施投入也较为突出。3.海南美丽乡村建设现状分析3.1海南美丽乡村建设基本概况自2013年海南省启动美丽乡村建设工作以来，全省各市县通过规划引导、集中投入、重点建设，基本建成了50多个特色风情小镇、222个美丽乡村示范村。根据海南省委省政府的部署，到2019年，海南省将建成100个特色产业小镇、1000个美丽乡村示范村，以此带动海南城乡高标准高水平建设。在美丽乡村建设过程中，各地积极探索、百花齐放，逐步形成了以特色产业为支撑的热带特色农业主导型、乡村旅游主导型等类型的美丽乡村，也打造了以生态环保为主要发展方向的生态保护主导型美丽乡村和以基于历史文化、少数民族文化弘扬继承的文化传承型美丽乡村，此外还致力于通过美丽乡村建设助力脱贫攻坚，各类型美丽乡村在推进“美好新海南”建设过程中都发挥了非常积极的作用。3.2 海南美丽乡村建设的主要类型及成效3.2.1大力发展特色产业，为海南农村产业发展注入了新活力海南省美丽乡村建设注重对不同区域产业特色的发掘和发展，形成了热带特色农业主导型、乡村旅游主导型以及农业+旅游混合型等美丽乡村建设类型。热带特色农业主导型以发展基础较好、市场需求较大的种植业或养殖业为依托，并适度向第二、第三产业尤其是旅游业延伸，如琼海龙寿洋国家农业公园，拥有万亩田野、万亩鱼塘和瓜菜种植基地，以及现代化的养殖基地，该区域通过对基础设施的配套完善、环境卫生的整治提高、农业产业的转型升级、传统文化的挖掘弘扬、多元功能的合理布局，在重点区域打造农产品的引进、生产、冷藏、加工、销售、运输基地，带动了乡村旅游业和高效农业的融合发展。乡村旅游主导型的“美丽乡村”则重点发展民宿，“共享农庄”，度假、休闲、体验及观光农业，如万宁市文通村，村利用区位优势，与兴隆绿道融合发展，主要发展农家乐、咖啡屋、主题客栈、林下灵芝种植等多个项目，吸引了大批的游客，成为集休闲养生、养老、文化娱乐、文化教育为一体的文明示范村。产业+旅游混合型是海南省美丽乡村建设的新探索，例如，渔业+旅游的渔村旅游模式已经成为海南省美丽乡村建设的一个亮点。渔村旅游是以沿海渔村和海岛渔村风光和活动为吸引物、以城市居民为目标市场、以满足旅游者娱乐求知和回归自然等为目的的一种旅游方式。例如，位于海口市的长宁头村，以海水养殖、近海捕捞、渔网加工为主，结合地域特色，积极开发具有旅游发展潜力的自然风景景点，发展“渔家”游、“渔家”民宿，取得了较好的效果。3.2.2加强生态环境保护，建设绿色生态乡村建设中的海南省美丽乡村积极践行海南生态立省战略，遵循“绿水青山，就是金山银山”的发展理念，形成了一批生态保护主导型美丽乡村。生态保护主导型的美丽乡村主要分布于生态优美、环境污染少的地区，这些地区的特点是自然条件优越，水资源和森林资源丰富，具有传统的田园风光和乡村特色，发展生态旅游优势突出，生态环境优势变为经济优势的潜力大。生态保护型美丽乡村主要通过防治农业面源污染、整治农村卫生环境、加大林业生态保护力度、强化农业可再生能源利用、绿化村庄、美化农家庭院，以提升自然元素，打造乡村美景。如位于文昌的美柳村，通过整治村容，美化环境，做到“把个连片”（硬化道路连片、绿化美化连片、路灯亮化连片、宣传文化连片、庭院作物连片、改水改厕连片、排灌系统连片、文明标语连片），已初步达到人与自然和谐统一，村中鸟语花香、环境优雅，且充满了浓郁的文化品味。3.2.3注重保护和弘扬传统文化，乡村魅力进一步得到体现海南有着丰富的历史文化积淀，其特色的黎苗少数民族文化也受国内外游客的青睐，成为海南国际旅游岛的特色名片，在美丽乡村建设中，文化传承型美丽乡村就是海南特色文化内涵的重要体现。文化传承型美丽乡村主要是在具有特殊人文景观、少数民族风情（包括古村落、古建筑、古民居和少数民族聚居地等）的地区，通过保护性开发方式促进美丽乡村建设，发掘历史和少数民族文化资源，并融入当代经营理念，使乡村文化得到进一步丰富和发扬，优秀民俗文化以及非物质文化得以传承。例如位于海口市美兰区的迈德村，历史悠久，人才辈出，拥有良好的文化底蕴，保留有曾氏宗祠和“神龙”古井 “解元第”、“明经第”等古民居，该村依靠传统文化资源，进行文化传承型美丽乡村建设，不仅守护了古典胜迹和村民们的精神家园，还吸引了无数游客前来观光游览，获评海南十大文化名村。