论我国环境公益诉讼法律制度的建立.doc

文章来源：中顾法律网上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题论我国环境公益诉讼法律制度的建立曾文革、王海志关键词: 环境公益/环境公益诉讼/法律制度内容提要: 传统的诉权理论对原告资格的限制使环境公益的司法保护呈现出极大的不足，环境公益诉讼的建立具有十分重要的现实意义。本文从环境公益诉讼的概念及其理论基础出发，比较了国外的环境公益诉讼立法，深入分析我国建立环境公益诉讼法律制度的必要性和可行性，最后提出建立我国环境公益诉讼法律制度的设想。一、环境公益诉讼概述(一)环境公益诉讼的概念公益诉讼法律制度最早可溯及到古罗马时代。“古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为公诉和私诉两种。公诉是对有关国家利益案件的审查，私诉是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。但这种区分和近代的公诉和自诉并非同一概念，按今日所谓的公诉是由代表国家的检查机关向法院提起追究被告人刑事责任的请求;自诉是由被害人或其法定代理人为追究犯罪人的刑事责任直接向法院提起的诉讼。罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为公诉，涉及个人利益的诉讼为私诉，凡个人受到不法侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是私诉。” 1 在近代的诉讼制度中，为保护私人利益而以私人资格发生的诉讼叫私益诉讼，以保护公益为目的，就叫公益诉讼。”环境公益诉讼是指当环境作为一种公共利益遭受侵害或有侵害的危险时，法律允许公民或团体为维护公共利益而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段，在三大诉讼中，都存在着相应的公益诉讼。相对于传统的诉讼方式，环境公益诉讼具有自身的特点：1、环境公益诉讼具有预防性公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，任何个人、组织，只要能根据有关情况合理判断有危害社会公共利益的行为，就可以向法院提起诉讼。这就改变了传统诉讼事后的被动性，可以将危害公共利益的行为扼杀于萌芽之中。由于环境这种要素具有特殊性，它一旦破坏就很难恢复，并且会产生的久远的影响。因此有必要贯彻“预防为主”的原则，在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就允许公民或团体运用司法手段加以排除。环境公益诉讼的预防性功能得到很好的体现。2、环境公益诉讼的目的是为了维护环境公共利益环境公益诉讼是相对于环境私益诉讼而言的。环境私益诉讼是指当某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人对加害人向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼是为了维护环境公共利益，而环境私益诉讼是为了维护私人利益。环境公益诉讼的起诉人不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提起诉讼，从而达到维护环境公益的目的。3、环境公益诉讼的原告具有特殊性传统诉讼的原告须与本案有直接的利害关系，环境公益诉讼不要求原告与本案有直接的利害关系。随着社会的发展以及人们环境意识的增强，每个人不仅仅关心自己本身的、眼前的环境权益，而且开始关注环境公益这种公众的、长远的利益。通过维护环境公益来实现对自身环境权益保护的终极关怀。环境公益诉讼的原告在自身利益未受直接侵害的情况下，也可就公共利益提起环境公益诉讼。(二)环境公益诉讼的理论基础1、环境权理论的兴起环境权是指环境法律关系的主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。它是一种新的、正在发展中的重要的法律权利。环境权理论是一种新的法学理论，它是随着环境问题的日益严峻和人们环境意识的提高而逐步提出和发展起来的。