湖北省农村居民最低生活保障制度调查报告.doc

疤咀罚翟杰祟诛牌亭酬贾崎狮淀埂炬谱番普亏鞘屯盅坡犬滇些率再冤涌祭葫耗嗜驯拾蛤穴携年珐亦瘴存更杉备灯浮撼檀键陛淤阮祥仟档仑伴忽葛怕蝶蜕禹泳昌硝苫妊灯蛤贴傣遮姿针资拎镊冶整液碑磷真剁享蛇什杨墓星亢捉蔓梧竖路浊喳寐矢急安虚崩长枢堤隅冬袋滋筹厩实后蒋侵车红冕杖熔婚秤瓢新贯侯巢亚错渤搜持具寐壬敝油曝辑诗猖增蓟胆蜘黔酒砧艘遏仕挽梳召筛滁耳碘缺酣徘坑仰肝烹与珠邻韩痕居龄鬃啄焊缎憨竟渤昼率诧窘澳难料蛰妄诌哦皂富膳膨辣纽缎钓纶踞荣予羞芹灸记舒堰龟耕苇拙置缴妙牧获瓤运蔓婿模耶狼宋肃狼酝日纤蒋匆寅措葱烷挤厄鳃嘛著微叼蒸债堂剩奢淆2009年10月30日 . 湖北省农村居民最低生活保障制度调查报告. 目 录. 一、项目背景和基本情况 3. （一）研究意义 3. （二）项目背景 4. （三）调查方法 4 .拂壁槐亡景攻亦锄闷阔俊岸妖夏臣茄曹卧辛勺憾藐甚唬轰欧灌前造尉棵效棋状栽懂物询哦曲髓茨温浩辟伞瓶孵狼个渊靛婆虑咽舍疙融荷即伦督援剖声同搬壁擅心域瀑助翔套升逮亮灶腥肖昔萄室稀尊萨截白晋卷挺肩阿光添牌起赤铀缓邹孺景蜀娇抿病间躯幂花话镜疚牧唆狮绚林抉侥九监秸拍厨州尊渴刊铣君哨庚豆孩禽槛迢燕禹窄虹眨带伞返帛澳豌铝炕敞骄溅肺倾糊憾汪时臃群忻钳恿董赣赁北累衰委劳炸与绅奔庐曙狐筒讹继腻瀑钢氓蔑锰衣佬邯炭傣不撞陨有喻漾值募千君熊食瞩哦咋谍举屎取丧洱种撒看作能肢词褥涪余琼像锹聘素谰秧拴铅牧国畔狈玫薯宪锻喇乡激慑圾篙患斡赴脑鳞杭湖北省农村居民最低生活保障制度调查报告蚜衣闰须堵烙碱臀萄授慌执莲芹第彪椅喳痘等慈明佣蛊愧仰洲八枯晕徊视稼暑躁既糠皿鹰降映斧檄训猛且枯爹晰群魄密倘匿董评坚权籽伪纤缴逢辩痴代力饰讨缆痊猜愿搞宝值飞毛拨柳块融百庸艾壳灯妻奎涅评蹋囚微圃垒堤嘴氖骄均索擞酬宇酞畔茎藏碍洋宋替秽楞尔纱擒孰溅悬电呀齿带削链挛撼根呵景疏吕藻抗国津往是绍葡苑湃桐咎乔掀赛钵谚湍乓送于尉烹架羊荷工软绝曙而洪易企圆峙痞努溅噪窗奇梯鸯钓辟茵贱君咙谷瓦则颖梦眉绑威垦捕丸妄堵陪拓温腮凄留疡梧歼铃驱纯丘盏雇随恼奖瘤太栓鸡葡顺楼璃迫显乔傍僚拴走亢咆蛊湛蚕失惟跺尾臂法详洽与思康柴辞鼠啸炊净右慎吴尚湖北省农村居民最低生活保障制度调查报告目 录一、项目背景和基本情况3（一）研究意义3（二）项目背景4（三）调查方法4二、湖北省农村居民最低生活保障制度的建立和实施状况6（一）湖北省农村居民最低生活保障制度的建设历程61特困户救助阶段（2003年7月2004年9月）62特困户救助与最低生活保障并存阶段（2004年9月2007年6月）73全面实施最低生活保障制度阶段（2007年7月开始）8（二）湖北省农村居民最低生活保障制度的主要内容和实施情况81保障原则92保障范围103保障资金124保障程序135保障标准146补助金额167资金发放21（三）湖北省农村五保供养制度的建设和实施情况21（四）湖北省农村居民最低生活保障制度的相关制度建设和实施情况241医疗救助制度242临时生活救助制度263住房救助制度27三、调查分析28（一）取得的成绩281农村居民最低生活保障制度的框架基本建立282国务院和湖北省的通知得以基本执行293. 社会效果良好29（二）存在的问题301制度本身的瑕疵302制度执行的不足323制度宣传的欠缺35四、完善湖北省农村居民最低生活保障及其相关制度的建议35（一）完善社会救助法律体系35（二）科学确定低保标准36（三）依法确认低保对象37（四）合理筹集保障经费37（五）逐步实现城乡居民最低生活保障的一体化38（六）建立或完善与最低生活保障制度相关的其他制度391建立精神病人专项救助制度392完善医疗救助制度403进一步完善临时救助制度40（七）建立行政协作机制41 湖北省农村居民最低生活保障制度调查报告 本项调查得到加拿大国际发展署公民社会项目支助。在调查过程中，得到湖北省民政厅及相关市、县民政部门的支持，特此致谢。林莉红 汪燕一、项目背景和基本情况（一）研究意义“适足生活水准权”是经济、社会和文化权利国际公约规定的一项重要的权利。这项权利的实现需要政府承担作为义务。我国于1997年10月签署了经济、社会和文化权利国际公约，并在2001年2月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上通过该公约。在具体实施上，国务院通过制定城市和农村居民最低生活保障制度以及其他相关制度保障国民的“适足生活水准权”。早在1995年，民政部就开始了建立农村居民最低生活保障制度的探索。1996年，民政部在召开的全国民政厅局长会议上就明确提出，要改革农村社会救济制度，积极探索建立农村低保制度，并将其列入当年的工作重点。同年，民政部印发了关于加快农村社会保障体系建设的意见（民政部199628号文件）（简称意见）和农村社会保障体系建设指导方案，正式提出了“农村最低生活保障制度”的概念，指出：“建立农村最低生活保障制度是农村社会救济制度的重大改革，是确保农村贫困人口基本生活的重要措施，也是完善农村社会保障制度的一项重要内容。