过期矿业权成因及对策 文档.doc

过期矿业权的成因及其对策研究曹希绅 谭永杰 王丽艳 曹希绅，中国地质大学（北京）人文经管学院副教授、副院长，博士，主要研究方向为矿政管理、组织行为及人力资源管理；谭永杰，中国地质调查局发展研究中心总工程师，正高级工程师，主要研究方向为；王丽艳，中国地质大学（北京）人文经管学院副教授、副院长，博士，主要研究方向为资源与环境法学、行政法学。论文基于全国矿业权实地核查工作项目 （中国地质大学人文经管学院 100083；中国地质调查局发展研究中心 100017）内容摘要：大量矿业权过期，已成为矿政管理面临的一个亟待解决的突出问题。矿业权过期既有矿业权人的原因，也有矿政管理机构等方面的原因。解决矿业权过期问题，一方面需要本着分类处置、依法办理的原则抓紧清理工作，另一方面更要强调惩防结合、标本兼治，在加强矿政管理机构自身建设的基础上，实施更加严格有效的矿政管理措施。关键词：过期矿业权；成因；清理；预警机制；矿政管理一、引言在全国矿业权实地核查过程中，各省（区、市）发现矿业权过期问题较为严重。据某省2009年统计，全省过期的探矿权占探矿权总数的56%，过期的采矿权占采矿权总数的35%，个别探矿权过期时间长达 6 年，个别采矿权过期时间长达 4 年，个别矿山企业在采矿权过期后仍然采矿作业。针对矿业权过期问题，国土资源部有关部门曾出台了登记库中过期矿业权清理工作方案（2010年8月），开展了全国性的登记库中过期矿业权的清理工作。据统计，截至2010年6月30日，全国矿业权统一配号数据库共登记191712个矿业权，其中探矿权51397个、采矿权140315个。过期矿业权总计58570个，占总数的30.55%。过期矿业权的大量存在，对矿政管理带来了诸多不良影响。首先，过期矿业权大量存在，导致我国矿业权家底不清，对于政府制定矿业规划与管理决策带来困难，严重影响各项工作的推进；其次，出现大量过期矿业权，损害了我国法律的权威性，滋长了法不责众的社会心理，也损害了矿政管理部门的公信力和社会形象；其三，过期矿业权的出现，或由于矿业权人为逃避应尽义务，或由于矿业权人为获取不正当利益，其中有些过期矿业权还留下许多安全隐患，如果长期得不到解决，将会为国家和公众带来不容忽视的损失。二、产生过期矿业权的成因出现矿业权过期，原因是多方面的，有的属于矿业权人自身的原因，有的属于矿政管理的原因，有的属于主观原因，有的属于客观原因。1矿业权人自身原因一是矿业权人依法办矿意识不强，没有按照法定时限去办理矿业权延续手续。我国法律对探矿权和采矿权的许可期限作出了明确规定，临届期满矿业权人需要延长勘查或开采期限的，应当在许可期届满前30日内向登记管理机关递交延期申请，而在实践中很多矿业权人对此规定不够重视，认为只要有矿业权证便可以继续合法勘查或开采，进而造成有些矿山仍然开采而矿业权许可证已经过期的违法现象。二是有些矿山在许可证有效期内或有效期届满需要停办、关闭的，矿业权人并没有按照法律要求自决定停办或者关闭矿山之日起30日内，向原发证机关申请办理采矿许可证注销登记手续，致使矿业权过期。三是有些矿业权人为逃避应尽的矿区土地复垦、环境恢复治理等责任和义务，凭借侥幸心理，以追求利益最大化为目的，故意拖延、甚至逃避办理正常的矿山关闭、矿业权注销手续。2矿政管理方面的原因矿政管理机关在矿业权管理过程中，如果发现矿山企业超过期限而没有进行延续申请或已经决定关闭矿山而未进行注销申请的，应当及时按照法律的规定依法对其矿业权许可证作出注销处理。过期矿业权的大量出现，与矿政管理机构自身工作不到位有很大关系。一是矿政管理机构对矿业权管理不严格，对矿业权过期行为查处力度不够，致使过期矿业权大量出现。矿业权人和矿政管理机构之间有时表现为一种博奕关系，当矿政管理机构严格依法监督管理和追究矿业权过期行为时，矿业权人就会严格管束自身的行为；而当矿政管理机构对矿业权过期行为疏于监督管理、或惩处力度不够时，就会进一步滋长矿业权人的不良行为。二是一些矿政管理机构办事效率低下，没有依据法定时限为矿业权人办理延续、注销等手续，致使矿业权过期。三是矿政管理人员缺乏为矿业权人服务的意识，没有主动提前告知矿业权人办理矿业权延续、注销手续，致使矿业权过期。四是矿政管理机构未能建立完善的矿政管理信息系统和矿业权过期预警机制，致使矿业权出现大量过期现象。3其他原因过期矿业权的出现，除了上述原因，还有其他一些原因。一是矿政管理机构依法行政、依法监督的外部环境存在一些问题，特别是基层矿政管理机构在矿业权监督管理过程中经常会受到各种干扰，从而影响了依法行政的严肃性。二是一些地方政府在推进资源整合过程中，采取了不年检、不延续等手段，客观上造成了矿业权过期。三是由于矿业权人之间出现了矿权交叉重叠等纠纷，从而使矿业权的延续登记无法进行或被延误。三、解决过期矿业权的对策自2009年以来，全国各省（区、市）陆续启动了清理过期矿业权的工作，特别是国土资源部2010年8月出台登记库中过期矿业权清理工作方案以来，各省（区、市）过期矿业权清理工作明显加快。云南省自2009年开始即启动了全省过期矿业权清理工作，为开展全国过期矿业权清理工作积累了成功经验。