环境权理论发端于美、日、欧等工业发达国家，伴随着1972年人类环境会议和1992年环境与发展大会形成了两次理论研究和立法的高潮。环境权作为一项基本人权逐渐被确定下来。环境权是最基本的环境法律权利，是环境社会关系、自然权利和环境道德的法定化。环境权不能被剥夺和丧失，其一旦被剥夺和丧失，环境法律关系主体就不能继续生存和健康发展。既然人们享有享用适宜环境的权利，当这种权利遭受损害时就必须给予救济，使权利主体能够通过司法手段维护自己的权益。这样当环境权遭到侵犯时，公众作为环境权的权利人，不管是否是直接利害关系人，均有权提起诉讼，从而为环境公益诉讼的提起提供了理论基础。2、社会法理基础由于环境侵害的原因行为往往具有社会有用性、价值正当性、合法性和不可避免性，这就使得相关的实体法和程序法也难免打上浓郁的社会性色彩。因此，论及环境侵权救济的法理学基础，须从社会法理着眼，而不是传统的个人主义法理。 2在现实的社会中，社会关系日益复杂，社会公共利益与每个人的利益都息息相关，从某种意义上说，每个人都是社会公益的利害关系人，社会公益的损害，就等于每个人的利益都受到损害。“法律的社会化”运动导致“公法”与“私法”的界限日益模糊，形成了“私权”与“公权”、“私益”与“公益”相互渗透的“社会法”，以“私”的名义来保护“公”的利益的社会公益诉讼模式是与这种趋势相符合的。从社会法理的视角看，由于环境法较多涉及社会公益，环境法是一种社会法。环境公益诉讼以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。3、诉权理论的新发展按照传统诉权理论，诉权是实体权利的请求权，因而是实体权利在程序法上的延伸。基于这一理论，实体法上的权利成为诉讼的前提。只有基于实体法上的权利受侵害或威胁的事实，才能有效行使诉权。在这种理论的指导之下，形成了实体权和诉权一一对应的机械关系，这种一一对应表现在两种权利的内涵和外延两个方面，不仅要求在内在本质上诉权的行使以实体权为法理依据;也表现在范围上，诉权的请求范围也应以起诉人自身所享有的实体权利的范围为限。 3但随着社会发展及公共利益保护的需要，诉权理论朝着新的方向发展，出现了以“诉的利益”为基础的诉权与实体权利分离的倾向，即如果起诉人提起诉讼能够产生其主张的利益联系，则认为其享有诉权。这就使诉权的考虑基于与起诉权有关的利益，而非权利。通过将诉讼实施权的基础认定为诉的利益，不但现实的损害能够获得司法救济，而且可能的损害也可以得到保护，这就大大扩展了当事人适格的基础。从而为起诉人基于与己有关的环境公益提起环境公益诉讼提供了诉权基础。二、国外环境公益诉讼的立法状况1、美国美国是现代公益诉讼制度比较完善的国家之一。美国环境法中规定了公民诉讼，其公民诉讼的基本内容有：第一，在各个单项环境法规中设立专门条款，规定公民诉讼，为公民提供环境诉讼提供具体依据。如清洁水法第505条规定：允许公民和各州对任何被指控为违反了清洁水法的人提起诉讼。其他诸如有毒物品控制法、固体废弃物防治法等单项环境法规都有类似的条款规定，公民正是根据这些具体条款，对非法排污者和未执行环境法规的政府部门提起公民诉讼的。 4第二，规定公民诉讼前置程序。立法规定公民提起诉讼前应告知即将成为被告的污染者或主管机关，经过六十日才能正式起诉。但有关毒性污染物或紧急事件则例外规定,可免除告知的程序要件以争取时效。第四，为公民诉讼规定依据和限制条件。公民进行公民诉讼需要有一定的依据，美国实行与公民诉讼密切相关的排放监测报告制度和颁布“重要违法行为”的标准。其中排放监测报告是指被许可向水体排放污水者必须填写水体排放的报告，报告者必须对其负严格责任，公民实际上就是按照这个排放监测报告监督排污者，并可以据此提起有表面证据的诉讼。美国的环境法律限制公民对非重要的环境违法行为提起诉讼，为了防止公民就非重要的违法行为提起不慎重的诉讼，引起不必要的损失(公民诉讼中胜诉的一方，法院可以免除原告聘请律师的费用。但对那些非重要的违法行为提起不慎重诉讼的公民，法院可以拒绝采用同样的做法)。自从20世纪80年代以来联邦环保局就开始列出“重要的违法行为”的条目，以提醒持证排污者注意，明确自己行为的界限，从而防止违法，同时也使公民诉讼有一定标准。 5第五， 公民诉讼费用的负担。公民诉讼的目的并不是为了损害赔偿，而是督促执法，这是一种公益活动。