7-率先建立城乡统一的建设用地市场,为太仓科学发展注入新的活力.doc

率先建立城乡统一的建设用地市场，为太仓科学发展注入新的活力学习实践科学发展观调研报告颜强（太仓市规划建设局 副局长）2009年4月10日目 录前言：31、城乡统一的建设用地市场的定义32、建立城乡统一的建设用地市场的意义42.1新农村建设的要求42.2保护耕地和土地积聚集约利用42.3缓解城市化土地市场紧张52.4城乡统筹的要求53如何建立城乡统一的建设用地市场63.1城乡统一的建设用地市场的试点范围63.1.1宜先在乡、村庄规划区范围内63.1.2城镇规划建设用地范围内试点可能面临的问题63.2城乡统一的建设用地市场中的土地发展权问题73.2.1城乡规划与土地发展权的关系73.2.2城乡规划如何界定“公益性”建设用地与“经营性”建设用地73.2.3村民如何在城乡规划中行使土地发展权83.2.3.1在私法上，土地发展权为村民所有83.2.3.2在公法上，土地发展权受城乡规划的制约93.2.3.3村民在城乡规划的编制、审批与批后监管的作用94、集体建设用地使用权流转可能存在的问题104.1是否符合国家现行法律政策104.1.1宪法的相关规定104.1.2民法通则的相关规定104.1.3土地管理法的相关规定114.1.4物权法的相关规定114.1.5十七届三中全会决定的突破114.2操作过程的矛盾125结论14前言：根据2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（以下简称决定）明确提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的重大战略决定，全国人大已将土地管理法、城市房地产管理法、国务院将村庄和集镇规划建设管理条例纳入了修改计划，目前国土资源部已开始着手修改土地管理法、建设部已开始着手修改城市房地产管理法和村庄和集镇规划建设管理条例，并开始广泛征求意见。建设部现已将该课题交由江苏省建设厅研究，我有幸参与了该课题的研究，深感十七届三中全会提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的重大战略决定，将是一场带来深刻变革的土地革命：谁能在这一场即将到来的土地革命中率先起跑，谁就能抢到科学发展的先机，谁就能在新一轮的经济社会发展中立于领先地位。苏州尽管早就成为集体建设用地使用权流转的试点城市，市政府也于2002年发布了关于开展城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的实施意见，但由于种种原因，城乡统一的建设用地市场并没有真正建立起来。现根据我参与的课题组的中期研究成果，结合对科学发展观的学习和实践，就如何在太仓率先建立城乡统一的建设用地市场提出一点建议。1、城乡统一的建设用地市场的定义2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，明确提出“实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”这意味着，需要使用农民集体土地的经营项目，可以在符合规划的条件下，通过有形土地市场，取得农民集体土地使用权；符合规划的集体建设用地直接进入市场的，与城市固有土地一样，价格将由市场决定。这项制度提高了集体土地所有权地位，还原了集体土地所有权，使集体所有权真正成为和国家所有权并立的公有制所有形式之一。2、建立城乡统一的建设用地市场的意义十七届三中全会提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的重大战略决定，已突破了现行法律的相关规定，是一场带来深刻变革的土地革命，必将为未来经济社会发展注入新的活力。为了迎接这一场革命的到来，全国人大已将土地管理法、城市房地产管理法、国务院将村庄和集镇规划建设管理条例纳入了修改计划，目前国土资源部已开始着手修改土地管理法、建设部已开始着手修改城市房地产管理法和村庄和集镇规划建设管理条例，并开始广泛征求意见。总的来说，建立城乡统一的建设用地市场具有以下几方面的意义：2.1新农村建设的要求从苏州，乃至全国沿海发达省份社会农村经济发展的事例告诉我们，农村的发展离不开土地政策的支持，满足建设用地需求与保护耕地资源之间的矛盾变得更加尖锐；另外，随着农民生活水平的提高，农村基础设施要建设，农民住宅以及其他附属设施要新建；再次，发展现代化农业，要有相应的配套设施，比如：农业仓库，农业加工厂等，这需要大量的集体建设用地。