省域城镇体系规划理论的发展和方法的改革.docx

省域城镇体系规划理论的发展和方法的改革网友评论进入论坛时间:2007-09-19作者:崔功豪来源:城市规划网【导读】根据全球化，信息化和市场竞争的新形势以及国家推进城市化战略的要求，中国开始了全国、省、市、县各行政区域的城镇体系规划。 根据全球化，信息化和市场竞争的新形势以及国家推进城市化战略的要求，中国开始了全国、省、市、县各行政区域的城镇体系规划。新规划以整体、竞争、发展、可持续及人本主义为基本观点，运用全球化和新国际劳动分工、新空间结构、空间整合与整体发展、协调发展和空间管治等理论，提出了区域发展定位、城市化战略、城镇体系结构和空间组织、空间开发与管治、体系支持系统、区域协调发展及制度创新与对策等省域城镇体系规划的主要内容。并就规划思路、技术方法、工作方法提出了新的见解。 一、城镇体系与城镇体系规划 1、城镇体系的基本认识 1）城市的发展从城市到城镇体系 概括数千年城市发展的过程可以理解为城市发展的三次飞跃：人类社会三次劳动分工诞生了城市。但长期以来，社会经济的主体是农村，城市是依附于农村而存在的：18世纪工业革命后，工业集中形成了城市，现代工业集中在城市，产生了巨大的效益，成为国家和社会的经济中心，农村则依附于城市，成为城市的劳动力源泉和农产品与工业原料的来源。澳大利亚学者费瓦与吉斯特总结了近代的城市发展史，指出“农业革命使城市诞生于世界，工业革命使城市主宰了世界”。20世纪，特别是20世纪后半期以来，人类社会进入了由以往单一的产业推动（农业、工业）到二、三产业集中地城市为主体推动社会发展的城市时代。不仅在经济和社会水发展上，以城市为主体，而且城市的意识、观念、城市规范、城市方式也将成为社会的共识和共同的规则。 数千年城市的发展的一个显著特点是经历了由最初小规模、分散分布、封闭的运作到逐步扩大、集中、联合形成互相联系的开放式的城镇群体，从全球城市化到城市全球化；由过去区域内孤立的“点”的城市到今天“面”的城市区域的过程。城市区域化和区域城市化为当前城市发展的重要特征。 人类已进入全球竞争的时代，在城市化的全球时代，全球的竞争就是城市的竞争。但不是单一城市之间的竞争，而是以中心城市为核心的城市区域间的竞争，是城镇体系之间的竞争。城镇体系是城市竞争的基本空间单元和重要的空间组织形式。 2）城镇体系的基本概念和特点 城市体系的概念 城镇体系是在一定地域范围内，以中心城市为核心，由不同规模、不同职能、相互联系城镇组成的城镇群体。 城镇体系的特点 城镇体系是一个不断发育完善的过程，具有明显的阶段性。 城镇体系是一个开放系统，它是以区内外城镇间的各种联系（“流”）为其基本特征的。 城镇体系具有层次性，城镇体系以区域范围如作用分成不同等级层次，任何城镇体系都是整个地域城镇体系网络的组成部分。 城镇体系具有鲜明的时代性，不同时代，具有不同的城镇体系。 城镇体系具有地方性，是当地经济、社会发展如环境特性的反映，不同的域具有不同特色的城镇体系。 2、城镇体系规划的目的、作用和性质 1）城镇体系规划的目的 城镇体系规划的基本目的是构筑一个与经济社会和环境相适应、相匹配的城镇体系网络，并由此促进整个区域的可持续发展。 2）城镇体系规划的作用 城镇体系规划的作用可以简单归纳为：提供推进区域城市化和城镇健康发展的科学思路和科学依据；发挥地域空间的调控作用，协调好城镇发展和经济社会发展及各项建设之间的关系；在区域空间整体优化利用的基础，有效地组织城镇空间。 3）城镇体系规划的性质 城镇体系规划是以空间资源分配为主的地域空间规划，它的重点是落实城镇空间、组织城镇空间； 城镇体系规划是一个指导性、引导性的规划、具有方向性、战略性、引导性； 城镇体系规划是一个调控规划，其重要作用是对各项建设和城镇发展实施空间遇到和空间调控； 城镇体系规划是一个协调性规划，通过规划，协调各行为主体之间、不同空间之间、整体和局部之间、远期和近期之间、区域之间的各种关系； 城镇体系规划是一种区域有序竞争和长远发展的“游戏规则”或达成共识的“契约”。 