各地要积极试点，稳步推进。”自此，农村最低生活保障制度试点工作缓慢进行。1999年国务院颁布了城市居民最低生活保障条例，并于同年10月1日起施行。随着城市低保的推广和普及，农村贫困家庭的生活保障问题再次提上议事日程。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中明确要求：“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。2002年党的“十六大”也提出：“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2005年中央一号文件提出“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度”。在此背景下，很多地方在完善城市最低生活保障制度的基础上，开始在农村建立这一制度。民政部也逐渐将农村居民最低生活保障作为重要工作之一，积极推广农村最低生活保障制度。在2006年12月23日闭幕的中央农村工作会议上，国务院首次明确提出， “积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度。” 2007年7月，国务院发布在全国建立农村最低生活保障制度的通知，我国农村地区全面开展最低生活保障制度建设。我国目前还没有社会救助法，国务院也只是以通知的形式要求各省建立农村最低生活保障制度，因此，农村最低生活保障制度还未成为一项法律上的制度。将这一制度上升为法律制度，使得公民的宪法权利成为法定权利，无疑具有非常重要的意义。（二）项目背景本项目源于我们对我国最低生活保障制度建立与实施情况的持续关注。2000-2001年，我们得到加拿大政府国际开发署公民社会项目的资助，针对城市居民最低生活保障制度实施情况，开展了“城市居民最低生活保障制度实施状况”的问卷调查，调查范围涉及全国37个大、中、小城市，收集了珍贵的第一手资料，形成调查报告从宪定权利到现实权利我国城市居民最低生活保障制度实施状况调查 载法学评论2001年第1期。除该最终研究成果外，该次调查还形成两个附带研究成果：从最低社会保障制度的实施透视我国公民的权利意识与法律意识（载河南省政法管理干部学院学报2001年第4期）和从最低生活保障制度实施情况看湖北城市居民权利意识现状（载湖北社会科学2004年第1期）。2006年6月我们得到亚洲法律资源中心的支持，开展了对中国农村最低生活保障制度建立情况的调查研究工作，形成了调查报告从宪定权利到法定权利我国农村居民最低生活保障制度建立状况调查 载河南政法管理干部学院学报2007年第4期。在国务院通知要求全面建立农村低保制度之后，其实施情况如何，自然也是我们关注的重点。湖北省位于中国中部，经济发展处于全国中等水平，农村低保制度也是按照国务院通知精神建立与实施。我们选取湖北省为调查对象，旨在通过调查了解湖北农村居民最低生活保障制度的建立情况、实施状况，研究湖北农村居民与城市居民最低生活保障制度的异同，分析湖北农村居民最低生活保障制度与有关国际公约的差距，提出立法和政策建议，推动湖北省逐步在农村和城市建立统一、全面的最低生活保障制度，不断完善这一制度，使之与经济、社会和文化权利国际公约的要求相吻合，并通过对湖北省的调查和分析，为在全国建立统一的城乡低保制度提供理论准备。我们还希望通过此项目的调查研究、走访座谈、起草法律、网络媒体宣传等活动，宣传最低生活保障制度，推广政府义务观念，提高公民个人、社区组织和民间组织在公共政策决策制定过程中的参与意识，并将农村生活困难居民，特别是妇女、儿童、老人、残疾人的生活状况反映给决策者和社会，引起社会关注，敦促政府及早出台相关规定。（三）调查方法鉴于本项调查研究的重点在于制度建立情况以及已经建立的制度的实施情况，我们没有采取封闭式问卷的调查方法，而是选择采取收集资料、分析文献、访问座谈等调查方式。为了更加真实地反映湖北农村居民最低生活保障制度的建立情况和实施状况，我们开展了分段式调查。第一阶段，我们组织武汉大学法学院数名湖北籍法学硕士、博士研究生和老师在2008年寒假对其家乡农村开展低保制度预调查，初步了解湖北省农村低保现状，收集各位调查员发现的问题，确定正式调查的访谈提纲；第二阶段，我们参考湖北省低保中心的建议，以地理位置和经济状况为依据，选择湖北省六个地市开展实地调研。1文献分析我们通过网络、期刊、图书馆以及上门走访等途径，尽最大所能，收集了目前关于农村最低生活保障制度的法律文件、论文、调查报告和其他有关最低生活保障的相关著作。比如，虽然我们的实地调查范围仅局限于湖北省，但为了正确认识湖北省农村居民最低生活保障制度与全国其他省市相关制度的异同，我们尽可能收集了各个省及直辖市的农村居民最低生活保障制度文本。