但是，作为原告的公民必然要支付一定的诉讼费用。为了减少对不必要费用的负担，公民可能会放弃诉讼。为了鼓励公众参与公民诉讼、监督执法，美国清洁水法规定，法院对根据公民诉讼条款提起的任何诉讼中做出任何最后判决时，可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用(括律师和专家证人的合理费用)，只要法院认为该决定是合适的。 6据此规定，本来应当由原告承担的诉讼费用，法院也可以判决由被告承担。这样就大大减轻了原告的负担。综上所述，美国环境法中关于公民诉讼已经形成了一套完备而严密的制度，公民提起诉讼，不仅有法可依，而且有证据可举、有标准可查，这样使公民诉讼有了现实可操作性。2、英国英国法律在公益的司法救济方面相对保守，但总体上英国行政法关于救济阶段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中，不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。 7在英国，存在一种混合程序，用公法名义保护私权之诉，是检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为防止某种而提起诉讼。通过为此而出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基本上是捍卫私人权利的救济转而成为保护公共利益的公法救济。该程序的基础是国家利益，为了普通的公共利益而维护法律。 8在环境保护方面，英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相应的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官都可提起诉讼。比如，英国的污染控制法就有“对于公害，任何人均可起诉”的规定。为加强国家对环境公害诉讼的干预，英国还建立了由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度。3、其他国家法国、德国、日本等国都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件提起民事诉讼。另外德国还有宪法诉讼，它规定本国公民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。此外，菲律宾高等法院在1993年的一个判例中，法官亦授予42名儿童以诉讼权，使之能够以自己的名义和子孙后代的名义提起诉讼，要求政府停止大规模出租国家森林给开发公司砍伐，最后，法官判决对原告的诉讼请求予以支持。原告的胜诉，使得大片森林资源，特别是大片原始热带雨林得以保全。 9由以上对国外公益诉讼的情况介绍，我们可以得出以下启示：(1)许多国家都根据自己的国情建立了环境公益诉讼制度;(2)通过检察官提起环境民事诉讼这种民事检察制度得到许多国家的采用，许多国家在采用民事检察制度的同时，也允许公民提起环境公益诉讼;(3)环境公益诉讼具有丰富的内涵和程序，如美国的环境公益诉讼也称为公民诉讼，它规定由公民提起环境公益诉讼，美国的环境公益诉讼制度最为完善，一定程度上代表了环境公益诉讼的发展方向。三、我国环境公益诉讼制度建立的现实依据(一) 我国建立环境公益诉讼制度的必要性分析近几年，中国的局部环境质量虽有所改善，但整体环境在恶化，前景令人担忧;以城市为中心的环境污染在发展，并向农村蔓延，生态破坏的范围仍在扩大。针对环境问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护模式。但在这种模式下，由于行政体制的紊乱和软弱，行政监督的缺位与低效，及环境行政执法中的地方保护主义等所有这些因素，致使日益扩张的行政权利不仅未能有效地承担其维护环境公益的重任，甚至它本身还构成了对公共利益的威胁。 10可见这种单轨制模式已不适应现实的需要，应积极吸收公众参与环境管理，改变环境保护不力的状况。公众参与环境管理的方式多种多样，其中一个十分重要的方面就是有权对政府的行为及不作为以及其他破坏环境公益的行为提起诉讼，通过司法程序的运作来保护环境。