其次，在我国城市化快速发展的大趋势下，当国有建设用地供应量有限时，建立集体建设用地使用权直接入市制度成了历史必然。由于缺乏相关法律规范，我国大部分集体建设用地入市仍处在一种自发状态，交易行为缺乏法律的保障，由此造成了土地交易行为的不规范和土地市场管理的混乱；同时，农村建设用地市场缺乏有关的指导和规范，在进行农村建设土地交易时，土地使用者将压低地价，造成了土地资产收益的流失。因此，为了顺应城市化的发展，必须尽快建立城乡统一的建设用地市场。2.2保护耕地和土地积聚集约利用由于农村居民居住分散、平均宅基地面积过大、空心村现象存在以及乡镇企业用地大量闲置等原因，农村集体土地的利用一直处于一种低效率的状态，而在现行的土地法律制度规范下这种低效率的土地利用状态是很难得到根本性的改变。而同时，随着城市化和工业化进程的不断向前推进，社会对建设用地需求量也随之急剧增加。由此可见，如果允许集体建设用地使用权流转，不仅可以盘活集体存量建设用地，而且可以显示集体土地资产价值，实现集体土地资产的保值增值。闲置和低效利用的土地在市场的作用下，通过在各使用主体间的流转，能够有望得到充分和高效的利用，能够实现土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。许多经营不佳的乡镇企业因土地流转引入资金而起死回生，许多进入城镇的农民因宅基地流转而收回建房资金，充实进城实力。同时，因为存量建设用地的流转从而减少建设用地增量的增加，减少闲置土地数量，从而减少占用耕地。2.3缓解城市化土地市场紧张苏州市自1994年至2002年，耕地仅仅减少28万亩，年均减少0.47万亩，而1982年至1994年12年间，耕地减少了131.2万亩，年均减少了11万亩（资料来源：陈利根，农村集体土地为什么会发生流转，中国农业大学学报，2002年第2期）。显然，苏州的建设发展如不走科学发展之路，其发展模式是难以持续的。全国自1996年城市化率首次超过30%，近10几年全国城市化速度明显加快，2006年全国城市化率达到43.9%，而1986-1996年的全国城市化率仅增长5.96个百分点。同时，国内生产总值保持高速增长。土地要素作为城市经济增长的重要支撑，必然水涨船高。统计资料显示，2004年全国建成区面积30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年间城市建设累计征用土地11563平方公里，全国土地利用规划纲要1997-2010年实施以来，不到规划期末，很多城市的规划指标已经捉襟见肘，一些地区甚至5年就用完10年指标。尤其是随着2008年国务院对全国土地利用规划纲要的批复，保护18亿亩耕地已是绝对不能突破的红线，农用地转为建设用地将受到最严格的限制。对巨大的建设用地需求，依靠征地的传统供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地纠纷增多一定程度反映出土地供求的紧张状态。集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，无疑是缓解土地市场紧张局面的福音，能够较好的避免征地纠纷，同时让土地流转主体得到更多的实惠，因而受到各方青睐。2.4城乡统筹的要求城乡统筹的土地市场协调发展主要表现为土地使用权在城乡间的流动，城镇土地市场和农村土地市场的全面、协调和可持续发展。在统筹城乡土地市场发展的过程中，按市场经济规律切实搞好城乡土地资源的整合，充分利用土地资源，全面提高资源配置效率，促进城乡土地市场的共同进步、全面繁荣。总之，集体建设用地使用权流转是缩小城乡差距、建立和谐社会的重大举措。按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，政府应坚持城乡统筹发展，进一步调整国民收入分配格局，走工业反哺农业、城市支持农村的道路，把农村基础设施建设纳入公共财政范围，逐步改变城乡二元结构，努力消除城乡协调发展的体制性障碍，促进资源在城乡之间合理配置。集体建设用地使用权流转的目的就是让农民在保持集体所有性质不变的前提下，将流转收益留在集体经济组织内部，逐步消除城乡二元结构，减少城市边缘化人群，最终实现集体土地与国有土地“同地、同权、同价”的改革目标。3如何建立城乡统一的建设用地市场3.1城乡统一的建设用地市场的试点范围3.1.1宜先在乡、村庄规划区范围内在城乡统一的建设用地市场中，城镇土地市场和农村土地市场具有同等重要的地位。