3.2.4美丽乡村建设是海南贫困地区脱贫致富的重要途径海南省在美丽乡村建设中注重脱贫攻坚，坚持以扶贫开发为总揽，突出基础设施建设和生产条件改善，重视产业引导和扶持，注重美化村容村貌，着力特色挖掘，强调思想整治，为扶贫攻坚开辟了一条新的途径。例如文昌市龙楼镇好圣村在抓好种植、养殖、农产品加工和航天科教娱乐体验旅游的基础上，突出“多规合一、航天科技、军民融合、区块链、脱贫致富”五大特色，精准扶贫，打造出海南省名副其实的特色共享农庄；又如拥有光荣革命传统的道德村，2014年被列为新农村建设重点帮扶村庄，在各部门大力支持下，该村主动争取资金，组织农户培训，创建30亩林下生态养鸡示范基地，又自主谋划发展种桑养蚕业，为推进美丽乡村建设提供了强有力的产业支撑，实现了脱贫目标。3.3美丽乡村建设中土地利用存在的主要问题海南美丽乡村建设通过多年探索和实践，取得了较好的成效，但在课题组调研过程中也发现了其存在统筹发展能力有待提高、土地利用不合理、建设深度不足、市场化投入不足等问题，本研究着重从土地利用的角度探讨美丽乡村建设中的问题，也利于以问题为导向，更有针对性的为下一步打造面向美丽乡村建设的“土地整治+”提供借鉴。美丽乡村建设中土地利用主要存在以下几点问题：3.3.1部分美丽乡村对土地的利用效率较低，土地整治力度不够一是建设用地产出效率低。据海南省土地利用总体规划2006年-2020年提供的数据，截止到2015年底，海南美丽乡村建设过程中的建设用地产出为20.65万元/公顷（1.38万元/亩），低于同期全国50.70万元/公顷（3.38万元/亩）的平均水平，且存在较大差距。二是部分存量建设用地尚未得到充分利用，比如澄迈县的罗驿村，该村土地面积7000余亩，相当部分的村民已进入城镇居住，但其土地仍不愿对外出租（村民对土地租金的期望值过高），许多土地尚未得到有效整治和合理利用。3.3.2个别项目土地利用缺乏可持续性海南省在建设美丽乡村过程中，部分村庄在土地利用中存在一次性追逐土地高收入的短期行为，土地可持续利用的意识比较淡薄，土地利用缺乏长远考虑，存在盲目竞争、低水平重复建设、“千村一面”的现象。此外，部分村庄缺乏对产业、生态、文化等发展的统筹考虑和长远规划，土地利用仍停留在宅基地、农地、荒地等单一旧有模式下运行，利用方式粗放，土地利用价值难以得到充分体现。3.3.3局部土地利用与生态建设和环境保护协调不足一些项目建设过程中，对生态敏感区域的保护力度不够，不同程度地存在着破坏生态环境的隐患；个别地方陡坡地垦殖中因技术原因造成水土流失的问题依然存在，对农业生产面源污染和生物多样性损失等问题也重视不足；部分地方在建设过程中新建的建筑风格与周边的自然环境、当地的特色民风不协调，破坏了民族文化、田园风光。3.3.4部分美丽乡村开发建设对土地利用管理不到位美丽乡村建设项目开发需要利用多种土地资源，但迄今为止却没有组建强有力的机构来进行协调和管理；有的美丽乡村建设项目立项没有经过严格的可行性研究和论证，缺乏严格的规划特别是土地利用规划的支撑和引导，存在无序发展、自由发展的现象。例如，文昌市的好圣村，该村以航天科技农产品为主打特色产业，但真正规划用于种植航天科技农产品的土地又很少，未能突出航天农产品这一优势资源。又如，澄迈县的罗驿村，主要是由农民自行对土地进行开发使用，缺乏统一的土地规划和土地管理，存在明显的随意开发的现象。3.3.5违法占地进行非农建设现象时有发生调查发现，海南省在美丽乡村项目建设中存在着一定程度的对农用地、耕地的占用甚至破坏的现象；一些企业以发展休闲产业为名，圈占农村集体农用地进行非农建设，威胁到粮食安全，对国家政策的有效执行和群众对政策的认识造成了极其负面的影响，社会反响强烈。如海口誉城农业开发有限公司擅自违法在秀英区文森村的基本农田及农用地上建设农业旅游休闲庄园，占地94.95亩，占用基本农田2.89亩。