关键在于更大力度的重视、规划、示范、扶持、规范和创新——对我市社会养老机构建设的调查.doc

关键在于更大力度的重视、规划、示范、扶持、规范和创新对我市社会养老机构建设的调查 根据回建书记对社会养老：艰难中破冰前行（邯郸日报社内部参考第30期）及劳动和社会保障局、民政局报告的批示要求，市委研究室以社会养老机构建设为重点，对全市社会养老事业发展情况进行了调研，现将有关情况报告如下：一、老龄化社会迫切要求社会养老事业提速发展截至2008年底，我市60岁以上老年人口100.64万人，占全市总人口的11.2。按照联合国统计标准，老龄人口超10即为老龄化社会，我市毫无疑问已进入老龄化社会。全市老年人口中，市内三区8.78万人，其他县、区（市）91.86万人，分别占8.7、91.3%。从人口发展趋势看，一是空巢（身边无子女共同生活）、三无（无子女、无生活来源、无生活能力）老人增多，分别为12.38万人、2.94万人，占老年人口12.3、2.9。二是老年人口增长速度加快。据民政部门测算，今后一个时期，我市60岁以上老年人口将以年均3.28%的速度增长，预计2020年达到147万人，老龄化水平达到16。社会养老作为居家养老的重要补充，及时谋划和深化社会养老事业发展、推进作为社会养老事业发展重要载体的养老机构建设，已愈来愈重要、紧迫。二、我市社会养老机构现状及存在问题（一）我市社会养老机构基本情况目前，全市社会养老服务机构共分三类：（1）光荣院，公办性质，由政府投资，主要收住伤残军人、老复原军人、老红军及三属（烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属）等重点优抚对象中的孤老；（2）敬老院，公办性质，由政府投资，主要收住五保人员；（3）社会养老福利机构，包括政府投资公办性质和民办、非企业性质两种，主要收住社会上的老年人。全市三类社会养老机构共214家，面积20.96万平方米，床位21134张，入住老人12251人，从业人员1987人。总体来看，全社会养老机构床位数达到每千名老人20张，超过“十一五”规划每千名老人13张床位的要求，“量”上有保证，但细察其“质”不容乐观。（二）社会养老机构总体状况对于政府主办的光荣院、敬老院、养老机构，各项扶持资金、政策等基本到位，整体发展情况较好。目前问题突出的主要是民办、非企业性质的社会养老机构，尚处于起步阶段，确实存在诸多发展难题，突出表现在：一是规模小。全市47家民办养老机构中，只有10多家养老机构床位在400张以上，大部分只有60-70张，个别养老机构只有十几张床位，例如北张庄敬老院只有10张床位。除此之外，还有部分未在民政部门注册的民办养老机构，有的仅有几张床位。二是运营弱。以夕阳红幸福老人院为例，正常月份，该院收入4.7万元，总运营支出3.96万元，基本实现收支平衡，略有盈余。进入冬季后，平均每月交纳暖气费1万元，如果再加上工作人员各种保险费用约3000元（按最低标准计算），老人院经营将无利润。调查中发现，占九成以上的民办养老机构是保本微利，只能在低收费标准（平均收费700元/人月）、低工资标准（平均工资800元/人月）、低服务条件的“三低”状态下维持度日，靠自身积累根本无力再改善条件，扩大规模。一些民办社会养老机构表示，前期投入的资金至今无法收回。另外，民办社会养老机构目前基本没有为工作人员缴纳社会保险。三是保障差。目前入住社会养老机构的80%是失能老人, 养老机构在一定意义上应是半医疗性质的服务机构，但大多没有与医院、医疗机构建立合作机制。服务人员主要是下岗失业人员和农民工，“40-50人员”居多，缺乏专业护理培训，只能做一些简单的做饭、洗衣等服务工作。即便是这样，人员招聘仍比较困难。四是标准低。我市社会养老机构大部分不能达到“二规范一标准”（老年人建筑设计规范、老年人社会福利机构基本规范、养老护理员国家职业标准）行业标准，硬件基础设施落后，居住环境、卫生条件不如人意，部分机构还在采用蜂窝煤取暖过冬，无障碍设施不健全，仅是提供吃、住及基本照料服务，不能满足老年人多方面需求。（三）加快社会养老机构发展亟待破解的政策难题从调查情况看，确如邯郸日报社内部参考反映的情况，社会养老机构发展中的一些政策难题依然存在。1、行业管理亟待规范。养老机构办成什么样子，达到什么标准，工作人员需要具有什么样的基本护理技能，没有明确的要求，使社会养老机构发展陷入了小规模、低层次重复建设。