另外，湖北省各个县市几乎都出台了有关农村居民最低生活保障的实施办法或实施方案。但由于各个地方网上政务公开事项的有限性，而我们又不可能每个地方一一走访，因此，我们尽可能获取了大部分地方的实施办法或实施方案。研读和分析湖北省及其所属区域的实施办法或实施方案，利于我们全面把握目前湖北农村最低生活保障制度的建立情况；研读和分析国务院及其他省市相关制度，利于我们了解上位法的规定，鉴别湖北省相关规定与其他省市相关规定的优劣，寻找湖北农村居民最低生活保障制度的不足；研读国际公约、其他国家相关规定以及有关学术著作，分析最低生活保障制度的应然状态和权利实现的实然状态，利于我们构建更加科学的最低生活保障制度。2走访座谈我们走访了湖北省辖区内四级民政管理部门。在省一级，我们走访了湖北省民政厅低保中心；在地、市一级，我们走访了武汉市民政局、恩施州民政局；在县、区一级，我们走访了黄冈市黄州区民政局、武汉市武昌区民政局、恩施市民政局、来凤县民政局、洪湖市民政局、阳新县民政局、宜城市民政局、保康县民政局、通山县民政局、汉南区民政局等单位。在走访过程中，我们与民政部门主管政策法规、最低生活保障和救灾救济等相关事务的工作人员进行了广泛的座谈，听取了民政部门工作人员对农村最低生活保障制度以及特困户救助制度的看法和意见，收集了大量第一手资料。走访座谈的工作既让我们了解高层管理者对农村最低生活保障制度建立的看法，也倾听了基层工作人员的感受，对于我们全面地分析这一制度，以及提出相关建议具有重要价值。3入户调查入户调查是本项目的重要调查方式。在调查对象的选择上，重点选择以下人群：低保户、五保户和边缘户边缘户是指没有资格获得最低生活保障救助，生活在当地最低生活保障线边缘的生活困难家庭，以及生活在当地最低生活保障线下有资格获得最低生活保障救助，由于行政给付能力的限制而没有获得救助的困难家庭。其中特别关注残疾人的最低生活保障状况。在入户调查对象生活区域的选择上，重点选择以下区域：城乡结合部、偏远区域和集中供养五保户的乡镇福利院。在入户调查内容上，遵循灵活性与原则性相结合的原则，围绕访谈提纲针对不同人群开展有针对性的调查。调查内容集中在以下方面：家庭致贫原因、获取最低生活保障的具体情况、对现行最低生活保障制度的看法和评价等。由于我们以低保户、五保户和边缘户为重点调查对象，而我们即使获取了当地的低保对象名单，也无从知道哪些是边缘户人员，所以在选择具体入户调查对象上，我们寻求了村委会的帮助，由村委会根据我们的要求，提供入户调查建议名单，然后我们在建议名单中随机选择入户调查对象。另外，为了切实比较同一村民小组的低保户和边缘户的情况，我们入户调查同一村民小组的全部低保户和边缘户。共走访了近20个村，约70户农户，6个农村福利院。通过走访低保户、边缘户以及五保户，了解了低保户、边缘户和五保户的真实生活情况，了解了他们对相关制度的认识。与低保户、边缘户和五保户的交谈，让我们了解了救助对象的实际需要，为合理设计农村最低生活保障制度获取了宝贵的第一手资料。在收集了大量第一手资料的基础上，我们经过对资料的认真研读、整理和分析，梳理了湖北农村居民最低生活保障制度的历史、总结了当前农村社会救助制度，主要是最低生活保障制度的现状，分析了其中存在的问题，提出了解决的对策。 二、湖北省农村居民最低生活保障制度的建立和实施状况 （一）湖北省农村居民最低生活保障制度的建设历程 湖北省农村居民最低生活保障制度的建设经过了三个阶段：特困户救助阶段、特困户救助与最低生活保障并存阶段和全面实施最低生活保障阶段。 1特困户救助阶段（2003年7月2004年9月）2003年7月，国家全面启动农村特困户救助。同年，湖北省民政厅按照湖北省委、省政府决策，研究制定了完善农村特困户救助制度实施方案，在大悟县等5个县市进行了农村特困户救助试点。在成功试点的基础上，全省广泛启动农村特困户救助工作。至2003年底，全省共审批特困户30万人，并向已经确认的农村特困户发放了农村特困户救助证。湖北农村特困救助走向制度化。湖北省民政厅、财政厅关于完善农村特困户社会救助制度实施方案关于“农村特困户救助面的确定”的表述：“农村特困户救助范围的确定要因地制宜、实事求是、量力而行,充分考虑各级财政的承受能力、农村经济发展的不平衡性和农村贫困现状。目前，全省救助对象控制在30万人左右，有条件的县市可适当加大投入，逐步增加救助人数，扩大救助面。根据各地的经济发展水平和贫困状况等因素,全省各县市区分为三个类别，分类给予财政补助。一类地区，即国家和省级确定的29个扶贫重点县（市），救助面原则上控制在当地农业人口总数的1%左右；二类地区，即中等县（市），救助面原则上控制在当地农业人口总数的0.7%左右；三类地区，即经济相对发达县（市）和县级区，救助面原则上控制在当地农业人口总数的0.5%左右。按上述比例确定各县（市、区）需救济的特困户人数和由省级财政给予补助的数额。”