关于加强高校内部控制的几点思考.doc

随着国家科教兴国战略的实施和高等教育改革的深入，高校从单纯的服务型逐渐转为多渠道筹措资金的自主办学。教育经费来源的多样化和决策、管理自由度的加大使高校的经济活动日趋复杂，单一地依靠行政手段很难对学校的办学行为实施有效的监督，传统高校管理内部控制所带来的低效运行的弊端日益显露。尤其是近年来，高校腐败、破产案件频频曝光，集中反映了高校内部控制制度极端薄弱的现实状况，为防止高等学校经济舞弊案件的发生，保证学校资产的安全完整和会计信息的真实可靠，必须建立一套行之有效的高等学校内部控制制度。本文根据COSO 报告内部控制的五个要素，对高等学校的内部控制现状进行分析，并提出了完善高校内部控制制度的对策建议。一、高校内部控制制度的含义及特点所谓高校内部控制，是指为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手续与措施的总称。根据COSO 委员会1992年公布的内部控制整体框架内部控制构成要素具体有：1.控制环境。内部环境一般包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化等。2.风险评估。风险评估是及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。3.控制活动。控制活动是根据风险评估的结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内。4.信息与沟通。信息与沟通是及时、准确地收集、传递与内部控制有关的信息，确保信息在单位内部、单位与外部之间进行有效沟通。5.监督。内部监督是单位对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷并及时加以改进。 高校内部控制具有以下几个特点：首先，它是一个不断发展、变化、完善的过程。它持续流动于高校管理之中，并随着管理中出现的新情况、新要求适时改进。其次，它是由高校各级管理层的人员共同实施，从校长到院系负责人，从行政管理部门到具体职能部门，全员参与、全员负责的一项活动。最后，它在形式上表现为一整套相互监督、相互制约、彼此联结的控制方法、措施和程序。这些方法、措施和程序能够帮助高校及时识别风险和处理风险，促进学校战略目标的实现。二、高等学校内部控制失效的表现（一）负债规模巨大，财务风险较高由于内部控制相关法律制度的缺失，高校教育事业各项活动的开展缺乏科学、规范的制度依据，在具体的筹资、融资等财务工作，以及教学工作和行政管理工作中不可避免的存在风险、浪费和失误。2004 年，国家审计署对杭州、南京、珠海、廊坊四城市“大学城”开发建设情况的审计调查结果表明，银行贷款占建设计划投资的近1/3，而实际取得银行贷款占已筹集到的建设资金的59. 42%。山东省教育厅所属23 所高校2005 年5 月贷款余额为75.4 亿元，是2004 年总收入的1.57 倍。至2009 年底，据不完全统计，全国公立高校银行贷款总额已经达到4 500 至5 000 亿元，且数额还在不断刷新。高校的债务压力越来越大，大大增加了高校的财务风险，对高校的日常经济运行、高校形象和稳定带来诸多不利影响，因此，健全内部控制制度，构建完善的高校风险评估管理体系，有效地预防、规避和控制风险，显得日趋迫切。（二）费用支出失控，资源严重浪费高校教育活动的开展同样需要内部控制理论的指导和制度的约束，从而使高校有限的资源能够得到最高效的利用和最优化的配置，避免浪费。教育浪费即“教育领域的投入，即人力、财力、物力、时间等未产生应有效益的现象”。物力资源主要指校舍、图书、仪器设备等显性资源，其浪费更是随处可见。首先，很多高校为了扩大招生，都加大了资金投入，新建了不少校舍，但班级授课仍然采用固定教室，而不采取多个专业、班级共同利用的流动教室，致使房子大部分时间是闲置的，导致变相的浪费。其次，有些学校建设了华丽的图书馆，但空房间数量多，藏书量不够，图书重复借阅率低，阅览的限制条件过多，资源利用率低。最后，校园绿化、基础设施重复设置，导致各高校之间、院系之间的各类人员、设备等资源也不能实现共享，形成了一定的隐性浪费。因此，重视教育浪费现象，积极探索切实可行的解决措施，已成为摆在高等教育大众化阶段一个不容回避的问题。（三）信息化管理层次较低，沟通不畅一方面，在高等学校的内部，一般都实现了电算化，财务、资产、人事、教务和学生注册等部门大都使用专用软件进行管理，目前存在的问题是各部门内部自成体系，在部门间不能实现信息的实时共享，形成各自的信息孤岛。另一方面，在高校外部，高校也未能及时、充分的向社会公众披露相应的信息。高等教育属于准公共产品，它具有公共产品的属性，如高等教育能提高国民素质，培养社会主义事业的建设者和接班人。提供教育服务是政府的责任，为了维护纳税人应享有公共产品的权益，高等教育必须公正、公开，提高高等教育信息的规范化、透明化。