2、扶持政策亟待落实。扶持政策上，2007年，省政府办公厅出台了加快发展养老服务业意见，我市适时进行了转发。该文件涉及对社会养老机构减免税费，实行运营补贴、开办补助等多项政策。从调查情况看，除政府公办养老机构外，社会民办养老机构基本没落实，这也是日报社内参突出反映的问题。3、创新发展亟待强化。日报社内参反映的“社会养老机构运营成本高”的问题确实存在，主要是房租高、用工成本高，以及由于是“租赁厂房、仓库开办养老机构，属性难以改变，制约优惠政策落实”（市劳动和社会保障局、民政局汇报）。这些问题的核心是有关部门关注不够，执行不力，没有把社会养老事业这个新生事物真当回事去支持、去帮助，涉及一个部门问题的尚不落实，几个部门文件“打架”时更是“踢皮球”。急需就现存问题削除偏见，创造性地开拓思路，积极探索创新，切实支持这项惠及民生的公益事业。三、外地加快社会养老机构发展的做法及启示（一）政府购买养老服务。合肥市在推进养老服务社会化中实行区分对象、分类施补的扶持政策，支持社会养老服务机构发展。根据养老机构服务对象的经济收入、身体条件、家庭成员等不同状况，分为二类：（1）无偿服务，对独居空巢老人中的特困群体，由政府向社会养老机构购买服务；（2）低偿服务，对经济比较困难的独居空巢老人，由政府定期向服务对象提供服务补助资金。具体操作上，民政部门首先根据老年人实际需求确定养老服务项目，通过公开招标选择养老机构按协议提供服务。（二）拓展融资渠道。为解决社会养老机构融资难问题，乌鲁木齐市实施了三种有效融资方式。一是政府设立专项贷款基金，用于解决养老服务机构银行贷款的担保，对于特别困难的养老机构，经有关部门认定核准后给予贴息。二是从福彩资金等多种来源中设立救助帐户，对起步阶段的养老机构给予支持。三是鼓励产权所有人用土地或房屋使用权参股经营养老机构。（三）采取多种经营方式自助养老。秦皇岛高庄中心敬老院利用现有和租赁土地，大力发展院办经济，建成了养殖小区、稻田、菜园和鱼塘，实现了自给和降低成本，并且总有闲不住的老人自觉参加力所能及的生产劳动，敬老院每年可节省经费20多万元。（四）发放长寿补贴。例如，承德、张家口长寿补贴发放范围扩大到90岁以上老人，沧州标准已提高到每人每月150元。而我市目前只对百岁以上老人发放且标准为每人每月100元。四、对我市社会养老事业发展的建议家家有老人，人人都会老，养老是重大民生问题。我市社会养老事业正处于起步发展的艰难时期。为促进社会养老事业发展，提出如下建议：（一）各级党委、政府和社会各界应高度重视社会养老事业发展。快步进入老龄化社会，人口结构老化、家庭结构变化、社保制度滞后，已成为未来发展中事关全局的重大问题。面对骤然而至的老年问题，各级、各界明显重视不够。部分群众反映存在“重少轻老”现象。岁岁重阳，鲜见看望、慰问老年人的爱心活动或社会敬老爱老援助活动。市级养老服务工作方面的高规格、真正解决问题会议也不多。老龄工作组织机构不健全。市老龄办编制6人，但实有工作人员2人。多数县、区老龄委不够健全，未根据人员变动及时调整成员组成，武安市、曲周县、邯郸县、涉县、临漳县、大名县、丛台区、峰峰矿区8个县、区（市）甚至未设老龄办，乡镇一级老龄工作全部集中由民政所管理，实质上处于无力管、无权管、无人管的状态。建议：1、市委、市政府及各县、区（市）和有关部门把养老事业发展作为每年民心工程重要内容，纳入年度实绩考核，明确政府主导、市场运作、社会参与的工作导向和浓厚的舆论氛围。2、健全老龄事业发展的组织领导机构，充实市、县（区）、乡镇老龄事业主管部门，保证必要的人员编制、办公经费、办公场所等做好工作的必需条件，及时调整人员构成。同时，要突出发挥好主管部门的作用，完善各项制度，实行例会制度，加强对养老服务工作的协调推进力度。（二）将社会养老事业发展纳入经济社会发展规划。适应老龄化社会加速发展的需要，建议在认真总结邯郸市老龄事业发展“十一五”规划的基础上，以事关民生、厚爱一层的理念在“十二五”国民经济和社会发展规划编制中，加大对老龄事业特别是养老服务业方面的规划力度，纳入总体发展规划，并尽快启动专项规划编制、研究，谋划好今后一个时期老龄事业发展工作，明确目标，细化步骤，落实责任。同时，结合城镇化发展，将老龄事业发展用地、资金、设施建设纳入城镇发展规划，与学校、医院等社会事业发展统筹谋划。（三）建设示范性养老服务中心。目前我市社会养老机构数量不少，但整体服务水平不高，缺少能够满足老年人多方面需求的服务机构。