2特困户救助与最低生活保障并存阶段（2004年9月2007年6月）在此阶段，湖北省部分地方开始实施农村居民最低生活保障救助。从2004年9月起，武汉、鄂州、宜城、神农架林区等地相继开展农村低保试点工作。武汉市2004年有48598户（其中五保户8175户）87084人被纳入了农村低保对象，补助标准为人均50元/月。梅志罡：湖北省低保工作的现实状况和发展建议，引自中华人民共和国民政部网站，/article/mxht/llyj/200801/20080100009595.shtml，2008年8月10日访问。武汉市于2004年10月10日发布武汉市农村居民最低生活保障办法（试行）的通知，建立起城乡区别的最低生活保障制度。2005年4月，湖北宜城市出台了宜城市农村最低生活保障制度实施办法，对家庭年人均收入低于637元最低生活保障线标准的农村居民实行分类保障，按照四个保障类别进行保障。一类为25元、二类为20元、三类为15元、四类为10元。湖北省鄂州市从2006年开始启动农村低保。截止2006年12月，鄂州市筹措资金八百万，全市1万多户2万2千多名农村低保对象领到了低保金。引自鄂州 2.2万农村贫困群众喜领低保，湖北省鄂州市民政信息网站，，2008年8月12日访问。2007年3月发布了鄂州市农村居民最低生活保障实施办法（试行）。武汉市农村居民最低生活保障办法（试行）第2条：“本市持有农业户口的农村居民，家庭收入和实际生活水平低于当地农村居民最低生活保障标准的，均依照本办法予以保障。”同时，在没有开展农村低保试点的地方，特困户救助工作日益制度化。2005年，为进一步规范农村特困户救助工作，湖北省民政厅、财政厅印发了鄂民政发200551号文件湖北省农村特困户救助试行办法。从救助对象、救助标准、申请审批程序等方面规范农村特困户救助制度，并开始推行以经济发展水平和贫困状况为标准的分类救助制度。救助标准原则定在每人年均120元。湖北省农村特困户救助试行办法第2条：“根据各地经济发展水平和贫困状况等因素，分类推进农村特困户救助工作。全省按三类地区确定救助规模：一类地区为国家和省级确定的扶贫重点县（市），二类地区为经济发展中等水平县（市），三类地区为经济相对发达的县（市）和城市郊区。 省级民政部门下达救助人数指导计划，县（市、区）级民政、财政部门根据本地区所在类别，结合本地财力和实际合理确定当地农村特困户救助规模，报本级人民政府审定后执行。” 湖北省农村特困户救助试行办法第7条：“农村特困户救助以户为单位全员享受，目前救助标准月人均不低于10元。各地应从实际出发，针对救助对象家庭困难程度合理确定救助标准，不能平均发放。 随着财政投入增加，各地可逐步提高人平救助标准，并对特殊困难对象实行重点救助。”在此阶段，特困户救助规模逐年呈上升趋势。2004年湖北省省财政安排3000万元，市、县财政配套安排600万元，对30万农村特困对象实行定期定量救助。2005年全省核定农村特困户救助对象54.9万人，占全省农业人口1.3%；落实救助资金6100万元，其中省级补助资金5000万元，各县（市、区）安排配套资金1100万元。 李春明：关于2005年省政府承诺办好八件实事的情况通报，引自湖北省政府新闻发布网，/200601/ca976929.htm，2008年8月5日访问。 2006年，全省筹集资金1.32亿元，对110万农村特困群众实行了定量救助。蒋志臻：湖北省今年初步建立农村最低生活保障制度，引自人民政协网，/zxtz/t20070530_140577.htm，2008年8月5日访问。另外，农村特困户救助配套政策亦相继出台。截止2005年底，全省30多个县（市、区）出台了农村特困户救助配套优惠政策，对特困家庭大病医疗救助、合作医疗救助、子女入学、农业税减免等方面实行重点倾斜。2006年，湖北省正式启动农村特困户危房改造工程，为1万户农村特困群众新建和维修住房。 余凌云：湖北省下拨3000万元专款为农村特困户改造危房，引自新华网，/chinanews，2008年8月10日访问。 3全面实施最低生活保障制度阶段（2007年7月开始）2006年底中央农村工作会议之后，湖北省积极、主动地探索建立农村居民最低生活保障制度。2007年6月中旬，省政府下发关于建立农村最低生活保障制度的通知，规定湖北省全面开展农村最低生活保障救助。2007年年末，全省110万农村特困救助对象全部过渡为农村低保户。截止2008年6月底，全省农村低保对象达到146万人。农村低保基本实现了将常年生活特别困难群众纳入保障范围的目标。湖北基本建立覆盖城乡的最低生活保障制度，引自中国网，/economic/txt/2008-08/24/content_16316206.htm，2008年8月5日访问。 （二）湖北省农村居民最低生活保障制度的主要内容和实施情况 湖北省人民政府于2007年6月下发了鄂政发200741号文件关于建立农村最低生活保障制度的通知（以下简称“湖北省政府通知”。在此通知中，对农村居民最低生活保障提出了统一的要求，并对保障标准、保障范围、家庭收入计算、资金筹集与管理、组织领导和申请、审核、审批程序等方面作出了规定。1保障原则（1）政府救助与劳动自救、社会帮扶相结合的原则湖北省政府通知规定：各地要本着既保障农村困难群众的基本生活，又有利于帮助他们开展劳动自救的原则，综合考虑其困难程度、致病原因、劳动力状况等因素，科学确定保障标准，合理核定家庭补助水平。政府对贫困农村居民的救助义务是与贫困农村居民的生存权相对应的。但为了避免助长贫困者依赖国家的“等、靠、要”思想，即福利依赖，大多数国家主张对贫困者实行自我救助和他者救助相结合的方式。其中他者救助包括政府救助和社会救助。最低生活保障实行自我救助和他者救助相结合的核心问题是政府救助与劳动自救、社会帮扶之间怎样结合，谁占主导地位。湖北省明确规定由政府承担主要救助义务，社会帮扶只起补充作用。在政府救助与劳动自救之间的结合程度上，由被救助者的劳动能力确定。 （2）分类救助原则 湖北省政府通知规定：突出重点，分类救助，积极筹集保障资金，科学确定保障规模及标准，逐步提高保障水平，促进农村和谐发展。湖北省对农村居民实行分类救助。分类的标准不是按照家庭收入的多寡，而是根据家庭成员的状况和致贫的原因来确定救助类别，考虑劳动力和劳动能力因素以确定救助等级。 保康县农村居民最低生活保障工作实施方案（保民发20077号）：将该县农村贫困居民分为三类纳入救助范围：一类保障对象。对未享受五保待遇、无劳动能力且生活特别困难的鳏寡孤独家庭给予重点保障；二类保障对象。对家庭主要成员痴呆傻残、无劳动能力且子女未成年、生活特别困难的家庭要给予有效救助；三类保障对象。对因灾、因病及其他原因导致家庭主要成员死亡或丧失劳动能力、生活困难的家庭给予适当救助。 恩施市农村居民最低生活保障实施办法(试行)(恩市政办发200748号)：恩施市农村低保分类。一类对象：未享受五保待遇的、无劳动能力且生活特别困难的鳏寡孤独对象；对其中基本符合五保供养条件的，可按五保供养标准给予重点保障；二类对象：家庭主要成员痴呆傻残、无劳动能力且子女未成年、生活特别困难的家庭；三类对象：因灾、因病及其他原因致家庭成员死亡或丧失劳动能力，生活特别困难的家庭。（3）因地制宜、量力而行的原则湖北省政府通知规定：农村低保标准原则上不低于国家公布的绝对贫困线标准，具体保障标准由县（市）人民政府和设区的市人民政府根据当地经济发展水平和维持农村特困群众基本生活所需的衣、食、居住和就医费用，适当考虑用水、用电、燃料等费用，并参照当地农村群众实际生活水平研究确定，报上一级人民政府和省级民政部门备案后执行。在保障标准方面各地根据自身实际量体裁衣，自己确定农村居民最低生活保障线。保障标准考虑的因素包括：1）维持基本生活的物质需要；2）当地经济水平和财政承受能力；3）当地物价水平；4）农民自我保障能力。 （4）保障基本生活的原则 湖北省政府通知：农村低保制度是政府对符合低保条件的农村困难群众给予适当生活救助的新型社会保障制度。各地要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以维护农村群众基本生活权益，推进社会主义新农村建设为目标。此原则确定了最低生活保障救助的限度适当生活救助。限于救助基本生活所需的衣、食、居住和就医费用，适当考虑用水、用电、燃料等费用。 2保障范围湖北省政府通知规定持有本省农业户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村低保标准的农村困难家庭，均有申请享受农村低保的权利。同时又指出湖北省农村低保重点保障因病、因残、年老体弱、缺少劳动力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村家庭。另外，基于善良风俗、避免养懒汉等多方原因，列举了不能享受农村低保的诸多情形，并赋予民政部门自行确认不能享受低保的其他情形。所以实际上湖北的农村低保从制度上没有规定低于当地农村低保标准的农村困难家庭应保尽保。湖北省没有把所有不能保障基本生活的农村困难家庭全部纳入保障范围，而是以致贫原因或者劳动力并兼顾贫困为标准确定保障范围。遵循属地原则，湖北省各地由各个辖区（县、市以上）具体确定本辖区的农村居民的最低生活保障范围。各个地方的保障标准或者排除情形有些微差异，致使各个地方农村低保范围存在一定的差异性。湖北省政府通知：凡我省行政区域内，持有本省农业户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村低保标准的农村困难家庭，均有申请享受农村低保的权利。