3、当前开发城镇体系规划的意义 1）背景 改革开放以来，我国城镇体系规划经历了由两个系统组成进行的两个阶段：80年代，由国家科委以国土规划为主的城镇体系规划编制阶段；90年代，以建设部为主的城镇体系规划阶段。 两个阶段的城镇体系规划发挥了一定的作用，也存在很多问题。 i没有从宏观的时代背景深入的研究城市发展战略，难以总体把握区域城市发展方向和正确定位； ii重视对城镇发展的规划研究，缺乏对城乡关系、农村发展及其对城市影响的研究； iii强调中心城市的发展，为中心城市总体规划服务，对其他城镇发展及城镇间协同问题的研究不足； iv重视城镇空间的发展，缺乏从区域整体空间概念出发研究与其他空间发展关系； v重视传统的城镇体系三大结构的规划，没有对支撑三大结构发展的基础设施，特别是资源与基础设施的共建、共享进行研究； vi仅从空间载体的角度去落实经济社会发展的需求，没有从空间和限制的角度发挥城镇空间对经济社会发展的调控作用。 经济全球化和世界进入城市时代的特征，使组成不同层次的城镇体系已经是各国、各地区参与经济全球化和区域竞争的客观要求和必然趋势。 我国已进入城市化的加速期，正在迎接城市世纪的到来。城市化已经成为国家发展的重大战略，构筑科学的城镇体系是城市化战略的重要组成。 经济全球化、交通快速化、社会信息化以及高科技的发展，使空间变“小”，世界变“近”，从而对城市空间布局、结构形态、相互作用产生很大影响，需要重新审视我国城市的发展和城镇体系的构建。 2）意义 适应城市时代的形式和全球化的需要努力融入世界城市体系； 落实“十五”计划的城市化战略和国家经济结构战略性调整中“城镇结构”调整的要求； 作为新的增长源，促进地方经济社会的全面发展。 省域城镇体系规划是一国城镇体系规划系统的核心部分，是发挥城镇体系规划对经济社会发展的战略指导作用，构筑全国城镇体系参与世界城市竞争的主要空间地域。 二、省域城镇体系规划理论的发展 1省域城镇体系规划的基本观点 1）整体观。要树立起“整体大于局部之和”的观念。规划应以区域经济整体效益最高、区域空间整体利用最优、区域环境设施整体最佳、区域设施整体建设最省为目标来进行城镇和经济社会的发展与建设。 2）竞争观。在市场经济和全球经济的情况下，人口、资金、资源等生产要素是流动的，市场是开放的，区域和城市发展的机会是均等的。因此，必须确立竞争的观念，在充分分析内在和外部条件的基础上，加大对周边地区城市发展对比分析，从中寻求本地的特色和发展目标，以在竞争中取得发展。 3）发展观。把发展观和阶段观相结合。既要注意当前高科技、信息化的新形式，又要认真人系界定所处的发展阶段（可能刚进入工业化初期、或者工业化中期），以制定切合实际和可操作的发展目标和发展战略。 4）可持续发展观。在体系规划中：（1）要明确可持续发展的范围，应当涵盖资源、环境、经济、社会和城镇各个方面；（2）重点是空间的可持续发展，因此，要体现空间利用的集约、优化、有序、弹性、要良性运行、留有余地，滚动开发。 5）人本观。规划的根本目的是为了人。为了这代人的生存和发展，也为了下一代人的生存和发展。因此，规划就要创造有利于人生存和发展的条件和环境，要满足人的各种需求，要符合人的各项活动空间、尺度。 2省域城镇体系规划的理论基础 1）全球化、新国际劳动分工理论与省域城镇体系规划 新时代经济和城市发展最基本的特征是全球化经济全球化和城市全球化。经济全球化使国家的经济发展不仅要与国家的发展条件相一致，更重要的是与国际条件和需求相吻合。