在公共服务领域推广PPP模式的理论、政策与实践.ppt

2020 3 7 1 1 在公共服务领域推广ppp模式的理论 政策与实践 导语 党的十八届三中全会提出 大幅度减少政府对资源的直接配置 建立透明规范的城市建设投融资机制 允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营 国办发 2015 42号文件明确指出 在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式 是转变政府职能 激发市场活力 打造经济新增长点的重要改革举措 广泛采用政府和社会资本合作模式 对统筹做好稳增长 促改革 调结构 惠民生 防风险工作具有战略意义 2020 3 7 2 2 一 ppp及其由来二 ppp模式在我国的运用和发展三 规范运用ppp模式的几个环节四 下一步工作和建议 内容提要 3 3 一 什么是ppp 二 ppp的由来及国际实践 三 ppp的主要类型 一 ppp及其由来 4 4 一 什么是ppp ppp模式即英文 public private partnership 的首字母缩写 中文直译为公私合营或公私合作 ppp可简单理解为政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式 具体是指政府和社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系 以利益共享和风险分担为特征 通过引入市场竞争和激励约束机制 发挥双方优势 提高公共产品或服务的供给数量 质量和效率 5 5 联合国发展计划署 ppp是指政府 营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系 在这种关系中 政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门 而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险欧盟委员会 ppp是公共部门和私人部门之间的一种合作关系 其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务世界银行 ppp是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同 而私营部门须承担重大风险和管理责任亚洲开发银行 ppp是指为开展基础设施建设和提供公共服务 共部门和私营部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系 6 6 财政部 ppp模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系 通常模式是由社会资本承担设计 建设 运营 维护基础设施的大部分工作 并通过 使用者付费 及必要的 政府付费 获得合理投资回报 政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管 以保证公共利益最大化 国务院 ppp模式是公共服务供给机制的重大创新 即政府采取竞争性方式择优选择具有投资 运营管理能力的社会资本 双方按照平等协商原则订立合同 明确责权利关系 由社会资本提供公共服务 政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价 保证社会资本获得合理收益 7 8 ppp是一种制度安排 不是单纯的融资手段推广ppp模式是全面深化改革的要求 是全面依法治国的要求 突出体现为 四个转变 政府职能 从 国家管理 向 国家治理 转变 公共服务 从 政府供给 向 合作供给 转变 财政管理 从 短期平衡 向 中长期平衡 转变 基础设施 从 供给不足 向 有效供给 转变 9 长期合作包括整个项目生命周期 双方通过长期合同明确权利和义务 关注服务确定服务或产品标准按照基于项目表现 performance based 的支付公式付费 没有服务就没有支付 noservicenopay 风险分担风险由最适宜管理风险的一方承担 鼓励创新发挥社会资本的主观能动性 有利于鼓励服务和技术创新 利益多赢政府 企业 公众多方共赢 二 ppp的由来及国际实践 1984年 土耳其首次应用bot 建设 经营 转让 模式 1992年英国政府创新推出新的公私合作模式 pfi pfi privatefinanceinitiative 英文原意为 私人融资活动 在我国被译为 民间主动融资 是英国政府于1992年提出的 在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资 建设和运营管理模式 智利于1994年引进了ppp模式 用于提高基础设施的现代化程度 1997年 葡萄牙也引入ppp模式 用于公路网 医院 铁路及地铁的建设 2004年12月 巴西引入ppp模式 用于公路 铁路及港口 灌溉工程等基础设施建设 2005年2月 我国首次运用ppp模式进行北京地铁四号线的建设 当今世界 ppp模式在各国的运用越来越普遍 所发挥的作用也越来越显著 世界银行和亚洲开发银行等在全球推广ppp 有很多文件和实践 10 10 英国1 ppp模式 pfi 即项目建成后 由公共主管部门向私人部门支付费用 支付方式通过 影子收费 来完成 即依照固定的付款计划来进行支付 2 应用领域 交通运输 卫生 国防 