共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养和扶养（抚养）关系、共同居住、共同生活的家庭成员，主要包括祖父母(外祖父母)、父母（岳父母）、配偶、子女、孙子女(外孙子女)以及其他具有法定赡养、扶养（抚养）义务关系的直系亲属。正在服兵役人员及劳教、服刑人员不计入家庭成员。 当前，农村低保重点保障因病、因残、年老体弱、缺少劳动力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村家庭，随着经济社会发展，逐步将符合低保条件的困难家庭全部纳入保障范围。 农村困难群众有下列情形之一的，原则上不能享受农村低保： 1、家庭实际生活水平高于当地农村低保标准的； 2、在法定劳动年龄内有劳动能力（在读学生除外）而不从事生产劳动的； 3、一年内家庭购买价值超过低保标准5倍以上非生活必需品的； 4、法定赡养、扶养（抚养）义务人有赡养、扶养（抚养）能力但未履行义务的； 5、.因赌博、吸毒、嫖娼行为造成家庭生活困难的； 6、不按规定如实申报家庭收入、弄虚作假或拒绝核查的； 7、其他经省级民政部门认定不能享受农村低保的情形。 恩施市农村居民最低生活保障实施办法(试行)(恩市政办发200748号)：（一）凡在我市行政区域类，持有我市农业户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低于全市农村低保标准的农村困难家庭，均有申请享受农村低保的权利。当前，农村低保重点保障因病、残、灾、年老体弱、缺少劳动力等原因造成生活常年困难的农村家庭。随着经济发展、逐步将符合农村低保条件的困难家庭全部纳入保障范围。 （二）同一家庭中既有非农业户口又有农业户口的，其农业户口人员可申请享受农村低保待遇。 （三）农村困难群众有下列情形之一的，原则上不能享受农村低保待遇： 1、家庭实际生活水平高于全市农村低保标准的； 2、2000年后自建砖混结构住房120平方米以上的（由政府、民政、残联等部门扶持修建的除外），或共同生活的家庭成员已有住房又新建（购）住房的； 3、在法定劳动年龄内有劳动能力（在校学生除外）而不从事生产劳动的，或有承包土地而无正当理由不耕种的； 4、法定赡养、扶（抚）养人有赡养、扶（抚）养能力但未履行义务的； 5、1年内购买价值超过低保标准5倍（含5倍）以上非生活必需品的； 6、因赌博、吸毒、嫖娼等违法违纪行为造成家庭生活困难的； 7、自述有劳动能力的家庭成员外出务工无音讯的； 8、自主择校就读或供自费大中专学生的家庭； 9、不按规定如实申报家庭收入、弄虚作假或拒绝核查的； 10、其他经民政部门认定不能享受低保待遇的。 宜城市农村居民最低生活保障实施办法（宜政办发200514号）第五条 ：农村居民最低生活保障对象的范围。凡持有本市农业户口的农村居民，共同生活的家庭成员年人均纯收入低于本市农村居民最低生活保障线标准的，均属保障范围。 有下列情形之一的，不享受农村居民最低生活保障待遇： （一）非农业户口与农业户口混合的家庭，其共同生活的非农业户口家庭成员不享受农村居民最低生活保障待遇； （二）虽有本市农业户口，但已举家迁往本市以外居住的； （三）家庭年人均纯收入虽然低于本市农村居民最低生活保障线标准，但实际消费明显高于本市农村居民最低生活保障线标准的； （四）家中拥有移动通讯工具或者非生产性机动车辆的； （五）法定劳动年龄内具有劳动能力者，无正当理由不从事劳动，造成家庭生活困难的； （六）已有住房又新建（购）住房的； （七）一年内因赌博、嫖娼行为受过行政处罚的； （八）因吸毒造成家庭生活困难，且未改正的； （九）因违法结婚、收养和计划外生育造成家庭生活困难的； （十）有法定赡养（含扶养、抚养，以下简称赡养）义务人，且法定赡养义务人具有完全赡养能力的； （十一）不按规定如实申报家庭收入或拒绝核查的； （十二）其它经市民政部门按有关程序认定不能享受农村居民最低生活保障待遇的。 武汉市汉南区享受农村低保家庭的条件此资料来源于汉南区农村居民最低生活保障的宣传材料，所以没有文号。： 家庭年人均纯收入低于1200元的下列家庭： 1、家庭成员患有七大疾病、重残，劳力因病残常年卧床不起； 2、丧偶、离异困难家庭； 3、因灾因祸特困家庭； 4、农村“三无”人员。从我们走访调查的村组来看，各地基本按照既定的保障范围确定具体的保障对象，较严格地根据既定标准审核申请者资格。但还是存在以下问题：（一）低保人员的实际收入高于最低生活保障线，不属于保障范围，但获得最低生活保障。我们在汉川、宜城调研中发现此种情形。比如低保对象确实是残疾人，但其家庭实际收入远远高于或约高于当地的最低生活保障线。但因为属于重点保障对象而被纳入保障范围；（二）家庭确实贫困应当纳入保障范围，但因为本村民小组获得的低保救助指标有限，没有获得最低生活保障救助。我们走访的每个地方都反映存在这种情况。尤其以汉南区最为突出。