同样，也使一国的城市发展纳入世界城市体系，或者要从世界城市体系的视角来审视一国城市的发展。随着全球化的进程，一些城市的某些功能已经超越了区域和国家的层面，而在全球层面发挥作用。因此，从全球化的角度来看，判断一个城市在世界城市体系的地位作用，在全球经济中的角色，不主要取决于其人口规模和GDP，而是参与国际经济社会活动的程度；调控资本运行的能力。因此，出现了全球城市（世界城市）、区域城市、国家城市、地方城市；出现了很多专门性国际活动的城市。 新国际劳动分工是全球化理论的重要组成。与传统的国家、产业、产品分工的国际劳动分工不同，新国际劳动分工是以跨国公司为中心，以经济活动（生产、流通、消费）全过程及每个过程中各环节分工为特征的全球范围的分工，管理决策、研发设计、产品制造分别位于不同国家、地区和城市，构成了全球性经济活动组织层次为中心的国家的城市系统。跨国公司总部集中和管理城市无异是顶级的首位城市，而散布于世界的生产制造地则是系统的最基层。 依据全球化理论，在省域城镇体系规划关于城市发展战略和定位研究中，应当明确全省城市参与全球发展的战略目标，香港提出的是亚洲的国际中心城市，上海是国际经济中心；按经济活动组织和现代城市功能系统，确定城市在世界、国家、区域各个不同层面的地位和功能；分析研究各类城市参与国际经济社会活动的条件及方向。昆明举办的世博会，既是一项国际性活动，也大大提高了昆明在世界的著名度。苏州举办的APEC财长会议也使苏州纳入了国际活动的城市之一。 2）新空间结构理论与省域城镇体系规划 城镇体系规划的重点是优化发展城镇空间。传统的城镇体系规划中的空间结构规划，按照增长极理论和点轴理论，形成增长点和发展“轴”的空间结构。然而信息网络和快速交通的发展，出现了生产加工企业和人居地分散化，以及管理中心，研发机构以及外资向核心城市集中的趋势，而发展轴也不仅是交通等物质形态的轴，也可能是信息轴、智能轴，从而对区域城市空间组织带来新的影响；中心城市管理功能、服务功能的增强，形成了不同程度超越行政区域的影响区域，都市区、都市圈、都市密集区、都市带等新的空间地域逐渐呈现；因此在都市区、带新的空间结构理论影响下，区域城镇体系的空间结构也由简单的点轴演变的区（圈）带（轴）结构，如江苏全省的三圈五轴，浙江省的三核（都市区），四区等。 构筑全省城市新的空间结构形态是体系规划的核心，科学确定全省的中心城市都市区，（圈、群）以及主要发展轴（带）是体系规划的重点。河南省城镇体系规划提出一群（中原城市群）一带、形成了该省鲜明的空间结构的特色。也明确全省经济与城镇发展的重点。 3）空间整合和整体发展理论与省域城镇体系规划 新时期城镇体系规划的重要发展之一是对整个区域空间全覆盖的研究和规划。当前，一般将区域空间据其功能划分为城镇发展空间，农业开敞空间和生态敏感空间三类；而按经济社会特征也可分为城镇空间和乡村空间两类。根据推进城市化进程的要求和当前城镇空间发展无序，以及生态空间保护不力的现实，如何达到区域各空间协调发展是一项重要任务。空间整合和整体发展理论正是据此而提出的。 从空间整合的角度而言，省域城镇体系规划，应当根据各地城镇未来发展预测（包括行政区划调整）划出不同类型的城镇发展空间。明确其范围、规模、发展时序，从而解决与农业和生态空间在用地规模、区位等方面的整合。 从整体发展的角度，体系规划应该提出城乡经济社会、环境和空间一体化发展的思路及布局，研究大城市与周边地区发展与整合。西北地区城乡二元结构显著，现代化城市与落后的郊县毗邻，更应注意在提高中心城市作用度的同时，扩大对周边的影响力，促进近域城市化。 4）协调理论和省域城镇体系规划 在市场经济条件下，协调理论是区域发展理论的重要组成部分。它是一种谋求区域内不同利益主体发展平衡点，以及取得总体投入最少，效益最佳的优化理论，也是提高区域城镇综合竞争力的需要。 