教育 就业和养老金 3 管理机构 1 英国伙伴关系 为公共管理部门就特定项目提供技术支持 2 私营部门资金处 隶属于财政部 制定pfi政策 4 资金支付 1 中央政府提供 pfi 信贷资金 支付项目的资本成本 2 地方政府税收 支付运营成本 5 pfi与财政关系 英国政府认为 pfi并非是将设施从公共预算中转移出去 而只是在符合 物有所值 原则情况下才以pfi形式来进行项目融资 因此 英国的pfi项目群大约有一半已列入公共部门的资产负债表中 但是在现实中 对pfi项目的一些新投资还是以资产负债表的表外项目来处理 11 11 美国1 总体特点 1 美国公共部门对大多公共基础设施直接提供资金 以州际高速公路为例 联邦资金负担成本80 资金来源于燃料和机动车税收 各州负担成本20 资金来源于地方公共债券 然而 联邦税收的增长无法跟上公众对高速公路的需求增长 美国开始尝试ppp 2 ppp发展缓慢 原因在于用户拒绝支付使用费 导致财务困难 以及项目所预期的经济增长没有发生 2 ppp模式 1 专营权 目的是为公共部门的预算筹集资金 2 特许权经营协议 3 ppp与财政关系 美国不将ppp计入政府的资产负债表 也不纳入政府预算 用以减轻政府债务 但是 美国政府将ppp列为隐性债务 或是临时资产转让 1 为了保持原有的债务契约总量不变 避免因政府债务过多导致信用评级下降 2 不将项目计入资产负债表可以使得政府规避支出和债务上限 根据传统条文规定 当所有项目都包含在预算之内 支出和财政净债务上限可以有效的控制预期支出的偏差 如果不将ppp列入资产负债表 则可以脱离这一限制 12 12 澳大利亚1 ppp项目主要是由各州而非联邦来进行 主要集中在新南威尔士和维多利亚州 2 涉及领域 收费公路 社会性基础设施项目 3 ppp核心机构 维多利亚州的 维多利亚公私合作制机构 4 ppp模式 最初使用特许经营权模式 之后转为pfi模式 pfi广泛应用于社会性基础设施项目 13 13 法国1 总体特点 1 使用特许权协议进行公共基础设施建设有着悠久的历史 2 应用领域 供水和污水处理 交通设施 电力 社会性基础设施 2 ppp模式 1 专营权 私人部门通过和公共主管部门签订合同的方式来提供经营和维护服务 私人部门要承担需求风险并达到服务标准 公共主管部门提供建设资金 并保留设施所有权 专营权合同也可以在特许权经营协议结束的时候签订 以允许私人部门继续运营设施 主要用于水务部门 2 pfi 2002年启用 用于社会性基础设施建设 14 14 韩国1 ppp发展基础 1999年 基础设施领域私营部门参与法 2 设置最低收入担保机制3 管理机构 1 计划与预算部直接控制项目成本超过2亿美元的项目 或是政府资助超过3000万美元的项目 2 地方政府控制小项目 3 1991年 成立私营部门基础设施投资中心 是ppp专业知识中心 提供政策支持 4 ppp模式 1 特许权经营模式 交通设施 2 pfi 社会性公共基础设施项目 5 ppi项目的债务融资 1 融资方向有韩国发展银行 外国银行 商业银行 保险公司和外国投资者 2 设立韩国基础设施信用担保基金 用以支持债务融资 15 15 加拿大2008年 加拿大建立ppp加拿大 pppcanada 是一个联邦国有企业 隶属于加拿大财政部 它拥有独立的董事会 通过财政部向议会报告 pppcanada根据财政委员会制定的标准评估联邦层面和地方层面的ppp条件 评估ppp项目是否适合寻求联邦基础建设项目资金的资助 根据财政委员会的政策和授权 谈判 签署和执行通过ppp基金资助的项目合同 财政委员会向pppcanada授权管理p3加拿大基金 p3canadafund pppcanada通过p3canadafund向ppp项目进行投资 p3canadafund是加拿大第一个直接为ppp项目投资的基金项目 pppcanada的运营和投资资金都来自于联邦拨款 加拿大ppp项目分为联邦层面和地方层面两类 16 16 西班牙1 ppp模式 1 1972年颁布 特许权经营法 用于公路设施 2 2003年 pfi取代特许经营权模式 用于所有ppp类型 3 ppp现在占到西班牙基础设施投资的20 2 管理机构 由于西班牙高度分权 中央政府很少对ppp进行指导 也没有国家性ppp知识中心 地方政府自行制定政策 3 主要特点 1 ppp采购过程迅速且成本低廉 原因在于公共部门进行了准备工作 包括初步的设计 规划和对环境影响的评估 以及市场调研 2 ppp市场由大建筑商主导 他们与国内银行紧密联系 不对外国投资开放 17 17 南非1 ppp模式 特许权协议模式2 应用领域 公路 监狱部门 医院3 管理机构 财政部负责监管ppp项目的实施 并设立专门的ppp机构 分三阶段对项目实施审批 1 准备了可行性研究之后 2 在发布招标文件之前 3 在签署最终文件之前 18 18 三 ppp的运作方式 19 19 20 20 ppp的主要类型 ppp项目无固定模式 政府与私人部门可根据不同的项目 不同的社会情况和市场需要来选择不同的合作方式 ppp模式不断创新 多种交易模式可以同时使用 21 21 22 按项目的建设情况划分 新建项目在建项目存量项目按项目的付费方式划分 使用者付费 政府不承担运营补贴支出责任可行性缺口补助 政府承担部分运营补贴支出责任政府付费 政府承担全部运营补贴支出责任 二 ppp在我国的运用和发展 一 操作 二 政策 三 云南省开展ppp工作的情况 23 23 一 操作 业内人世估计 中国目前实施的ppp项目超过1000个 