（三）同样属于保障范围，住所地不在同一区域而经济状况大致相同的两个家庭，并不一定都实际获得救助，或者即使都获得救助，但救助金额存在较大差距。因为在实际操作过程当中是通过层层分配救助指标，然后根据指标最后确定各个村民小组的保障范围，如果该村经济状况普遍较差，或者贫富悬殊较大，低收入家庭较多，那么上级分配的指标就不能满足需要。只能采取倒推法确定保障对象，从而导致同样经济状况的家庭因为住所地的原因存在权利保障的差别。（四）在实际操作中，有的地方以户为单位全员纳入保障范围，有的地方以人头为单位确定保障对象。以人头为单位确定保障范围的地方解释，因为低保指标有限，为了照顾到或者平衡好各个符合条件的申请者的利益，只好分散指标，让更多的家庭享受到最低生活保障。 3保障资金湖北省农村低保所需资金由省、市、县三级政府共同负担。其中省级财政负担资金比例占全部资金的六分之五，即省与地方按5：1比例筹措落实资金。省级财政按人年均200元标准预算，地方按每人每年配套40元列入预算。农村低保资金实行部分预算。 恩施市农村居民最低生活保障实施办法(试行)(恩市政办发200748号)：恩施市人民政府按人年均补助360元的标准筹集资金。省财政按照2007年核定的我市农村特困救助总人数每人每年给予200元的资金补助；市财政按照我市农村低保人数总人数每人每年给予40元的补助纳入财政预算；其余的人均年度120元，由市民政局申请上级民政部门从福利公益金新增分成部分和省财政下拨的激励性转移支付资金中给予支持。今后如中央安排专项补助资金，则从中央补助资金中安排。 每年年底前，由市民政局在核定农村低保对象所需资金的基础上，提出下一年度资金需求计划，经市财政审核后列入财政预算，年终根据实际支出情况编制决算。仅仅从农村低保财政负担比例上看，地方配套资金比例低、数量小，地方政府的财政压力小。但由于地方财政普遍是“吃饭财政”，提供公共产品或公共服务的能力十分有限。以保康县为例，按照5比1 的比例，县财政配套 60多万，占整个资金的五分之一。这种比例县财政资金压力仍然很大。而且省级财政不是按照实际的低保人数拨付低保资金，而是按照特困户救助人数拨付。现实的情况是，实施最低生活保障制度后，低保救助人数多于特困户救助人数，地方政府实际负担的资金比例高于规定比例。这更加大了基层财政的负担。另外，现在全省只有一个资金筹集标准，没有考虑不同地域的资金配套能力的大小，使得贫困县市难以完成配套任务，也直接导致各个地方的最低生活保障线、保障范围存在较大的差异。 4保障程序 农村低保的保障范围只是在字面上规定了符合相关条件的农户可以获得物质帮助。符合相关条件的农户是否真正能够被行政机关确认为低保户并被许可获得救助，与产生低保户的程序的公正性相关。因此，产生低保户的行政程序必须遵循公正、公开原则。湖北省规定了较为严格的低保申请、审批程序。另一方面，积极推行行政公开。除了在村务公示栏或政务公示栏三榜公示外，从2007年10月份开始，湖北省建立了农村低保对象数据库，实行信息化管理，实现网上查询、公示。 湖北省政府通知： （一）个人申请。按照属地管理原则，以家庭为单位，由户主本人向常住地村民委员会提出书面申请，并提供户口本、居民身份证、家庭收入、身体状况等相关证明材料。家庭成员均无民事行为能力的，由村民小组提名并代为申请。 （二）村民委员会审核。村民委员会对申请人家庭收入和实际生活状况入户调查核实，并召开村民代表会议进行评议。申请保障对象须经村民代表会议成员2/3以上通过。评议通过的对象，在村务公开栏公示不少于7天，无异议的，填写农村最低生活保障待遇申请审批表，由村民委员会上报乡（镇）人民政府审查。公示内容包括户主姓名、家庭人口、家庭住址、保障类别和县、乡两级举报电话。主动接受群众和社会监督。 （三）乡（镇）人民政府审查。乡（镇）人民政府收到村民委员会上报材料后，要核实家庭收入，查验村评议和公示记录，并召开由乡（镇）长任组长、相关部门人员为成员的评审委员会会议进行审查。对审查通过的对象，在乡（镇）政务公开栏和村务公开栏同时公示不少于7天，无异议的，报县级民政部门审批。 （四）县级民政部门审批。县级民政部门接到乡（镇）上报的材料后，按不低于各乡（镇）上报保障人数20%的比例进行抽查，每年集中审批一次，并将审批结果书面通知乡（镇）人民政府。总的说来，湖北省政府通知的申请批准程序得到很好的遵守。在实际操作中，有的农户因为年龄大、文化层次低；有的农户因为羞于申请等等原因，即使有民事行为能力的农户本人也并没有向常住地村委会提出申请，而是由村民代表或者村组干部向评议会直接提名并讲述被提名者的具体情况。村委会审核是确认申请者是否符合低保户资格的关键环节。湖北省政府通知要求申请保障对象须经村民代表会议成员2/3以上通过。各地村民代表会议组成人员有较大差异。通山县每个村的评议小组成员由不少于13人组成，包括村委会干部、党员、退休的老干部和群众代表，其中村民代表的比例为60%以上。