但在我国诉讼制度的现实状况下，这些环境公益诉讼很难提起。中华人民共和国民事诉讼法第108条明确规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。中华人民共和国行政诉讼法第41条规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。最高人民法院关于中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第13条规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，公民、法人或其他组织也可以依法提起行政诉讼。这样公民面对自己没有直接利害关系的环境公益及政府的抽象行政行为就难以提起诉讼，而正是这些行为对环境的破坏更大。现在众多的政府行为对广大范围的生态环境产生重大的影响，甚至影响到子孙后代的利益，例如拦河大坝的修该会造成河流两岸大规模的生态破坏，核电站的建设会造成不可预料的环境影响，因为这类环境方面的影响由全社会承担而并不直接对任何单个公民的利益，按照传统的行政诉讼理论，便没有人有资格对这类环境影响行为提起诉讼。这样对这些最具危险性的政府来说根本没有监督的途径。 11基于我国环境日益恶化的现实，单轨制保护下政府对环境保护的不力以及在现有的诉讼制度下公民参与诉讼进而实现环境管理的困难，我国有必要建立环境公益诉讼制度，畅通公民提起公益诉讼的渠道，从而更好地保护我国的环境。(二)我国建立环境公益诉讼制度的可行性分析1、我国已有建立环境公益诉讼制度的法律理念从宪法来看，中华人民共和国宪法第2条规定， 中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第5条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。第9条规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。通过这几条规定，我们可以看出宪法体现了人民主权，依法治国、保护环境的理念。这些理念体现了人民有管理国家和社会事务、参与环境管理的权利，其具体途径可以多种多样。在法治国家里，司法最终解决原则是一个基本原则，司法是人民维护合法权益，追求公平、正义的最后保障。“虽然我国有人大、信访、党纪政纪等多种对政府机构和人们进行监督的途径，但真正说来，只有诉讼等法律程序才能将政府机构和人员置于与民众平等的地位，对其行为和权力构成强制性约束，确立起人民公仆的观念。” 12环境公益诉讼制度体现了人民通过诉讼手段参与环境事务管理，实现在法治国家里人民当家作主。由此可见，宪法作为我国的根本大法，为环境公益诉讼制度的建立提供了理念基础。从各部门法来看中华人民共和国环境保护法第6条规定，一切单位和个人都有保护的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。中华人民共和国刑事诉讼法第77条规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。这体现了检察院作为公益的代表可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，同样可以把它们运用到环境诉讼中，从而为环境公益诉讼制度的建立提供了精神指导。2、环保团体的建立及民众环境意识的提高权利的多元化和社会化是社会发展的趋势。中国20年来的改革开放已开始动摇国家权力一统天下的局面，在国家和社会一体化的格局转变为国家与社会互动互补的时代，出现了极其多样化的利益群体，以及代表他们利益的社会团体，遍布社会的各种民间组织和非政府组织，其拥有大小不等的社会权力的影响力和支配力也无处不在。 13在环保方面，随着人们环保意识的增强，众多的环保团体也建立起来。比较著名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等。自然之友曾发动了保护珍稀动物滇金丝猴和可可西里保护藏羚羊的著名行动。环保团体的建立及其宣传活动，大大提高人们的环境意识，激起了人们保护环境的热情。赋予这些团体提起环境公益诉讼的权利与当代权利的多元化和社会化的趋势是相吻合的。