3.4海南美丽乡村建设对土地整治的新要求土地整治作为统筹城乡发展，提高农业生活、生产效益，改善农民生活条件，建设美丽乡村，促进海南经济发展的先导性工程，而美丽乡村建设又为土地整治提出了新的要求。随着美丽乡村建设的不断深入，社会各界对美丽乡村建设的要求也在不断提高，近期省政府出台了关于以发展共享农庄为抓手建设美丽乡村的指导意见，更是将美丽乡村建设上升到新的高度，土地整治作为统筹城乡发展、建设美丽乡村的重要平台，更是要加强创新思维，迎合新要求、面对新挑战。3.4.1美丽乡村的“富裕”内涵，对土地整治促进生产发展、改善生活水平提出新需求美丽乡村建设的根本目标是促进农业提质增效、农民就业增收、农村和谐发展。土地整治应围绕美丽乡村建设的根本目标，为转变农业发展方式、推进农业结构调整服务，并根据地方实际合理确定工作重点。对于适合发展现代农业和旅游业的地区，土地整治的要着力于改善土地资源条件、完善基础设施、引导产业调整、便利承包土地流转等，以切实增强农村地区的自我发展能力，进一步促进农业增效、农民增收；对于老少边穷等特殊困难地区，土地整治要进一步拓展精准扶贫功能，在确保农村贫困人口到2020年如期脱贫方面发挥更大作用。3.4.2美丽乡村的“宜居”本质，对土地整治优化农村空间、美化村容村貌提出了新需求美丽乡村应该是规划科学、村容整洁的宜居乡村。土地整治应在科学规划的引导下，围绕改善农村人居环境、缩小城乡生活差距，从优化农村空间利用格局、配套建设农村基础设施、加强农村环境综合治理等方面，推动营造整洁、舒适的生活环境，将农村建设成为农民安居乐业的美丽家园。具体而言，就是在土地利用规划、村庄建设规划等指导下，调整农村地区土地利用结构，促进农村生产生活区域合理布局；加强农村地区基础设施建设和公共服务设施配套，强化山水林田路综合治理，加快农村危旧房改造，改善农民居住条件；推动农村环境集中连片治理，加快农村河塘综合整治，改善村庄环境卫生状况。3.4.3美丽乡村的“生态”特征，对土地整治节约利用资源、保护传统文化提出新需求美丽乡村应是资源节约且保留乡土风貌的微型生态区域。土地整治应围绕建设资源节约型社会和传承传统性文化，从提高资源利用效率、实施保护性整治等方面，推进建设自然与人文和谐统一的可持续发展农庄。具体而言，土地整治要结合地形地貌、山体水系等自然环境条件，尽量使用当地材料和工艺，充分利用闲置土地、现有建筑及设施等，合理保护与修复自然景观和田园风光，保护基本农田，慎用山坡地；稳妥推进农村建设用地整治，尽可能在原有村庄形态上改善乡村环境，避免大拆大建对古村风貌造成不利影响，加强农耕文化、民俗风情的挖掘展示和传承保护。3.4.4美丽乡村的“善治”氛围，对土地整治改进乡村治理、培育文明新风提出新需求美丽乡村还应是管理民主、乡风文明的善治乡村。土地整治应围绕提高农村地区治理体系和治理能力现代化，从激励农民深度参与、推动形成文明乡风等方面，促进农村基层民主政治建设和农民思想观念深刻变化，加快构建符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制。具体而言，土地整治要加快创新实施模式，进一步扩大公众参与范围，改进公众参与方式，拓展公众参与渠道，促进农村基层党组织在为群众办实事、办好事中赢得群众，促进农民在积极参与中实现自我管理、自我服务、自我教育和自我监督；要以土地整治成效展示、契约精神宣讲等方式，促进形成勤劳致富、诚信友善等文明乡风。4.面向美丽乡村建设的海南土地整治+发展对策基于前文对海南省当前土地整治存在的问题、美丽乡村建设现状的分析和对土地整治改革创新的需求，本部分从土地整治+的基本原则、创新思维、主要内涵三个方面提出“土地整治+”的发展对策。4.1土地整治+的基本原则“土地整治+”是土地整治活动与其他创新主体之间进行整合、协作、共享的过程，其协同创新的模式要远远超越土地整治本身的范畴。为此，“土地整治+”通过充分运用全新互联网思维，集聚各方力量，打通城乡各类要素有序流动的壁垒，整合各类资源要素，建立形成多方集聚的“土地整治+”生态圈，塑造全新的土地整治格局，因此要遵循以下原则（见图2）：节约集约保护耕地因地制宜土地整治+的基本原则尊重自然规律整体性图2：土地整治+应遵循的基本原则4.1.1节约集约、保护耕地原则当前，既要保持经济合理增速，又要顺应人民群众对美好生态环境的期望，严格保护土地资源和节约集约利用土地将是国土资源管理的新常态。