价估超9000亿元 20世纪80年代中期以来 我国以bot模式 引入外资参与基础设施建设 代表项目 广西来宾b电厂 成都自来水六厂 长沙电厂 北京市第十水厂等项目 本世纪以来 就ppp模式进行了多种探索 代表项目 北京地铁四号线项目 财政部 2014 112号30个示范项目 其中 新建项目8个 存量项目22个 涉及15个省 24 24 二 政策国务院2014 4 30 国务院批转发展改革委 关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知 国发 2014 18号 推动非国有资本参与中央企业投资和进入特许经营领域 放开包括自然垄断行业竞争性业务在内的所有竞争性领域 为民间资本提供大显身手的舞台 2014 9 21国务院 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 国发 2014 43号 鼓励社会资本通过特许经营等方式 参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营 2014 9 26 国务院关于深化预算管理制度改革的决定 国发 2014 45号 强调健全财政法律制度体系 注重运用法律和制度规范预算管理 提高政府公共服务水平 划清市场和政府的边界 凡属市场能发挥作用的 财税等优惠政策要逐步退出 凡属市场不能有效发挥作用的 政府包括公共财政等要主动补位 2014 11 16国务院国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 2014 60号 创新生态环保投资运营机制 鼓励社会资本投资运营农业和水利工程 推进市政基础设施投资运营市场化 改革完善交通投融资机制 鼓励社会资本加强能源设施投资 推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化 鼓励社会资本加大社会事业投资力度 25 25 国务院2015 5 19 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 国办发 2015 42号 包括重要意义 总体要求 构建制度体系 规范项目实施 政策保障和组织实施六部分 指导意见 的发布 充分释放 改革红利 传递了强有力的政策信号 有利于有关部门和地方政府统一认识 加强政策协调 规范推进ppp项目实施 防止ppp模式在实践中 走偏 或者出现 变异 也有利于稳定政策预期 为政府和社会资本合作营造良好的发展环境 进一步增强社会资本信心 更好地激发民间投资的活力 26 财政部 2014 9 23 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金 2014 76号 要求拓宽城镇化建设融资渠道 促进政府职能加快转变 完善财政投入及管理方式 尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式 ppp 发展的制度体系 2014 10 23 关于印发的通知 财预 2014 351号 要求地方政府对存量债务进行甄别 其中 通过ppp模式转化为企业债务的 不纳入政府债务 同时 地方政府要及时将政府存量债务分类纳入预算管理 2014 11 30 财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 财金 2014 112号 财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室组织专家评审 确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个ppp示范项目 其中 新建项目8个 地方融资平台公司存量项目22个 2014 11 29 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 试行 的通知 财金 2014 113号 就ppp项目全生命周期从项目识别 项目准备 项目采购 项目执行 项目移交等方面给出了较为具体的指导意见 27 27 2014年12月30日 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知 财金 2014 156号 规范ppp项目合同管理 发布ppp项目合同管理指南 从合同主体 合作关系 项目前期工作 收入和回报等方面进行说明和约定 意在提高公共服务质量和效率 公开透明和阳光运行 合法合规及有效执行 2014年12月31日 关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知 2014年12月31日 关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知 财库 2014 215号 推广ppp模式 规范ppp项目政府采购行为 主要从ppp项目政府采购程序 争议处理和监督检查等方面做了规定 28 28 2015年2月13日 关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知 财建 2015 29号 框架性文件 主要规定在城市供水 污水处理 垃圾处理 公共交通基础设施 公共停车场 地下综合管廊等市政公用领域开展ppp项目推介工作的目标 原则 要求 实施 保障等 2015年4月7日 