城镇土地市场对城镇土地资源进行配置，它直接关系到我国房地产市场的运行，并对国民经济产生重要影响。农村土地市场尤其是农村建设用地市场与城镇土地市场关系密切，两者相互影响。通过农村建设用地入市，土地使用者可在土地市场中任意选取能满足自身需要的城镇土地或农村建设用地，实现城镇土地市场与农村建设用地市场的协调统一。对农村农用地市场来说，由于其所配置的土地是农用地，与城镇土地市场中配置的建设用地存在利用方式上的不同，而我国又实行土地用途管制制度，两者间的相互转化必须经过政府及土地管理部门的批准。在现行征地制度条件下，农用地通过政府行使征地权，将属于农村集体的农用地征为国有建设用地，并由政府以出让或其它形式将其分配给土地使用者使用。两者间的关系多表现为农村农用地转变为国有建设用地，这种转化是单向的，非市场化的，并以行政命令为基础。因此，农村农用地市场与城镇土地市场的协调必须以征地制度的改革和完善为基础。3.1.2城镇规划建设用地范围内试点可能面临的问题在城镇规划建设用地范围内试点将不可避免地面临“城中村”问题。“城中村”问题是在中国城乡二元管理体制和城乡土地二元所有制结构下，随着城市化的发展和城市规模扩张而逐步形成的。其历史背景十分复杂，国家对“城中村”的改造一般均以委托作为出发点，制定和实施改造方案必须尊重原村民的意愿，充分调动村民的积极性。对于已有建筑，要实行分类处理，既考虑原村民利益，又依法妥当地处理违章建筑。对开发强度还不高的“城中村”，要以整治方式为主，尽量控制房屋拆迁规模，切实加强城市规划管理，防止产生新的“城中村”。城乡结合部的集体建设用地错综复杂，生产和居住用地相互渗透，企业用地类型分散，较难形成集聚规模。其次，以前对村镇规划或土地利用规划重视不够，乡（村）镇规划滞后，没有及时编制规划对乡镇企业、个体经济用地进行集中区片管理，或未能严格执行规划。同时，外来人口的不断增多，租房、建房，私搭乱占等土地利用活动十分普遍，城郊结合部用近效乡镇包括经济发展较快的地区更为明显，因此更增加了城乡结合部的用地压力，成为引起城乡结合部土地问题和社会问题的重要因素之一，存在众多隐患。3.2城乡统一的建设用地市场中的土地发展权问题土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如农地变更为城市建设用地，或者对土地原有的使用的集约度升高。它既可以与土地所有权人合为一体由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以由只拥有土地使用权不拥有土地所有权者支配，它是土地处分权中最重要的权利。3.2.1城乡规划与土地发展权的关系就土地发展权的产生而言，它是为限制土地使用而创设的，若无限制，则无土地发展权一说。对土地发展权的限制一般有两种类型：第一种是城市规划区中的分区控制。在很多国家，法律赋予政府分区控制的权力，通过分区控制保护健康、提高福利、增强安全、提升城市环境品质。此种权力从性质上属于所谓的“警察权”，警察权的行使是出于纯粹的公共利益目的，防止土地不当使用带来外部负效应，造成相邻上地损害，因此并不对被限制发展土地的所有者(使用者)给予补偿。第二种类型不属于分区控制，如为了保护耕地，限制农地转化为城市用地，或为保护生态将某一范围内的土地统统划入保护区限制开发，基本农田保护区规划即是此种类型。土地发展权并不是土地本身所固有下的抽象物，其现实性上，它是城乡规划赋予的一项物质权利，该权利是通过法定程序通过城乡规划的编制、审批、公示，最后作为一项调控城乡空间资源的公共政策而获得的一项权利，如农用地能否变更为建设用地、或者能否对建设用地对原有的使用的集约度升高等。所以，城乡规划决定建设用地性质、规模、构成、投放时序，实质上决定了土地的发展权。3.2.2城乡规划如何界定“公益性”建设用地与“经营性”建设用地决定提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”这就意味着，今后可能实行只有为公共利益需要使用农村集体土地才能实施土地征收的制度，且即使因公共利益需要征地的，也要逐步实现与市场价格接轨。在城乡规划中，用地的动态性和混杂性导致划定公益性用地和经营性用地的困难。一是两类用地难以截然不同地加以界定。“社会公共利益”的界定，理论上一般是指为公共目的或使公众受益，如供水、供电、供气，修建道路、绿地、公园等公共基础设施。但是近年来，公共基础设施项目投资主体多元化、基础设施行业企业化、卫生、教育等社会服务行业产业化，已成为一种趋势。