河南省外出务工人员权益保障存在的问题及对策分析.doc

河南省外出务工人员权益保障存在的问题及对策分析基于对信阳商城、光山两县外出人员的调查引 言近年来，外出务工人员已经发展成为一个特定的社会阶层，从而作为当今城市中的一个特殊群体，在城市社会经济发展中扮演着非常重要的角色，但随着新生代外出务工人员的增长，外出务工人员的整体素质较以往有很大变化，而且由于近年来就业、工资、住房、教育、培训、医疗、保险和司法等方面的问题显著突出，在经济危机的阴影下，这些利益诉求越来越明显。一、外出务工人员的含义及其权益保障的内涵 （一）外出务工人员的含义 外出务工人员，是当代中国掌握话语权的城市社会对农村社会中背井离乡到城市务工的那部分人员的通称，这显然是一个以城市为中心主义的边缘化称谓。由于外来务工人员中的绝大部分是农民，并且从事着低等的体力劳动，所以新闻媒体中，也有把他们称为“外出打工农民”、“农民工”或者“民工”，甚至“打工仔”的。 （二）外出务工人员权益保障的内容外出务工人员权益保障的内容包括与其相关的生产生活的各个方面，在此研究和论述的主要包括一下六个方面：外出务工人员的留守子女和外出地教育接收问题、户籍地和外出地的医疗政策及保险问题、户籍地和外出地住房问题、户籍地的土地闲置和转让问题、外出务工人员的劳动合同问题、人身保险以及养老保险问题。 1.外出务工人员的留守子女和外出地教育接收问题外出务工人员的留守子女和外出地教育接收问题是指外出务工人员的子女因异地户籍学籍限制、外出地学校不接收、家庭经济能力不足、教育程度不一致、学习环境的不适应等问题，导致与父母分隔两地，独自在户籍地接受基础的义务教育，不能随同父母在外出地接受当地的教育而造成的问题。有学者认为“农民工子女上学问题从根本上说是现行的户籍制度及城乡二元化政策的产物 陆彤：论外来务工人员的平等劳动权山东大学 学位论文 2008 项继权：农民工子女教育：政策选择与制度保障华中师范大学中国农村问题研究中心 湖北武汉2005”。2. 户籍地和外出地的医疗政策及保险问题户籍地和外出地的医疗政策及保险问题是指“农民工医疗保障”，是政府通过制度安排与保护，基金筹措与给付，公共服务与监督，保障农民工获得基本医疗和预防保健服务的一种医疗保障制度。既包括医疗支付需求的保障制度，也包括预防保健和基本医疗服务供给的保障制度 何晓玉：农民工医疗保障问题研究西南财经大学 学位论文 2007。3. 户籍地和外出地住房问题 外出务工人员住房问题的出现是一个长期被忽视的问题，是一个复杂的制度问题，是与对进城进镇农民工整体利益保全的制度安排直接关联的问题。 4.户籍地的土地闲置和转让问题户籍地的土地闲置和转让问题主要是指外出务工人员户籍所在地（一般指农村和乡镇）的住宅、耕地、山地、林地等的使用权转让所存在的问题。 5.外出务工人员的劳动合同问题 劳动合同是劳动者与用工单位之间确立劳动关系，明确双方权利和义务的协议。外出务工人员的劳动合同签订率很低，这也直接影响其根本性的生活和工作，没有合法的工作保障。 6.人身保险以及养老保险问题 外出务工人员的人身保险以及养老保险问题涉及到其自身的人身安全保险、工作中的养老保险、家庭中的老人的养老保险等方面。其中，和城镇人口同等享有养老保障的养老保险还在区域试点中，有望在户籍改革的基础上获得推广。（三）外出务工人员权益保障的意义 近年来，随着新生代外出务工人员的增长，外出务工人员的整体素质较以往有很大变化，而且由于近年来子女、教育、住房等问题的显著突出，在经济危机的阴影下，这些利益诉求越来越明显。我们针对外出务工人员较为集中的地区和一些较为集中的外出地，做具体的调查分析，对个别已经做出新型的解决模式做推广分析，有助于更好的了解并传达外出务工人员的有助于政府相关部门和相关政策更好服务于民众，社会意义将非常显著。2、 外出务工人员权益保障的具体问题分析 （一）留守子女和外出地教育接收问题研究发现现行的户籍制度、财政投入与保障体制、义务教育管理体制的一些过时规定是导致农民工子女随迁入学问题的制度障碍，当前必须加快推进城乡户籍制度改革、创新义务教育财政投入与保障体制、完善义务教育管理与服务体制，为农民工子女随迁入学提供一个系统、科学的制度保障。 