关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知 财金 2015 21号 框架性文件 推进ppp项目实施 保障合同履行 有效防范和控制财政风险 明确和规范了ppp项目财政承受能力论证工作流程 指引 明确 ppp项目全生命周期过程的财政支出责任 主要包括股权投资 运营补贴 风险承担 配套投入等 财政部门 或ppp中心 应当综合考虑各类支出责任的特点 情景和发生概率等因素 对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算 此外 财政部还与还与有关行业主管部门就在行业主管部门分管领域推广运用ppp模式联发了一系列文件 29 29 发改委2014 5 18 国家发展改革委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知 发改基础 2014 981号 推出80个示范项目采用ppp模式面向社会招标 项目涵盖铁路 公路 港口等交通基础设施 新一代信息基础设施 重大水电 风电 光伏发电等清洁能源工程 油气管网及储气设施 现代煤化工和石化产业基地等方面 2014 12 2 国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见 发改投资 2014 2724号 从宏观层面就ppp的推进作了较为原则性的规定 明确了ppp的定义 原则 项目适用范围 操作模式 工作机制 管理 保障机制等 30 30 三 云南省开展ppp工作的情况 2014年11月8日陈豪省长在对财税体制改革及财政工作的指示中指出 关于政府与社会资本合作问题 此问题很重要 要赶紧拿出具体意见 要营造制度 营造环境 要用有限财政资金撬动社会资金投入 2014年12月30日 省政府印发 云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案 将ppp工作列为云南省深化财税体制改革重点工作 2015年1月26日陈豪省长在云南省第十二届人民代表大会第三次会议上作的政府工作报告上将创新政府投资使用方式 探索政府和社会资本合作模式 ppp 工作列为2015年重点工作 31 31 ppp的本质是政府购买公共产品和服务 是财政预算管理的一项内容 ppp项目财政承诺是政府债务管理的一项重要内容 特许经营权是政府的一种无形资产 ppp项目形成的资产终极所有权属于政府 ppp项目资产和负债是政府综合财务报告的一部分 财政是政府收支 采购 债务和资产管理的主管部门 省财政厅ppp工作情况 32 32 1 加强组织领导 建立工作机制成立ppp工作领导小组及其办公室成立金融合作中心 负责ppp政策研究 咨询培训 能力建设 信息统计 2 印发相关制度 提出细化要求 1 草拟了 云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案 并经省政府批准后印发全省执行 2 印发了云财金 2015 1号 云财金 2015 2号 云财金 2015 18号 提出我省贯彻落实措施 3 研究和草拟 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见 和 云南省政府和社会资本合作 ppp 融资支持基金设立方案 33 33 3 组织各地征集上报ppp项目印发 云南省财政厅关于报送2015年度政府和社会资本合作 ppp 项目的通知 云财金 2015 29号 要求省级相关部门和州 市财政部门将拟采用ppp模式的项目报送省财政厅审核 省财政厅申报项目情况进行评审 将符合要求的项目列入省级ppp项目库 并筛选合适的项目 列入2015年度省级试点 推荐列入财政部示范项目 34 34 我省第一批ppp项目报送情况 各州 市财政局和省交通厅共报送ppp项目478个 总投资额为7904 9亿元 涉及供气 供水 环保 公路 教育 旅游 轨道 养老 卫生医疗 城市公共基础设施 保障安居工程 地下综合管廊等17个领域 35 除版纳 迪庆没有上报ppp项目外 省级项目5个 14个州市 3个省直管县和滇中产业新区财政局报送项目473个 36 新建项目有347个 金额6269亿元 在建项目80个 金额1233 16亿元 改扩建项目46个 金额37 9亿元 建成项目5个 金额2 23亿元 37 10亿以下 含10亿元 的项目共359个 金额744 08亿元 占总投资额9 41 10至50亿 含50亿 的项目共67个 金额1464 72亿元 占总投资额18 53 50至100亿 含100亿 32个 金额2278 13亿元 占总投资额28 82 100亿元以上的项目共20个 金额3417 97亿元 占总投资额43 24 38 项目总投资额较大的单位和地区是 省交通厅 昆明 昭通 曲靖 保山 大理 红河 总投资额达500亿元以上 项目投资额分布情况下图所示 39 4 拟定项目评审的统一标准印发 云南省财政厅政府和社会资本合作 ppp 项目筛选标准和评分指引 从项目的符合性 经济性 可行性和风险性等方面审核评估项目 把好项目质量关 40 5 指导各地项目培育 抓典型项目多次与大理州政府及相关部门 中介机构 社会资本和昆明轨道交通集团公司就ppp项目进行研究 目前 大理洱海环湖截污项目已设立了协调工作领导组 组建成立了ppp项目合作公司 完成了规划方案 可行性研究报告和实施方案的编制 设置了采购核心条件 并于6月4日发布了项目资格预审公告 