城镇体系规划的协调包括：城镇之间的协调、城镇发展与各部门（尤其是基础设施部门）的协调，省域内不同区域的协调，本省区域情形周边省区域的协调等。江苏省体系规划中将全省划分为五个重点协调区域：环太湖、沿长江、沿海、淮北和宜溧山地等生态敏感区；提出了市县同城情况下，城市与郊县发展的协调等；在城镇与基础设施协调中，既参考了城镇发展如何与专业规划相衔接，同时，又包括城镇发展提出了局部调整专业规划的要求；与周边省域的协调则以基础设施和环境为重点。 5）空间管治理论与省域城镇体系规划 城镇体系规划的重要目的之一是求得区域内各类空间的合理利用与优化配置。然而，各类空间（城镇、农业、生态）在发展中存在着相互间位置、规模、功能上的各种矛盾；存在着由于发展条件中差异而导致开发时序的先后和开发程度的难易；存在着经济合理、技术可能条件下开发标准的选择性。空间管治正是以空间资源的优化配置、合理利用和保护为目的的一种协调的、调控的理论和方法。它不仅提出了区域空间开发共同遵守的原则，还以“空间准入”的思想，划分了空间不同利用程度的区域，如优先与鼓励发展、严格保护和控制开发、有条件许可开发地域空间，提出了不同空间利用的标准、准则和措施。省域城镇体系规划应当据此，对全省区域空间和不同城镇空间进行空间管治的研究和相应区域划分，以及制订符合全省实际的空间管理准则。 3省域城镇体系规划的主要内容 当前省域城镇体系规划的主要内容可以归纳为： 1）发展战略部分 （1）区域发展定位（方向与目标）包括经济社会发展研究基础上的产业定位 （2）城市化战略 2）空间规划部分 （1）城镇体系结构和空间组织 （2）空间开发与管治 3）支撑系统 （1）交通网络 （2）基础设施 （3）社会服务设施 （4）生态环境 4）区域协调包括区内和区外在空间、基础设施、生态环境等方面协调。 5）制度创新和政策建议 三、省域城镇体系规划方法的改革 1、规划思路的革新 1）规划的出发点 规划的出发点，或者称之为规划的目的，规划主要解决什么问题。概括几十年来区域规划（含体系替代）的出发点，有集中类型：一是条件型，即规划的出发点是依据本区条件（资源等）提出规划目标和方案，这种类型主要是计划经济时期，以区域自我发展、封闭式的规划思路，显然在当前市场经济、开放时代是不适用的；二是问题型，即主要以解决区域发展存在的问题为基本思路进行的规划。应当说，这是一种求实的思路，但容易受到就事论事，就当前论当前的局限，不易从宏观的、长远的视角去看问题，规划未来；三是目标型或需求型，即从参与全球经济，市场竞争的角度，从国家和区域经济的均衡发展以及合理构筑区域中心城市空间分布体系的要求出发，研究确定本区域城镇发展的总体目标，然而据此提出集聚各区外（国外）生产要素，调整产业结构，组织城镇空间，培植基础设施等等的规划方案。这是符合全球时代和市场经济要求的市场开放式的规划思路。当然，在采取这种规划思路时也应当结合本区条件及存在问题。 2）规划内容：有限目标、突出重点 城镇体系规划涉及多方面的内容。为使规划更具实效和及时发挥指导、调控作用，规划内容应突出重点，体现本省区特色。例如，江苏、浙江两省的城镇体系规划中，针对本省城镇体系发展现状和问题，结合环太平洋和长江三角洲发展需要，提出了明确的城市发展方针。对大城市和小城镇发展提出了切合当地实际的发展观点；结合经济发达、城镇密集以及参与城市竞争的要求，提出建设都市圈的观点都得到了建设部的认可。对全省城市发展起到了积极的指导和引导作用。 广大西部地区，虽然国家提出了“大开发”的方针，但总体上还处在一个改善环境、积累实力的阶段，因此，省域城镇体系规划更要目标明确、实事求是、讲究实效。 3）规划成果技术与政策结合 城镇体系规划是一项在坚实科学依据基础上的技术性成果