丁明秀：农民工子女随迁入学的制度性障碍与保障郑州师范学院 2011根据我们在河南省部分市县的问卷调查的统计分析，从调查的结果看，大部分调查者孩子的年龄在14-20岁之间，占总比例的68.52%，5-14岁的占9.26%。而农村外出务工人员子女入学情况显示，占94.76%人员的子女都在上学。农村外出务工人员子女中占89.58%不随父母工作随迁学习，只有7.29%人员的子女随迁入学。这说明大部分孩子是留守在老家，这就造成留守儿童无人照顾、看管现象，从而引发一系列现象。在随迁入学的子女的教育问题上，进入所在城市正规学校的占21.88%，进入城市中正规的民办或私立学校的占18.75%，进入专为外来务工子女开办的打工子弟学校的占6.25%，然而选择其他形式的占45.83%。以上调查结果表明，随迁的子女中，很好的教育环境和接受教育的条件很不符合现实的需求，有接近一半的孩子无法接受正规的义务教育，这也严重违背了国家的义务教育实施的初衷。会造成农民工子女的素质不高，文化程度底下，工作难找，收入拮据，仇富心里加剧，对社会危险性增大，从而进入到一个恶性循环，不符合社会的发展规律。在影响随迁子女入学的因素上，转入学校所在地政府不愿接纳外来务工子女入学、转学所需资料、证件繁多，程序复杂、费用昂贵，高额的赞助费等问题分别占9.38%、7.29%和16.67%。这说明在外出地的政府和教育部门对外来务工人员的教育安排不合理，没有充分考虑到外来务工人员的子女教育需求，这需要当地政府进一步加强对这方面的认识并改进工作方法和态度，积极推动的促进外来务工人员子女的义务教育入学保障。对于家乡教育条件和质量，51.04%的人员认为一般，35.42%的人员认为教育质量不好，担忧孩子；认为质量很好的只占8.33%。这说明农村教育滞后，教育资源不足，外出务工人员的留守子女接受高等教育的机会大为减少，子女也成为二代农民工的可能性大大增加。在愿意接子女外出接受教育的原因上，在自己身边放心的占14.58%,家里没人照顾的占23.96%，只有5.21%的人认为外出地教育质量更好，这说明在子女随迁上，孩子的成长问题和生活问题才是父母的首位期望，当然也很期望能够享受外出地的高质量的教育资源。（2） 医疗政策及医疗保险问题通过调查发现自从农村新型农村医疗制度实行，占总人数96.88%的人员参加医疗保险，只有极少一部分人员没有参保。参加保险的人中有88.54%的人选择新型农村合作医疗，这说明外出务工人员的参保意识很强，并且参保需求很大，对政府政策的期望值很高。然而在外出地的参保情况却很不乐观，68.75%的外出务工人员没有参加外出地的医疗保险，这说明外出务工人员在外地的医疗保障不到位，看病需要全额付款，经济压力重。对于务工所在地看病难的问题，67.71%的人员认为不是很难，有31.25%认为很难。大城市的就医总的来说还是很方便的。对于外出地看病费用价格，36.46%的人员认为很不合理，难以接受，59.38%的人员认为勉强可以接受；极少数人认为很合理。这说明大城市就医费用普遍较高，农村外出务工人员对于就医方面经济压力大，负担重，从而出现“看病不难，看病贵”的现象，从而流行一句话：奋斗三五年，一病回从前。对于外出地医疗费用报销问题，能在当按比例报销的占51.04%，但是所占份额较小。有45.83%的人员不能在当地报销医疗费用。这说明农村外出务工人员医疗报销在外地不能很好的实现。农村外出务工人员在外地就医，医疗费用能在户籍所在地报销的占22.92%，占72.92%的人员在外出地就医也不能实现在户籍所在地报销。 对于能在户籍所在地报销医疗费用，但份额比例很小的人员占65.63%，只有26.04%能大份额报销医疗费用，但也有6.25%的人员不能报销医疗费用。这说明农村的新型医疗制度还不是很完善。 农村外出务工人员每年家庭医疗支出占收入一小部分的占75%，占很大比例的有17.79%。这说明医疗支出也是农村外出务工人员的经济压力的一部分。（3） 住房问题 经过实地调查农村外出务工人员86.46%在老家建有住房，在务工所在地租赁房屋的，自己单独租赁占37.50%，与他人合租占11.46%，而单位提供住房只占9.38%，自己购房11.46%。