昆明轨道交通项目已成立ppp项目工作组 明确组织框架和职责 并与有投资意向的社会投资人接洽 41 41 42 三 规范运用ppp模式的几个环节 ppp模式操作流程分为五个环节 项目识别项目准备项目采购项目执行项目移交 流程1 项目识别 公共服务领域项目 适合采用ppp模式 适宜采用ppp的项目 投资规模较大 需求长期稳定 价格调整机制灵活 市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目 项目发起方式 政府发起 各行业主管部门从新建 改建项目或存量公共资产项目中遴选 社会资本发起 鼓励已建立现代企业制度的境内外企业等社会资本提出合作建议 向财政部门推荐潜在项目 43 43 44 流程2项目准备 44 编制项目实施方案 行业主管部门 或项目实施机构 牵头组织编制ppp项目实施方案 包括 项目产出说明 绩效要求 股权结构 运作方式 回报机制 配套安排 采购方式 交易结构 风险分配 合同管理体系 违约责任 退出机制和纠纷解决等 评估论证 财政部门会同行业主管部门组织或授权相关部门从财务分析 物有所值和财政承受能力等方面对潜在项目进行分析评估 选择建设 运营 移交 bot 建设 拥有 运营 boo 等运作方式 通过评估的项目纳入各级ppp项目储备库 由财政部门牵头制定项目年度和中期开发计划 项目审查 财政部门召集相关部门和专家对项目实施方案进行审查验证后出具审查意见 行业主管部门 或项目实施机构 负责将通过审查论证的项目报同级政府审查同意后 启动采购程序 上述论证可委托第三方咨询服务机构实施 45 流程3 项目采购 45 依法依规开展项目采购 确保公平 公正 公开选择合作伙伴 科学设计合同条款 实现责 权 利对等社会资本选择 行业主管部门 或项目实施机构 综合评估项目合作伙伴的专业资质 技术能力 管理经验 财务实力和信用状况等 选择合适的采购方式采购社会资本 合同公示 采购结果 项目合同文本等应按规定向社会公示 公告 与社会资本方签署项目合同 项目实施机构与社会资本拟订合同时 要合理分担风险 明确政府和社会资本的权利义务 设立调整和争议解决机制 合理设置营运期限 融资贷款 服务收费 可行性缺口补助等不确定因素的灵活调整机制 在保持公共服务的持续性和稳定性的前提下 为合同执行预留调整和变更空间 并须设争议解决机制 46 采购方式的选择公开招标 适用于核心边界条件和技术经济参数明确 完整 符合国家法律法规和政府采购政策 且采购中不做更改的项目 竞争性谈判 邀请招标 竞争性磋商 单一来源采购 47 按合同办事 是依法治国的内在要求 是ppp模式的精神实质 是政府和社会资本长期友好合作的重要基础 也是ppp项目顺利实施的重要依据和保障 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知 财金 2014 156号 2014年12月30日 政府说了算合同说了算 合同管理的重要意义 47 合同主体 政府方 县级以上人民政府或其授权机构 政府部门或事业单位 社会资本方 依法设立且有效存续的具有法人资格的企业 包括民营企业 国有企业 外国企业和外商投资企业 项目公司 社会资本针对项目专门成立的具有独立法人资格的公司 作为ppp项目合同及项目其他相关合同的签约主体 负责项目具体实施 48 49 流程4 项目执行 49 项目公司设立社会资本可依法设立项目公司 政府可指定相关机构依法参股项目公司 项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定 按时足额出资设立项目公司 50 融资管理由社会资本或项目公司负责融资 财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作 防止企业债务向政府转移 51 51 加强项目执行监管 确保公共产品和服务供给质量项目实施机构和行业主管部门负责监督社会资本按时足额出资设立项目公司 按质完成项目建设和提供公共服务 涉及政府支付义务的 财政部门要将政府支付义务纳入政府财政预算 政府以资产出资的 要依法进行评估 财政部门和行业主管部门 项目实施机构 应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账 执行合同约定的支付义务 奖励条款或惩处措施 项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益 约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库 履约管理社会资本或项目公司违反合同约定 威胁公共产品和服务稳定安全供给 或危及国家安全和重大公共利益的 政府有权临时接管项目 直至启动提前终止程序 合同执行和管理过程中 项目实施机构应重点关注合同修订 违约责任和争议解决等工作 合同双方发生争议且无法协商一致的事项 依法申请仲裁或民事诉讼 52 中期评估项目实施机构应每3 5年对项目进行中期评估 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责 社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的 可依法申请行政复议或提起行政诉讼 政府 社会资本或项目公司应依法公开披露相关信息 保障公众知情权 接受社会监督 53 基于项目表现的付费机制对项目表现设置考核指标 并根据考核情况确