二是两类用地还具有一定的动态性、转化性，要一次性的界定有一定的技术难度。在一定时期、在某些地区为公益性的建设项目，在另一个时期或另一些地区则表现为经营性用地（如交通用地中的收费公路用地，经营性医院、学校和文化机构用地等）。即使制定统一的两类用地目录，复杂的情况也难以避免在具体操作中搀杂人为因素，以及由此带来的利益纠纷，政府寻租现象依然难以根除。三是在实际工作中，城乡建设用地往往是交织的、混杂的，对混合功能用地界定为公益性或经营性就较为困难。同一地块中可能既有公益性的又有经营性的，同一房地产项目中的道路用地是界定为公益性还是经营性的，都要在实践中进行思考和解决。四是在规划编制前和审批后的实施过程中，两类用地均可能转化，对用地性质转化的认定及其认定环节的设置就显得十分重要。3.2.3村民如何在城乡规划中行使土地发展权作为涉及到村民切身利益的公共政策，必须采取“疏导”而非“堵塞”的措施，充分尊重村民意愿，村民在乡、村庄规划的编制、审批与批后监管中应当发挥村民自治的主导作用，使得村民愿意遵守该规划，对此，应当特别注意以下几个方面：3.2.3.1在私法上，土地发展权为村民所有准确地说在物权法上，土地发展权作为土地所有权人将自己的土地变更现有用途以获取更大发展机会的权利，它是从土地所有权中分离出来的一种物权，是土地所有权权利束中的一项子权利，其理应由土地所有权人享有。其理由为：首先，如果土地发展权不给予集体土地所有人，则所有权本身是不完整的，难以从产权理论的角度做出合理解释；其次，国家建立农地审批制度的目的是为了控制农地转为非农地的数量和速度，是为了收益的分配，完全可以采取其他方法，如征收土地增值税，而没有必要完全剥夺集体土地所有人的发展权；第三，如果农地非农建设发展权控制在国家手中，则农民在申请宅基地建房，以及农村集体企业建设申请用地时，都应该出资向国家购买此项权利，这不仅不合理，一也不符合现实状况；第四，将农地非农建设发展权归属于国家，与当前正在进行的集体建设用地使用权流转改革方向不相符合，因为此项改革的根本目的就在于承认农民集体建设用地的产权性质，而农民集体建设用地的产权包含了农地的非农建设发展权。3.2.3.2在公法上，土地发展权受城乡规划的制约城乡规划是土地调控城乡土地空间资源的重要手段，城乡规划就是限制土地使用的重要举措，为每一块土地规定土地用途，就是土地发展权配置的具体内容。土地发展权与法律赋予政府分区控制（规划的用途分区及分区管制）的城乡规划密切有关。基于城乡规划的存在，土地所有权受到限制，从而形成可与土地所有权分离的土地发展权。把土地发展权放在整个土地权利体系和土地开发利用体系来看，土地发展权无处不渗透着城乡规划的“限制”的理念，是对所有权、使用权、地上权、空间权等诸多物权的限制，从这个意义上讲，发展权具有警察权的价值取向与社会作用。土地用途和开发密度是土地发展权的物质载体或称为物质要素，这些物质要素其实在城市规划编制办法、城市规划强制性内容暂行规定中均有规定，城乡规划事实上规定了每一块土地的土地用途和开发密度。具体表现建筑高度、建筑密度和建筑容积率。容积率通过影响楼面地价继而影响土地发展权价格；规划通过控制容积率幅度，对土地发展权价格进行限定；国家通过调控不同区段容积率的土地发展权价格，对土地开发密度进行经济调节；在容积率与土地发展权价格之间建立对应关系，形成可转让土地发展权，以消除因规划控制需要而产生的土地发展权不公现象。需要特别强调的是，集体建设用地的范围必须符合城乡规划确定的建设用地范围，在此范围以外的土地，一律不得以任何形势流转，包括被增收后转批为建设用地，城乡规划部门一律不得予以行政许可。这是城乡规划在公法上对土地发展权的最重要和最根本的限制。3.2.3.3村民在城乡规划的编制、审批与批后监管的作用由于土地发展权并不是土地本身所固有下的抽象物，其现实性上，它是城乡规划赋予的一项物质权利，该权利是通过法定程序通过城乡规划的编制、审批、公示，最后作为一项调控城乡空间资源的公共政策而获得的一项权利。因此，村民在乡、村庄规划的编制、审批与批后监管中应当起到举足轻重的作用。具体而言，应切实履行城乡规划从编制、实施、管理全过程中的公众参与和群众监督，从农村实际出发，尊重村民意愿。规划草案阶段、成果报批之前都必须在规划涉及区域进行一定时限的公示，广泛听取包括农村集体组织和广大农民的意见和建议，对合理的意见和建议要吸收到规划方案中，切实保证群众对规划的知情权、参与权和申诉权。鼓励村民积极参与规划的编制，使规划真正具有引导性和可操作性。