这说明农村外出务工人员在外，大多以租房为主，加大经济负担。 务工所在地租赁房屋价格在300-600元占29.17%，300元以下的占17.71%，而在600-1000、1000以上的占14.59%左右。相对于农村外出务工人员工资普遍偏低来说，房屋租赁价格对于农村外出务工人员来说中等偏高。对于房租价格，30.21%觉得价格不合理，25.00%勉强接受，只有32.29%可以接受。占一半以上的外出务工人员对于房租价格不满意，这说明农村外出务工人员经济压力大，生活负担重。 农村外出务工人员自家房屋83.33%留个自己家人居住，如父母、孩子。占13.54%的人员房屋遭闲置。（4） 户籍地的土地闲置和转让问题 调查显示对于农村外出务工人员拥有的土地类型，其中以耕地为主，占64.58%。土地使用情况来看，62.50%的仍留给家庭成员进行耕作，16.67%的人员转让给他人耕作，也有13.54%的土地闲置。这说明农村大部分土地仍在发挥应有的功能。 相对于外出务工人员年工资水平，土地获得收益少，自愿放弃的占23.96%，人为闲置的占18.75%。农村外出务工人员由于无时间种植土地，转让他人耕作所获得收益中，粮食比重占41.67%，有13.54%的人员是签订合同获得租金，也有18.75%是无偿给予他人耕作。 对于土地转让问题，签订口头合同的占31.25%，签订书面合同的只有7.29%，而没有签订合同的占34.38%。这说明农村土地转让并不规范，容易引发劳务争纷。 对于农村外出务工人员土地政府征用情况调查表明，强制征用不任何补偿的占13.54%，协商赔偿损失的占41.67。说明政府对于农村用地，能做到补助农民，保护农民权益。（5） 外出务工人员的劳动合同问题 农村外出务工人员对于劳动法了解的只占19.79%，不了解的占78.13%。这说明农村外出务工人员知识水平低，合法权益容易受到损害。 农村外出务工人员每天工作在8-10小时的占总人数59.38%，有30.21%在11-12小时之间，而在12小时以上的也占2.08%，只有5.21%在8小时以下。这说明农村外出务工人员工作时间普遍超长，工作强度高，压力大。 农村外出务工人员与所在单位签订书面劳动合同的只占总人数的17.71%，没签劳动合同的，但有口头约定的占40.63%，有34.88%既没有书面合同也没有口头协定。这说明农村外出务工人员对自己劳动合法知识不了解，对劳动合法权益保护不够，容易造成合法权益受到侵害。 从统计看，15.63%的有人担保或熟人关系，不需签合同，11.46%的人觉得签了也没有用，5.21%的人要求签，但用工单位不愿意。由此看来，大部分农村外出务工人员是因为熟人介绍而去工作，所以有熟人担保，也有部分是所在单位不愿意签署劳动合同，还有部分觉得签合同效用不大，所以直接口头协议。 对于合同的用工方，其中58.33%的人员认为，用工方还是会按合同内容履行义务，有33.33%的人员认为用工方没有按合同内容履行义务，导致农村外出务工人员的合法权益受到侵害。 用工方存在拖欠工资现象占70.84%，其中有9.38%大量拖欠，有61.46%拖欠很少。只有25%不存在拖欠的现象。外出劳动务工人员在年末出现压工资现象的占总数67.71%，其中偶尔发生的占52.08%，经常发生的占15.63%。有27.08%的没有出现此现象。这说明企业为了留住员工而压工资，但是也损害了员工的利益。（6） 人身保险以及养老保险问题 外出务工人员中有56.99%参加养老保险，占37.50%什么保险也没有，而工伤、生育保险之类的险种，所占比例很小。45.83%的人员认为自己将来养老方式要依靠子女，而依靠自身的占20.83%，依靠养老保险的只占12.50%。这说明农村外出务工人员的养老方式依然传统，依靠子女养老。 对于农村外出务工人员来说，不参加社会保险的原因主要是没有固定的工作单位占20.83%，也有8%的人觉得没有必要。这说明稳定的工作方式固定的工作单位是农村外出务工人员选择社会保险的首选条件；而没必要也说明农村外出务工人员对社会保险一是不看重，二就是不了解。 对于农村养老保险制度的熟悉程度，68.75%的人员只是了解一些，不了解的占23.96%，而真正了解的只有2.03%。