为了进一步做好过期矿业权清理工作，并从根本上解决矿业权过期问题，需要采取以下对策。1按照分类处置、依法办理的原则，对过期矿业权进行全面清理第一，明确要求，落实责任。根据云南等省做法，对于过期矿业权的清理工作，要明确时间进度、工作质量要求和各级矿政管理部门的责任。遵照相关行政法规，履行好送达、告知两个程序，并要求矿业权人限时反馈意见；矿管部门在收到反馈意见后，再向矿业权人送达限期申报矿业权延续登记通知书。实在无法送达的，则要求在矿业权人所在地进行公告。 第二，查明原因，分类处置。如果矿业权过期是属于矿业权人主观故意造成，属于严重的违法行为，将不再办理延续登记；如果矿业权过期是因不可抗力或矿政管理人员的原因造成的，则要求矿业权人按照有关规定时限向登记管理机关申请办理矿业权延续登记；如果矿业权过期是因矿业权纠纷等原因导致矿业权不能按期办理延续登记的，则要求在解决矿业权纠纷问题后，尽快办理延续登记。第三，严格程序，依法办理。过期矿业权分为可以注销的和可以延续的两类。对于可以注销的，首先由登记管理机关通知原矿业权人限期办理矿山企业闭坑的手续，包括闭坑地质报告的审批、关闭矿山报告的审批、资料归档、交纳土地复垦或环境恢复费用。其次，在期限内办理企业闭坑手续的，登记机关公告予以注销；在期限内未办理企业闭坑手续的，按照法律规定催其交纳土地复垦金，给予处罚，促使其办理企业闭坑手续。如还不办理，可依法提起强制执行闭坑义务的申请，通过法律程序予以注销。对于可以延续的，登记机关应尽快组织办理登记手续，确实不能办理的，登记机关须对矿业权进行标注并说明原因。第四、机制约束，加强惩戒。可以规定所有探矿权、采矿权在未获延续登记时，矿业权人一律不得进行勘查开采活动，擅自进行勘查开采活动的，将不再受理延续申请登记，并按无证勘查、开采从严处罚，矿业权予以注销。2、加强前馈控制，建立有效的矿业权过期预警机制在矿业权管理上，既要有反馈控制，更要有前馈控制。反馈控制是指在过程已偏离目标、问题发生以后再去控制；而前馈控制则是依据预测而预先进行的控制。对于那些故意违反矿业权过期规定的矿业权人进行依法惩处，无论对于当事人还是其他矿业权人都是有警示作用的，这是反馈控制的作用。但是我们也应该看到，仅仅依靠反馈控制，等大量问题出来以后再去治理，其损失已经造成。因此，在治理矿业权问题上，还需要特别加强前馈控制。一是矿政管理机构在依法向矿业权申请人颁发许可证之前以及在矿业权人实施探矿、采矿过程中，都要对矿业权人进行相关法律法规的教育培训，明确告知矿业权人办理矿业权延续或注销登记所需要履行的程序和义务，以及违反矿业权过期规定所需承担的后果。二是建立更加严格的年检和日常监管工作，特别是要建立好矿业权过期的预警机制，对那些临近到期的矿业权提前发布通知或通告，并要求矿业权人向矿政管理机构正式作出反馈。监管人员应时时进行调查研究，对一些存在矿业权过期苗头或风险的矿业权人要进行重点监管，并积极做好服务工作，从而防患于未然。3加强矿政管理机构自身建设，树立勤政为民、依法行政的良好形象出现大量过期矿业权现象，应该更多地从政府管理方面找原因。特别是一些基层矿管部门，他们在内部制度建设、能力建设以及思想作风建设方面均存在较大差距。调研发现，不少基层矿管机构，专职人员不足，且知识技能素质达不到要求；内部管理制度不严，工作责任不到位，工作机制不落实；人员思想觉悟不高，工作积极性、主动性不够，缺乏勤政为民、依法行政的公务员意识。因此，加强矿政管理机构自身建设，塑造勤政为民、依法行政的矿政形象已经迫在眉睫。一是加强制度建设。针对一些矿政管理机构对于年检和日常监管工作抓得不紧、抓得不严从而导致大量矿业权过期的现象，需要加强自上而下的工作目标责任制，形成严格规范的矿业权监管流程和监管记录，并实施必要的奖惩措施。二是加强能力建设。针对工作人员知识技能欠缺和满足知识更新的要求，矿管机构应积极做好人员培训和人员更新工作。人员培训内容应包括现代公共管理知识、矿政管理知识和技能等。在人员更新方面，应该明确规定一定的资格要求。三是加强思想作风建设。要从执政为民、勤政为民和依法行政的高度加强矿政管理人员的思想作风建设，坚决反对渎职腐败行为和衙门作风，形成良好的政风政纪，不断提高矿政管理机构的工作效率和服务水平。四是加强硬件建设。在矿业权实地核查中，发现许多基层矿管机构，监管技术手段落后，从而导致监管效率低下，问题出现较多。因此，为了提高矿政管理工作的效率和水平，需要尽快建设好矿政管理信息系统，需要配备必要的监管技术手段。四、结论综上所述，目前我国出现了大量矿业权过期问题，其影响是比较严重的；政府开展专项行动，对矿业权过期问题进行全面清理是非常必要的。产生大量过期矿业权，其成因是多方面的，既有矿业权人自身原因，也有矿政管理等方面的原因。在治理矿业权过期问题上，一方面要本着分类处置、依法办理的原则，抓紧清理过期矿业权，另一方面还要惩防结合、标本兼治，在加强矿政管理机构自身建设的基础上，进一步做好矿业权监管与服务工作。参考文献1 丁全利（记者），过期矿业权“下架”不含糊就过期探矿权采矿