4、集体建设用地使用权流转可能存在的问题建立城乡统一的建设用地市场，必定涉及到集体建设用地使用权流转，而且这将是建立城乡统一的建设用地市场的主要问题。那么集体建设用地使用权流转可能会存在那些问题呢？4.1是否符合国家现行法律政策尽管集体建设用地使用权流转呼声很高，但在我国现行法律体系下，集体建设用地使用权流转存在诸多法律的不明确之处，有的还是明显和现行法律相抵触，这给集体建设用地使用权流转带来了巨大的法律风险。4.1.1宪法的相关规定宪法第十条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这一条款对土地所有权的流转作出了绝对的限制，而给土地使用权流转留下了空间。因为所谓土地使用权及包括国有土地使用权还包括集体土地使用权。宪法这一条款首先尊重了我国社会主义公有制的事实，土地属于国家和集体所有。还体现了宪法对于土地使用权作为法定权利的固有属性的尊重，土地使用权具有可流转性，并且在土地所有权不能流转的前提下，土地使用权必然需要流转，否则土地作为资源的价值属性将被埋没。4.1.2民法通则的相关规定民法通则第八十条第三款规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”可以说这一条款仍然是对土地所有权流转的限制，是对宪法第十条的具体化。民法通则没有对土地使用权的流转做出更为细致的规定，这是因为其出台的历史条件所限。当时我国正处在计划经济向市场经济转轨的过程中，民法通则的出台具有紧迫性，而且必须以宪法为依据。82年宪法并没有“土地的使用权可以依照法律的规定转让”这一规定，因此，民法通则也不可能在这个问题上有所突破。在88年宪法修正案增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”这一条款内容以后，民法通则并没有进行相应的修改，但民法通则并没有禁止土地使用权的流转。根据“法未禁止即为许可”的法治原则，集体建设用地使用权的流转与民法通则的相关规定没有冲突。4.1.3土地管理法的相关规定土地管理法第2条规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法，由国务院另行规定。”此后随着国有土地流转办法的出台，国有土地市场在全国各地取得快速有序的发展，对城市国有土地资源的配置发挥了重要作用。但是，有关农村集体非农建设用地的流转办法和法规一直没有出台，集体建设用地的流转交易受到我国政策法律的诸多限制。土地管理法第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但是本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外。”虽然土地管理法第2条仍有“土地使用权可以依法转让”的规定，且第9条规定“农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，但同时，该法第63条又规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划，并依法取得建设土地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这一条规定被认为是对集体建设用地使用权流转最为直接的限制。4.1.4物权法的相关规定物权法第151条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”由于集体建设用地使用权流转问题还处于广泛的讨论之中，物权法对此问题还不便表态，但是不表态也从一定程度上表示对集体建设用地使用权的流转没有完全禁止，甚至可以理解成这是一种立法技巧，故意为土地管理法等法律的修改留有余地。4.1.5十七届三中全会决定的突破2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（以下简称决定），对健全严格规范的农村土地管理制度、规范推进农村土地管理制度改革提出了新要求，新要求的一个重要方面就是对集体建设用地使用权流转制度改革进行深化。实行集体建设用地的自由、有序流转，进一步确认农民的集体土地所有权的主体资格，提高了其主体地位，承认了农民对集体土地拥有的发展权和利益。需要使用农民集体土地的经营项目，可以在符合规划的条件下，通过有形土地市场，取得农民集体土地使用权；符合规划的集体建设用地直接进入市场的，与城市固有土地一样，价格将由市场决定。