这说明农村外出务工人员对于养老保险只是停留在认识的这一范畴，并没有很好的深入研究。对于是否自愿购买保险占58.33%的人员有这个意识，也有36.46%的人员无意识自愿购买保险。3、 外出务工人员权益保障问题的对策分析(1) 留守子女和外出地教育的问题对策 第一、户籍制度本身要改革创新，取消不合理的户籍制度，取消对进城农民工子女的限制，加快我国现行义务教育体制改革，实现城乡公平、地区公平的国民义务教育制度。 第二、加大民办学校投资力度，适当放宽条件，保证农民工子女人学的广度。 第三、开放城市公办学校，农民工子女根据居住地就近入学。国务院办公厅转发教育部等部委关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见(2003年)已经明确规定，进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。 第四、取消一切专门面向外来务工人员子女的不合理收费，平等对待所有学生。 第五、降低民办学校的办学“门槛”，鼓励和支持民办学校发展。 第六、加大农村义务教育的投入，加强农村寄宿制学校的建设。（2） 户籍地和外出地的医疗政策及保险问题第一、政府应高度重视处于社会弱势地位的农民工权益的保障问题，要树立和强化公民观和人权观，打破沿袭多年的“城乡分割”的观念和传统，给农民工以国民待遇。社会制度改革要消除对农民工的各种歧视，赋予他们与城市居民同等的国民权利，并且由法律予以保障。事实上，保障农民工权益正是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在，政府有义务为所有公民提供国民待遇。要从制度上解决这个问题，必须打破城乡分割的管理体制，按宪法规定的公民权利平等原则、市场经济体制下的机会均等原则，赋予进城农民与市民平等的权利，享受平等的待遇。 第二、建立全民医疗保险体系，政府担纲农民工最基本医疗保障的责任。作为一种社会制度，社会保障应该把全体社会成员列为保障的对象，其责任的主体主要是政府 第三、优化制度设计，建立多层次、多形式医疗保障。农民工的参保意愿和缴费能力和现行医疗保障制度之间存在差距。社会保障制度设计要弥补原来的缺陷，考虑全体人民(包括农民工)的参保意愿和缴费能力。考虑到和合作医疗的衔接。 第四、改革医疗基金征收机制，做好分层医疗保障的资金基础。要解决好农民工参保率低、流动性大等问题，还有一个重要方面就是医疗基金的筹资方。 第五、将合作医疗纳入全民医疗保障的体系中。以家庭为单位的合作医疗保险，最终应过渡到以个人为单位的居民医疗保险。在做到全民医保后，初期以家庭为单位的合作医疗保险存在的必要性都将不复存在，而且以个人为单位的医疗保险更有利于人员的自由流动。 第六、加快农民工医疗保障立法，为医疗保障提供法制化管理的保证。法制化管理可以对农村务工人员参保、医疗服务和基金监督管理等提供强有力的保证。政府应从立法上解决农村务工人员基本医疗保障。把农村务工人员纳入法定参保人群，明确政府、企业和个人的各自责任，使他们获得应有的医疗保障，以维护其合法权益。 第七、进行健康宣教以提高农民工的卫生保健意识。 第八、做好农村务工人员的宣传和引导工作，让他们理解社会保障的政策和规定，提高他们积极主动的参保意识。 （三）户籍地和外出地住房问题 第一、要放眼长远，在城乡一体化发展中统筹解决农民工住房问题。 第三、提高大中小城市和小城镇整体承载力。当前农民工主要集中在大城市，导致大城市住房和公共服务承载力不足，应进一步将进城农民工向中小城市疏散重点发展中小城市和小城镇，降低广大农民工进城门槛，将更多农民工吸引到中小城镇就业、生活。考虑到农民工随就业岗位而流动，应借助产业升级引导劳动密集型产业由大城市向中小城市扩散，从产业发展、就业容量、公共基础设施建设等方面提升中小城镇综合承载力。 第四、鼓励城镇难以容纳的农民工返乡创业。当前广大农村的基本公共服务水平不断提高，但农村劳动力明显不足，难以推进农业现代化与新农村建设。 第五、引导建立城镇居民向乡村流动的配套制度机制。我国东部地区城市化率已近70，按照世界城市化发展规律，在城市化、郊区化之后逆城市化是城乡融合发展的必然趋势。