尽管我国高校在外部信息披露方面取得了较多经验，所发布的信息在学校运行与管理过程中发挥了较大作关于加强高校内部控制的几点思考南京医科大学丁新农雒敏周伶俐陆美娟【摘要】文章首先对内部控制的基本理论和内涵进行阐述，通过对内部控制的特点和要素的叙述，以COSO 内部控制的基本构成要素为切入点，进而在分析当前国内高校内部控制现状和必要性的基础上，提出目前如何加强高校内部控制的建议和思考。【关键词】加强； 高校； 内部控制* 本文是江苏省高校哲学社会科学基金项目“高校经济责任审计与财务内部控制研究”（编号：09SJA630003）阶段性成果。 陆美娟为通讯作者。但是，从办人民满意的教育的实际和建设高教强国的需要出发，当前的信息披露方式还不能完全适应我国高等教育发展的要求。学校的财务信息披露不够充分完整，学校的非财务信息披露较少，缺乏一个系统、科学、规范的大学信息披露模式。（四）高校领导违规违纪现象时有发生近年来，高校经济活动的范围已不断深入和发展，在资金的对外投资、新生招收、物资采购、基建项目发包等领域也发生了很多问题。如有些单位在资金的对外投资中片面追求资金的高收益，出现了资金投向不合理、资金期满难收回，投资效益不好，给学校造成一定的损失。有的学校在新生入学中，利用工作之便及学生家长入学心切的心理，收受钱财和礼金形成犯罪，给学校造成不良影响。有的学校在物资采购中，由于市场经济开放，扩大了采购人员的权利，不正当竞争产生了各种形式的“回扣”使意志薄弱者失去理智，走向犯罪。还有些学校在基建项目发包中利用职务之便，索要或收受钱财，产生经济案件等等。2008 年在北大“北京高校预防职务犯罪论坛”公布的数据显示：教育系统职务犯罪案件从2003 年以来呈逐年增长态势，过去5 年中，全国教育系统共破获职务犯罪案件6 500 件，7 000 余名教育蛀虫落网，涉案金额达到6 亿多元。三、加强高校内部控制的必要性（一）加强高校内部控制是进一步深化高校管理体制改革的需要国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020 年）提出，要进一步深化体制改革，适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理的权限和职责，政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善管理制度，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权。从政府直接管理的办学模式向由政府宏观调控、学校面向市场自主办学的模式过渡，使高校理财的环境发生了巨大变化，财务管理的难度和复杂性越来越大。这在客观上要求高校对校内财务管理模式、财务运行机制、财务管理内部控制进行改革，才能适应社会主义市场经济体制和高校管理体制改革的需要。（二）加强内控制度是高校防范财务风险的制度保障教育部全国教育事业发展统计公报显示：2006 年全国各类高等教育总规模超过2 500 万人，高等教育毛入学率达到22%；2007 年全国各类高等教育总规模超过2 700 万人，高等教育毛入学率达到23%；2008 年全国各类高等教育总规模超过2 907 万人，高等教育毛入学率达到23.3%。国家要求高等教育扩大招生规模，推进高等教育大众化，进一步推进了高校筹集渠道的多元化，以解决扩大规模带来的经济压力。高校融资渠道的多样化缓解了经费紧张的同时，带来财务风险和负债压力。此外，随着高校办学形式多样化、后勤服务社会化、兴办校办产业等，使高校的资金构成不断向深度和广度进军，加强内部控制，完善资金管理显得尤为迫切。因为，加强内部控制，重视风险管理和风险控制，对内有利于为各部门的经济活动的开展提供科学依据，理顺内部经济秩序，从而确保财务工作科学、高效地开展；对外，有效地风险评估和科学筹资，能够规避风险，高效投筹资，有利于为管理者和投资者提供及时、真实的信息，树立信心和形象。（三）加强内部控制是高校提高信息化水平的客观要求加强高校内部控制，重视信息沟通，首先，有利于提高、改善学校自身的管理水平，即通过系统收集校内外与学校运行有关的信息，系统地了解和评估学校的发展状况，为学校领导及有关部门提供管理咨询。其次，通过为政府、公众和其他有关机构提供学校的有关信息，增强学校的透明度，加强学校与社会的联系，强化社会对高等学校的“问责制”，办人民满意的教育；最后，通过公布信息展示学校的办学特色和竞争实力，还可以获得一定的竞争位势，形成优秀资源向学校聚合的发展态势，吸引优秀人才、各种建设资金、优质生源，进而提高学校的办学水平。（四）加强内部控制是高校反腐倡廉的长效机制高校各种恶性经济案件频发，发案数量和金额均呈上升趋势，其中很重要的一条就是高校缺乏有效的内部控制制度，内控制度有规不遵、有章不循，形同虚设，流于形式，导致内控制度威慑力下降。部分院校领导缺乏权利制衡与约束机制，权力高度集中，内部监督弱化，导致非法运作、严重侵蚀国家资产，造成重大损失。经济案件的频繁发生给我们以深刻的教训：只有通过加强制度建设，实施有效监督，才能从源头上预防和治理腐败。