这项制度提高了集体土地所有权地位，还原了集体土地所有权，使集体所有权真正成为和国家所有权并立的公有制所有形式之一。决定的提法已突破了现行法律的约束，事实上是明确允许在此原则下进行改革。根据决定的精神，最高人民法院于2008年12月3日颁发了关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见，该意见同样突破了现行法律，并且认为这种突破是允许的，是改革和新农村建设所必须的探索与尝试，并明确要求各级法院“不能因审判工作影响农村土地管理制度改革的规范推进。”该文件无疑是率先将十七届三中全会决定的精神上升为法律的重要步骤，这是继国有土地有偿使用制度后的又一次集体建设用地管理体制的变革，将对城乡规划建设产生广泛影响。4.2操作过程的矛盾长期以来，集体建设用地的自发流转，虽然在客观上起到了盘活集体存量建设用地的作用，在一定程度上达到了土地资源优化配置的效果，对于地方经济的发展、农村经济的转型、民分享土地权益起了积极的作用，但是，这种流转毕竟在政策法律上未得到明确的认同，而是在杂乱无序或隐蔽状态下进行的，缺乏合理的规制，从而难免引发诸多问题，容易滋生不少土地纠纷及矛盾冲突，影响农村社会的稳定与城镇化的健康发展。各类矛盾主要体现在以下几个方面：4.2.1城乡规划与土地利用规划衔接城乡规划与土地利用总体规划最核心的矛盾就在于城市建设用地规模的确定上。土地利用总体规划的总体指导思想是严格控制农用地转为建设用地，切实保护耕地，特别强调建设占用耕地占一补一，确保耕地总量动态平衡。尽管上一轮土地利用总体规划实施10多年来，各地普遍出现了预支规划期内建设占用耕地指标的现象，但严格的耕地保护措施还是导致了各地确定的城市建设用地规模偏小。与此迥异，城市规划确定的建设用地规模是在国家规定的人均用地指标范围内，结合人口增长和城市社会经济发展需要来确定的。这两种截然不同的指导思想加之在用地分类标准、城市人口核算方法等的不一致直接导致“两规”确定的城市建设用地规模有较大差异。同时，受建设用地规模指标的限制、规划时限差异、部门之间利益冲突等因素限制，城市土地利用总体规划确定的中心城区建设用地控制图反映的城市建设用地范围与城市规划中所确定的发展范围也不尽一致，土地利用总体规划确定的城市建设用地范围往往小于城市规划所确定的城市建设用地范围。4.2.2耕地保护问题集体建设用地使用权自发入市，可能会导致大量的耕地被破坏。受流转利益的驱动，农地用途转换所带来的巨大经济利益，可能会诱使集体经济组织将大量的耕地转为非农用地，从而对耕地保护带来影响。集体经济组织和农民未经批准随意占用土地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让，转让或出租农村集体土地，交易行为扭曲，工业用地以联名为名行转让、出租之实，住宅用地则借房屋出租或私自转让进行市场交易。集体建设用地自发无序地流转，使得政府调控土地市场的能力被削弱，直接导致土地利用混乱，对土地利用总体规划和城市规划的实施造成冲击，正常土地市场秩序受到严重干扰。面对集体建设用地使用权自发入市，如果不用法律对集体建设用地使用权流转进行规范，完善相应的土地登记制度和土地用途管制制度，就难以有效避免这一后果的发生。换句话说，集体建设用地使用权的流转，应当尽快依法规范，限制了农用地的随意流转，才可能避免集体建设用地使用权自发流转带来的大量的耕地被破坏的弊端。4.2.3与国有土地市场秩序的冲突集体建设用地使用权直接入市后，可能会给城市土地市场尤其是房地产市场带来冲击，导致大量的房地产跌价或者积压，以至银行贷款不能回笼，引发金融危机。同时，国家取得土地进行城市建设的成本将增加，不利于城市化进程的推进。这种担心不是没有道理，但如果据此而反对集体建设用地使用权流转，则无疑是因噎废食，实际上是主张以牺牲农民利益为代价而推进城市化进程，这将是一种扭曲的城市化进程，它带来的结果只能是农民成为城市化的“边缘化人群”，其居住社区成为城市的“边缘化地带”，将给城市的经济、政治和文化带来无穷的困扰和长久的隐患。集体建设用地使用权流转后，是可以采取某些措施来削减这种冲击的。如广东省政府颁布的广东省集体建设用地使用权流转管理办法，禁止集体建设用地使用权用于商品房开发，正是基于这种考虑。为了应对这种可能的冲击，有人主张，为防止农民获取流转收益低价入市，对存量房地产市场造成冲击，可以参照信托的方式，在保持集体土地所有权性质不变的前提下，将集