随着城乡基本公共服务均等化逐步实现，城镇人口下乡创业与定居，成为逃离城市问题、寻求新发展空间的客观选择。因此我们应因势利导，在土地、户籍、就业等方面进行制度创新与机制配套探索引导城乡之间人口有序流动，减少人口单向进城带来的持续性城市问题。 第六、要做好规划，在城市与住房规划中统筹谋划农民工住房问题。 （四）、户籍地的土地闲置和转让问题 第一、赋予基层政府探索农村土地流转制度的权力，是促进事物发展的应然要求。但对“探索的权力”要加以限定，重点是要防止农村土地在流转中大规模的非农化使用，即防止农民工市民化与农村土地城市化的同向性或同向度流转，即防止将农村基本农田大规模转变为城市建设用地和工业用地。这意味着，统筹城乡发展中的农村土地制度创新，要守住温家宝总理强调的“红线”。 第二、统筹城乡中的农村土地流转，需要采用差别化方式。以村级集体组织为主体的农村土地流转，包括土地所有权流转和土地经营权流转两种类型。 第三、政府采取措施规范和鼓励农民工采用转包、转租和代耕形式。 第四、政府需要加强对农村集体土地股份制流转方式的监管，以防止某些经营者将农村集体土地作为抵押物带来的市场风险。 第五、建立健全各项制度规范农民工土地流转行为。建立完善流转程序制度。坚持依法自愿有偿原则，农民工流转承包地可以通过村集体组织或中介组织流转，也可以双方协商进行流转任何单位和个人不得强迫或者阻碍。 第六、建立完善签订合同制度。承包地不论是流转给本村村民或亲戚朋友，还是单位都要在平等协商的基础上签订书面合同，合同要对双方权利和义务作出明确约定，并使用统一文本格式。 第七、建立完善纠纷处理制度。合同履行期间发生纠纷时应双方协商调解解决，解决不了的。可以申请仲裁机关或人民法院解决。 第八、建立完善档案管理制度。农民承包土地流转合同要由乡(镇)经管站统一造册登记，确定专人对合同资料归档管理。 第九、强法律政策的宣传普及，增强农民工依法维权意识。采取送法下乡、专题培训等多种方式宣传和普及农村土地承包法律和政策，教育干部依法行政、依法办事引导农民工学法、懂法和用法。 第十、善征地补偿办法，建立被征地农民工的安置、就业与基本生括保障的长效机制。城镇化的推进不能以牺牲农民利益为代价，要让失地农民同样分享改革成果。为此，要对失地农民进行公正补偿，即安置补助费的项目、金额应当能够保障失地农民在生产、生活、教育等方面的必要支出，不仅要保持原来的水平，而且要更加有保障。 （五）外出务工人员的劳动合同问题 第一、提高农民工的法律意识。只有当外出务工人员的权利意识觉醒并拿起法律的武器维护自己的合法权益，他们维权行动才是最彻底的。因此，提高外出务工人员的法律意识，让他们充分了解自己的权利，是解决问题的根本。 第二、完善劳动法律制度。劳动合同是劳动者的权益保障书。 第三、政府有关部门依法履行职责。在一定程度上，政府行政部门进行执法监督是一种公共产品。公民有享受公共产品的权利。维护外出务工人员合法权益是有关行政部门的职责所在。这就要求政府有关行政部门积极履行法律赋予的职责，依法监督劳资双方执行劳动法的状况，在对待城市工人和外出务工人员时用同一套标准和尺度，切实维护他们的权益。 第四、建立农民工组织。外出务工人员加入工会组织，将在一定程度上平衡劳资双方的力量对比，有利于他们维护自身权益。 第五、推动农民工与所在单位签订合法有效的劳动合同，重点放在个体、民营企业，放在规模较小的企业和劳动条件较恶劣的行业中。 第六、将农民工与企业普遍签订劳动合同作为保障其基本权益的重要步骤，纳入各级劳动保障管理部门的工作计划重点之中。 第七、加强对企业社会责任的教育，提高企业对保护农民工合法权益的自觉性，不断改善企业的劳动管理措施。 第八、农民工进行维护基本劳动权益的教育，增强农民工要求签订劳动合同的意识，将其作为维护自身合法权益的重要手段。 （六）人身保险以及养老保险问题 第一、续深化城乡二元结构体制改革。农村人口城市化或者说村镇人口一体化是经济发展的必然趋势，也是我国城乡一体化进程的必然结果，随着我国经济社会的不断发展，传统的户籍制度已经不适应发展要求和新的形势。彻底打破农业户口和非农业户口之间的壁垒是大