这些团体将一定范围内个人的的力量聚合在一起，并与公民个体一起成为环境公益诉讼的民众基础。3、司法实践中已有较丰富的公益诉讼的案例1997年12月3日，河南省方城县人民法院民事判决书(1997)方民初字第192号支持了我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起诉讼的案件。 14还有许多公益诉讼的案例，比如王英诉富平春酒厂案，邱建东诉黄山地名案，南京东南大学二教师诉南京市规划局要求制止中山陵管理局在紫金山顶建立观景台案，河南农民葛锐诉郑州铁路分局铁路厕所使用收费案等。2003年，乐陵市人民检察院对乐陵市金鑫化工厂非法炼油，损害了国有资源，造成了环境污染，威胁了人民的健康进行起诉，要求被告停止侵害、排除妨害、消除危险，后检察院的主张得到人民法院的支持。这些实践中的案例，无论在程序上还是在实体上都为环境公益诉讼的建立积累了宝贵的经验，为环境公益诉讼的建立奠定了案例基础。四、建立我国环境公益诉讼制度的几点设想前面已经分析过，环境公益诉讼具体表现为环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。维护环境公益的刑事诉讼是通过检察机关的公诉追究当事人的刑事责任来实现的。刑法在分则第六章“妨害社会管理秩序罪”里专门设置一节(第六节)，明确规定了破坏环境资源保护罪，第六节设置了9个条文(第338346条)，包括14种破坏环境资源保护的犯罪。刑事诉讼法对追究犯罪的程序作了具体的规定，追究环境犯罪同样应采用此程序。由于刑法和刑事诉讼法已经对环境刑事公益诉讼作了规定，这里仅就环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的建立提出一些设想和建议。本文把环境公益诉讼的起诉主体界定为任何组织和个人，其中就包括检察院和其他民众。由于二者的地位和性质上的不同，在具体制度的设计上，除共性外也存在一些差异，下文在论述时，对其差异处也进行特别指明。建立我国环境公益诉讼制度的具体设想有以下几点：(一) 起诉资格的适当放宽在民事诉讼中，我国民事诉讼法强调的是，起诉资格必须“与本案有直接的利害关系”。也就是说，依照民事诉讼法提起的环境民事诉讼必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。由于环境侵害具有间接性，其侵害往往通过环境这个载体作用于受害人。再者环境侵害具有潜在性、广泛性，环境公益的损害不一定与个人有直接的利害关系。基于此，我们可以借鉴美国的做法，在环境保护法和各个单项环境法规中设立专门条款，规定因环境污染直接或者间接受到侵害的民事主体，均可提起环境侵权诉讼，检察机关或者民众都可提起环境公益诉讼。在行政诉讼中，有资格提起行政诉讼的人，应当是行政相对人或者是认为被诉具体行政行为侵害其相邻权者。而现实生活中，环境行政相对人的权益不一定遭到破坏，往往是环境公益遭到破坏。另外，抽象行政行为往往同公共利益的关联更为紧密，对环境公益的影响也更大。如果将抽象行政行为排除在被诉行为之外，无疑在很大程度上阻碍了环境公益的维护。基于此，应把具体行政行为和抽象行政行为以及环境机关的不作为都列入可诉之列。具体立法方式可以与环境民事公益诉讼一样，在环境保护法和各个单项环境法规中设立专门条款。与此相适应，中华人民共和国行政诉讼法第2条和第11条关于行政诉讼案件受理范围的规定也应作相应的修改。这样，只要行政行为损害了环境公益，或行政机关有保护环境公益的职责却不作为，民众和检察院就可提起环境行政公益诉讼来维护环境公益。(二) 举证责任的合理分担1、环境民事公益诉讼的举证责任的分担民事诉讼中一般的举证责任规则是：当事人对自己提出的主张有责任提供证据加以证明，否则就要承担不利的诉讼后果，即“谁主张，谁举证”的原则。但由于环境污染损害的民事纠纷案件的专业性较强，因果关系的证明十分困难，再加上原被告之间的信息不对称，如果采用“谁主张，谁举证”的原则由原告举证，必然会使其处于十分不利的地位，不利于环境的保护。因此最高人民法院关于中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见第74条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。