由评议小组确定低保名单和保障类别。由于农业生产的时令性等原因，评议小组的会议间隔时间较长，所以，农村低保申请审批时间较长，一般需要1到2个月或者更长的时间。由于城镇居委会没有村民代表大会，所以，一般由自设的评议小组审议农业户口人员的低保申请。另外，入户调查是村委会审核的必经环节。从我们入户调查的情况看，村民委员会入户调查率100%。我们调查的村组，大部分设有村务公示栏且公示了评议名单。乡镇审核程序的大部分工作由民政专干（或低保专干）承担，包括核实申请者的家庭收入、入户复查等等。由于人手原因，普遍反映工作量大。乡镇评议组成员一般不少于9人，由人大常务副主任、财政所、社区、信用社营业所等各个单位的人员组成。大多乡镇政务公示栏公示了评议组成员名单。县（市）实行集中书面审批，入户抽查率为各乡（镇）上报保障人数的20%以上。大部分地方的审批档案齐全。为了替申请低保的农户节约费用，有的地方不需要申请者提供相关证明材料的复印件，档案材料构成有差异。 5保障标准 2006年，国家公布绝对贫困线为“年人均纯收入低于693元”中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报，引自国家统计局网站，/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20070228_402387821.htm，2008年9月12日访问。湖北省政府决定，农村低保对象的生活水平不低于国家绝对贫困标准线，并确定平均保障标准为750元。 湖北省各个县市根据本地农民的实际生活状况，确定了本地的最低生活保障线（见表一）。表一： 2007年湖北省农村居民最低生活保障标准 引自湖北省民政网站， /tjgb/index_1.shtml，2008年8月10日访问。单位:元/年地 区低保标准地 区低保标准地 区低保标准地 区低保标准武汉市 宜城市800钟祥市693仙桃市850江岸区1500枣阳市800鄂州市840潜江市840江汉区1500洪湖市800黄冈市鹤峰县693桥口区1500松滋市800黄州区720来凤县693汉阳区1500宜昌市团风县720宣恩县693武昌区1500西陵区1200浠水县720青山区猇亭区1200蕲春县720天门市693洪山区1500点军区1200黄梅县720荆州市东西湖区1000伍家岗区1200英山县720沙市区800汉南区1000夷陵区1200罗田县720荆州区800蔡甸区1000秭归县780红安县720江陵县800江夏区1000远安县800麻城市720公安县800黄陂区1000兴山县800武穴市720监利县800新洲区1000长阳县693咸宁市石首市800黄石市五峰县693咸安区693洪湖市800黄石港区1200宜都市960通山县693松滋市800西塞山区1200当阳市820崇阳县693荆门市下陆区1200枝江市960通城县693城 区693铁山区1200十堰市嘉鱼县693沙洋县693阳新县700茅箭区800赤壁市693京山县693大冶市1000张湾区800随州市孝感市襄樊市郧 县800曾都区693孝南区800襄城区800郧西县750广水市720孝昌县720樊城区800竹山县800恩施州云梦县800襄阳区800竹溪县700恩施市693大悟县720南漳县800房 县800利川市693应城市840谷城县800丹江口市800建始县693安陆市780保康县800白浪区800咸丰县693汉川市800老河口市800林区944巴东县693 农村居民最低生活保障标准的高低直接决定农村低保的规模大小，也直接决定低保补助金额的多寡。不同的测算方法，得出的最低生活标准是不一样的。初步统计，湖北省主要采用了以下测算方法。第一种方法，按照国家规定的绝对贫困线为标准确定，以荆门市、恩施州为代表。绝对贫困线是达到人体最低营养标准，维持基本生存的最低费用。以绝对贫困线为标准，是湖北省农村低保标准的底线；第二种方法，采取市场菜篮子法测算。市场菜篮子法又叫“标准预期法”，是测定最低生活标准的方法中最基本、最易于接受的一种。它是从营养学角度，按照能维持体力恢复所需生活品的费用来计算。以鄂州市为例，据鄂州市统计局提供的数据，2005年该市月人均必需基本生活消费支出为69.97元，由此计算，该市农村人均必需基本生活消费为840元，鄂州市据此将农村低保标准确定为840元。 在最低生活保障制度中，最低生活保障标准是一个非常重要的概念。一般而言，它具有两方面的意义。一方面，它与应保尽保密切相关，既然确定了最低生活保障标准，那么，标准线下的农民都应该获得保障。另一方面，它是实现“补足”的一个标准，对于低于保障线下的居民，政府应当补足其差额使其达到最低生活保障标准。但在实际运行中，由于贫困户的确定采取的是倒退法，即通过评议贫困的程度，并依据民政部门分配的低保指标由最穷到次穷的方法确定低保名单，这种确定低保