土地整治工程是在促进农村土地质量、改善农村生活环境的趋势下应运而生，所以节约集约利用土地是美丽乡村发展背景下进行土地整治+的题中之意和内在要求。因此，面向美丽乡村建设的土地整治+要坚持节约集约、保护耕地原则，关键要做到：首先，要坚守耕地红线不动摇，尽量节省土地，以永久基本农田和生态保护红线为底线，强化土地整治规划设计的“硬约束”；其次，通过土地整治推动土地整合、流转、置换和储备，合理安排土地投放的数量、节奏，减少不必要的闲置与浪费；第三，土地整治要引导建设用地结构优化、合理布局，挖掘用地潜力，使每宗建设用地都最大限度地提高投入产出比例，提高土地配置和利用效率，提高土地利用的集约化程度；第四，强化全社会节约集约利用土地资源意识，坚定不移地实施节约集约主体战略，坚持不懈地推进资源节约集约利用，以土地节约集约利用支撑土地整治的稳步推进和长效发展。4.1.2因地制宜原则土地整治要避免千篇一律，必须依据当地的自然、经济、社会发展现状、景观格局特征和生态环境特征来制订生态化土地整治的目标、策略，其设计方案必须坚持“具体问题，具体分析”的方针，针对限制因素和优势因素制订生态化、本土化的技术方案，结合取材的便利性，发挥地区的资源优势，切忌生搬硬套它地模式。海南拥有得天独厚的自然优势和地理区位优势，其中各市县乡镇村庄也各具特色，要结合资源禀赋、人文历史、交通区位和产业特色，在适宜区域，因地制宜、突出特色、适度发展，避免低水平重复建设。4.1.3尊重自然规律原则开展土地整治活动的本质是为人类创造一个具备良好生态服务功能的农业生态系统，为人类提供一个具有良好经济效益、社会效益和生态效益的生产生活环境，促进当地全面发展。因此，新时期的土地整治要以不破坏生态系统为主要前提，而不破坏生态系统的首要原则就是尊重自然发展的规律，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，要掌握常规土地整治工程对于生态环境产生的干扰影响，最大程度地减小对生态系统的扰动，维护生态系统的安全与稳定。海南岛四周低平，中间高耸，由山地、丘陵、台地、平原构成环形层状地貌梯级结构明显。此外，地貌类型复杂多样，地势起伏明显，复杂的地形造成了耕地、农村居民点等用地类型分布零散，斑块形状很不规则，容易造成景观的破碎化。因此，在土地整治中，不能盲目强调改变各类用地的形状、格局以及强调景观的聚集程度，要在尊重自然规律的基础上，通过微观层面的内部改良来实现土地整治的综合效果。4.1.4整体性原则农村是由一系列相互作用的土地利用类型组成的具有一定结构和功能的农业生态系统，因此在进行规划设计过程中应该把其作为一个整体单元来考虑，不能仅仅考虑具有较强生产功能的土地利用类型，土地整治+应把具有较高生态环境保护价值和文化娱乐价值的土地利用类型，如林地、草地、水体以及耕地、村庄等纳入实施范围实施修复与保护，谋求本地区的整体最优，实施全域整治，以构建一个结构和功能完善的农业生态系统；以集聚开发为重点，鼓励有条件地区率先发展，最大限度发挥要素集聚效益，提高对周边地区的辐射带动能力。同时，兼顾效率与公平，统筹配置公共资源，推动城乡区域协调发展。将土地整治+引入，意味着不仅仅是土地整治，更是在进行土地整治的基础上达到美丽乡村建设的目的，做到经济、社会、生态三大效益的协调统一与同步发展。4.2土地整治+的思维创新比较上海等地的土地整治实践，我省土地整治发展历程虽较长，但改革创新后劲略有不足，土地整治缺乏问题导向、实施精准度不高、综合效益低、建设同质化等问题，因此，实现海南省“土地整治+”，要进一步加强思维模式的转变，树立“土地整治+”平台思维、用户思维、共享思维和本土思维。4.2.1土地整治+的平台思维土地整治从形态上看是一个面状工程，从内容上看涵盖了田、水、路、林、村等各个方面，从内涵上看，包含了土壤、水、植物等自然生态以及经济、社