建议借鉴外地经验，力争在3年时间内，全市每个县、区（市）至少建立1所高标准、星级化的综合性养老服务中心，并与医疗、卫生、文化等机构建立良好的合作关系，发挥以点带面效应，提升社会养老机构整体发展水平。建议结合正在推进的乡镇卫生院建设，每个县、区（市）抓一个养老、医疗“二合一”试点院，以探索经验推动综合改革。（四）强力破解政策落实难问题。省加快发展养老服务业的意见明确了多方面扶持政社会养老服务业发展的优惠政策，具体而实际。建议市委、市政府首先从既有政策落实上“破冰”，对照现有文件精神，强力抓好以下3方面政策落实难问题：1、低收费政策。主要包括：用电、自来水、管道燃气价格按居民用电、用水、用气价格标准执行等。未落实原因主要是养老机构大多租用厂房或仓库，沿用原有水、电、气设施，属性未得到及时转换，主管部门和收费单位仍机械地执行原工业用价格标准。2、税费减免政策。主要包括：免征营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、车船税；免缴城市基础设施配套费、旧城改造费、散装水泥专项资金等房屋建设行政事业性收费；申请安装水、电、气管线、管道工程的予以优惠或减免相关费用等。未落实原因主要有：一是养老事业发展并未引起社会各界的关注与重视，许多行政机构并不知道有此项减免政策。二是一些部门从自身利益出发，不执行减免政策。3、补助补贴政策。主要包括：自建养老机构床位数达50张以上的，一次性给予每个床位不低于1000元开办补助，用房属租用且租用期5年以上的，分5年给予每个床位每年不低于100元补助；对已接收老年人的养老机构给予每个床位每年不低于120元运营补贴；以上所需资金由当地财政解决。未落实原因主要有：一是落实难点主要在区、县一级，财政无力承担。二是文件中明确规定只对自建用房的养老机构发放，但目前我市养老机构基本由租赁的工业厂房或仓库房屋改建而成，与文件要求有差异。落实建议：一是老龄工作主管部门应加大对老龄服务事业的宣传力度，鼓励和引导社会各界积极扶持老龄事业发展。二是鉴于有关扶持政策的落实关键在于高位推动，统一认识，下决心明责严督，建议市主管领导及市老龄委牵头，召集国税、地税、建设、公用事业等相关部门和社会养老机构共同参加，召开专题协调会，对照政策规定逐条核实，建立落实责任台账，明确落实时限、落实人员和相关责任，市委、市政府督查室作为落实民生工作的督查重点，进行专项督查。对落实政策不力的部门和单位给予全市通报，并由市主管领导对主要负责人专门训戒谈话，限期落实，连续二次训戒谈话的，启动问责机制，取消主要负责人和主管负责人及该部门、单位年终评优资格。三是由市老龄委组织开展一次全面、深入调查，摸清底数。对于符合补助条件的养老机构，地方政府应将补助资金纳入年度预算，坚决予以落实。对于不符合补助条件的养老机构，由民政主管部门审核把关，实行分类奖补。即，对于群众口碑好、设施条件达到行业规范要求但确实存在经营困难的养老机构，通过“以奖代补”形式向其发放补助资金，金额按文件规定的最低标准执行，待养老机构经营好转后停止发放，帮助其渡过经营困难期。对于补助资金中地方政府确实无力负担部分，建议一方面列入市级财政预算进行补贴，另一方面积极争取国家、省老龄事业专项资金支持，结合年度考核，对年度老龄工作实绩突出的地区给予全额补贴，对工作成绩不明显的地区实行少补或不补。（五）强化社会养老机构规范化管理。目前我市社会养老机构普遍存在规模小、经营弱、管理不规范等问题，制约着社会养老事业整体发展。1、建议发改、民政、工商等部门严把市场准入关，对新建社会养老机构严格按照“二规范一标准”（老年人建筑设计规范、老年人社会福利机构基本规范、养老护理员国家职业标准）要求进行登记审批，对发展规模、条件设施、服务水平达不到标准的，不予发放经营许可证，杜绝小规模、低水平机构重复建设。2、建议由市老龄办、市民政局牵头，卫生、防疫、劳动、工商等多行业主管部门参加，按照建立我市社会养老机构质量管理标准，对已建社会养老机构开展达标验收，对不符合要求的，除责令限期整改外，相关部门还要帮助他们做好整改提高指导工作。对于整改后仍不达标的，坚决予以取缔，力促社会养老服务机构服务质量和管理水平有大的提升。同时，加强日常监管，加大对食品、医药、建筑、消防等重点领域的监督检查力度，排查危险隐患，避免重大安全事故发生，保障生命财产安全。（六）推进社会养老工