四、加强高校内部控制的对策措施（一）加快高校内部控制相关法规制度体系的建设高校内部控制功能的发挥，首先要有规范的理论指导和制度规范作为依据，而目前我国的内部控制理论研究特别是高校内部控制研究远远落后于发达国家，相关的法律法规也比较缺乏。目前，限于我国法制建设的实际情况，已发布实施的有关内部会计控制的法律法规主要是针对企业，如2008 年财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布的企业内部控制基本规范；2010 年财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布的企业内部控制配套指引等。由于这些没有考虑行政事业单位的特点，也没有体现行政事业单位资金和经费管理体制上的特殊性，诸如，收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库集中支付等。鉴于高校内部控制制度体系不健全、不完善的状况，财政部门应当组织专家学者，研究制定体现高校行政事业单位特点的内部控制基本规范，促进高校等行政事业单位建立健全内部控制制度体系。（二）加强高校内外部信息的沟通和交流首先，在内部信息交流方面，高等学校拥有先进的信息技术，利用这些技术资源，搭建学校信息化建设的平台，将与学校经济活动有关的各业务部门的数据，通过该平台实现资产、财务、科研管理、人事、学生注册等信息资源的集成，在高等学校内部形成一个网状的四通八达的信息沟通渠道。这样在高校内部实现数字化校园的目标，通过信息化的手段，进一步加强和完善了高等学校的内部控制，增加了部门之间相关业务的透明度，便于接受其他部门和员工的公众监督以及内部审计机构的监督。其次，在外部信息交流方面，建立具有中国特色的高校信息披露模式，是高校内部控制的题中之义，必然要求。高校信息公开实施办法对高校提出了信息公开的基本要求，明确了信息公开的范围、目的、原则和职责分工，对信息公开的管理体制和工作机制，程序和要求做出了指令性规定。高校应在此基础上，借鉴和吸收国外优秀的信息披露模式，如欧洲大学智力资本报告的主要模式等。（三）建立健全高校风险评估制度随着高等教育改革与发展的不断深入，高校的运营过程越来越趋于市场化，在竞争加剧的现实环境中面临的财务风险等各种风险。这些风险由于在内外部环境因素的变化及作用下形成财务状况的不确定性，从而使高校蒙受损失，造成其不能充分承担其社会职能、提供公共产品乃至危及其生存的可能性。高校应在可靠分析评估的基础上，适度贷款以解决经营风险与内控不足的矛盾，全面提升学校的潜力，并坚持收支平衡、量入为出的原则。在这种环境下，风险评估和风险管理成为高校内部控制的重要内容，对来自高校各方面的风险进行评估，并建立起风险预警体系。发挥内部审计的监督职能，利用先进的审计技术和方法对相关业务的内部控制风险进风险评价，并为高校管理者的决策提供参考。（四）完善高校会计控制系统的建设高等学校财务制度规定，高等学校应实行“统一领导、集中管理”的会计控制系统。会计控制系统是内部控制的重要组成部分，是高校内部控制中心环节。主要包括会计信息控制、不相容职务与岗位控制、授权批准控制、财产保全控制、全面预算控制等。对校属各独立核算单位强制推行会计人员委派制，对财务部门所属会计机构人员岗位定期实行轮换制，是进一步履行会计核算和会计监督职能，进一步做好会计系统内部控制的基础。（五）落实贯彻高校领导经济责任制目前高校产生的财务风险实质上是一种经济责任风险，它是由管理层的决策造成的。通过建立经济责任制，使各级领导承担起财务安全与风险控制的责任。建立健全经济责任制，在具体的筹资管理、投资管理、预算管理、资金管理、财务监督管理等方面能够指导经济决策、规范会计行为、堵塞漏洞、消除隐患；防止并及时发现、纠正错误及舞弊行为，保护学校资产的安全、完整，从而达到内部控制的目标。（六）强化高等学校内外部监督和评价体系目前高校的监督机制分为内外两种。高等学校内部的监督和评价部门有纪检、监察和内部审计部门。这三个内部监督控制机构或者合署办公，或者分开办公。由于这些部门设立在高等学校内部，归属各高等学校管理，缺乏独立性，缺乏制度来保障他们的权利，使得他们不能有效地开展工作。因此，需要加强纪检、监察和审计机构及队伍的建设，并建立配套的制度保障他们权利的实施。高等学校的外部监督力量太弱，难以有效监督。因此，需要加强高等学校外部监督力量，除了教育系统、税务部门的监督之外，更要加强外部审计的作用。国家可以设立专门的审计部门专门负责高等学校的审计工作。设立审计部门的花费大大少于通过审计节约的资金。同时，鼓励与支持广播电视、报刊等新闻媒体对违法违纪行为曝光，以充分发挥舆论监督的作用，加强外部因素对高等学校内部控制的影响，使各级领导重视内部控制制度的建设。【参考文献】1卢盛江，张甫香.高校负债现状、成因及对策J.南京林业大学学报（人文社会科学版），2007（12）：117- 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