在民众和检察机关提起的环境民事公益诉讼中，由于环境问题的特殊性而不易收集证据，举证责任倒置的规则应得到坚持。2、环境行政公益诉讼的举证责任的分担中华人民共和国行政诉讼法第32条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。在环境行政公益诉讼中，仍应由被告行政机关承担举证责任。这是因为行政机关作出行政行为，应查明相关事实，做到事实清楚，证据确实充分，既要合理，又要合法。当原告起诉行政机关的行为损害环境公益或有关行政机关有保护环境的职责却不保护环境时，行政机关就应举出证据加以证明，否则就要承担相应的法律后果。(三) 诉讼费用承担上的适当改进就环境诉讼的费用而言，其数目相当大，再加上因果关系的证明，涉及科技知识的运用，其所需费用之巨，非一般的民众所能承受。再者来说，民众提起环境公益诉讼是为了维护环境公益，受益人也不限于本人，往往是不特定的多数人或整个社会。如由原告独自承担诉讼费用就不公平，也会挫伤民众提起环境公益诉讼的积极性。因此我们应修改人民法院诉讼收费办法第26条关于原告不预交案件受理费的规定，把民众的环境公益诉讼列入不预交案件受理费的范围。从而保证民众不致因负担诉讼费用显有困难而放弃对环境公益的保护。另外，美国的清洁空气法、清洁水法、固体废物处理法等均规定，法院如认为合适，可将诉讼费用(包括合理数额的律师费和专家作证费)判给诉讼的任何一方。按照这一规定，依惯例由原告承担的律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理费用， 15此规定也值得我们借鉴。我们可以在环境保护法和各个单项环境法规中设立专门条款规定环境公益诉讼的同时，对环境公益诉讼费用承担作相应的规定。检察院在提起环境公益诉讼时，如其要承担必要的诉讼费用，可由国库支付。(四) 原告奖励制度的建立由于环境公益诉讼费用不同于一般的环境诉讼，虽然环境公益诉讼的原告通过环境公益的维护可能最终会受惠于此，但总没有自身私人利益的维护更能引起人们进行环境公益诉讼的积极性。人们作为自身权益的最大维护者，具有趋利避害的共性。如果人们花费大量的时间、金钱、精力来进行环境公益诉讼，而自身从中受益甚微，每一个理性的经济人都不会作出此种选择。对环境公益诉讼的原告进行奖励不失为一个好的方式。美国反欺骗政府法规定，败诉的被告将被处以一定数额的罚金，原告有权从被告的罚金中提取15%-30%的金额作为奖励。 16这种方式值得我国借鉴，我们可以在环境保护法和各个单项环境法规中设立专门条款规定环境公益诉讼的同时，规定民众进行环境公益诉讼可以获得奖励的比例。通过经济上的激励来调动民众对危害环境公益的行为提起诉讼的积极性，引导、鼓励民众提起环境公益诉讼的行为。(五) 防止滥用环境公益诉讼的规定由于环境公益诉讼的原告不要求与本案有直接的利害关系，一般民众提起的环境公益诉讼实行举证责任倒置，原告事前不需要花费大量的精力收集证据，再加上诉讼费用的收取上有优惠措施，这些都为滥诉开启了方便之门。再加上提起环境公益诉讼的个人动机的复杂性，并不排除功利及追求新闻炒作及追求奖励的初始动机，这也加大了滥诉的可能性。滥诉的提起给本来就有限的司法资源造成了极大的浪费，并使被告被一个莫名其妙的案由卷入诉讼之中，耗时耗力，并对自己的名誉造成了不好的影响。因此有必要对滥用环境公益诉讼的行为进行防治。1、建立行政先置程序由于环境领域国家的行政管理占据十分重要的地位，环境公益的损害直接或间接与行政机关的执法不力有关。如果越过行政程序直接提起环境公益诉讼就很容易造成行政机关对其职责的懈怠，不利于发挥行政执法及时有效的优势，也会使滥诉的提起少了一个顾忌。因此应设立行政先置程序，不妨借鉴美国的做法，在环境保护法和各个单项环境法规中设立专门条款规定环境公益诉讼的同时，让起诉人在提起诉讼前一定期限内通知行政机关及相关当事人，如果行政机关不采取相应的措施，起诉人才可以选择以直接侵权人为被告提起环境民事公益诉讼或以行政机关为被告提起环境行政公益诉讼。这种先置程序对滥诉的提起具有一定的预防作用。2、实行滥用环境公益诉讼侵权责任制在美国，滥用诉讼构成一种独立的民事侵权行为责任。其基本含义是：被告恶意地、没有