行政审批制度与扩权强县分析PPT课件.ppt

行政审批制度与扩权强县分析 2020 3 28 1 行政审批制度及扩权强县的基本概念 什么是行政审批制度 什么是 扩权强县 2 行政审批制度成因1 传统行政审批制度是新中国法制不健全的替代物中国成立后 原民国政府的法律因不适应新的时代而基本上被废除 法律的真空导致许多领域内缺乏管理的统一标准和依据 政府管理无所适从 同时党的政策又不可能对各个领域作出事无巨细的详细规定 于是 行政审批作为法律的替代物在广泛的领域内得到了普遍的应用 我国的行政审批制度初步形成 2 审批行政是与计划经济相适应的行政方式计划经济是一种以政府计划为主要资源配置手段的社会经济形态和体制 从经济模式上看 计划经济要求政治经济的高度一体化 劳动关系高度行政化 这种政经一元化的高度集权必然导致行政权可以随意干预经济和社会生活的方方面面 从计划经济本身特性来说 行政审批是和计划经济相适应的行政管理方式 3 审批行政是中央集权体制下权力扩张的必然结果政治权力都表现出一种扩张的趋势 行政权的扩张有两方面的原因 一是由行政权本身的特性决定的 行政权是和公民权利最直接相关的权力 它决定了公民安全 福利等现实利益问题 行政权是经济和社会发展所不可或缺的 并随着公共生活的扩大和公共关系的进一步密切 行政权对经济和社会的干预会加大 这种行政权的扩张表现为行政领域的扩大 行政功能的增加和自由裁量权的扩张 另一方面 行政权的扩张和权力的本性有关 一切有权力的人都容易滥用权力 这是万古不易的一条经验 有权力的人们使用权力一直到遇到界的地方才休止 Next 3 何谓行政审批 在理论界并没有统一的定论 比较有代表性的定义主要有以下几种 第一种 从字面上看 行政审批指的是审查批准的意思 从实践上看 它是指行政机关根据相对人的申请 经审查依法决定是否同意申请人的申请并授予申请人从事申请名下的活动的资格或权利的一种行政行为 第二种 行政审批制度是国家行政机关实行行政管理活动的重要方式 是政府对各种资源分配的一种行政行为和手段 并依据一定的法律 法规和有关政策 共同遵守相应的办事规程和行为准则 第三种 行政审批 从社会学角度讲 是对权利和自由使用的手段 审批是指政府机关或授权单位 根据法律 法规 规章制度及有关文件 对行政管理相对人从事某种行为 申请某种权利或资格等 进行具有限制性管理的行为 判断一种行政管理行为是不是审批 主要看其是否具备三个基本要素 一是指标额度限制 二是审批机关有选择决定权 三是一般都是终审 它包括审批 审定 准批 同意 许可 特许等多种内容 第四种 行政审批是指行政审批机关 包括有行政审批权的其他组织 根据自然人 法人或者其他组织依法提出的申请 经依法审查 准予其从事特定活动 认可其资格 确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为 Next 4 现行行政审批制度的弊端 1 大量行政审批事项的存在降低了市场经济主体的效率 抑制了市场主体的活力 2 通过行政审批实行部门保护 地方保护 形成行政性垄断 阻碍了市场经济体系中完整统一的国内市场的形成 3 相对人由于获得行政机关的行政审批便恢复了从事某种活动的资格 可以给自己带来巨大的经济利益 又由于行政机关工作人员素质较低 产生了大量的腐败行为 严重危害社会风气 4 行政审批的大量存在导致政府职能不能很好的转变 仍存在错位 一方面束缚住企业 另一方面增加了行政的成本 降低效率 使公众对行政机关产生严重的不满 损害了行政机关的良好形象 5 传统的行政审批制度不适应WTO的有关规则 Next 5 行政审批的种类 法律性行政审批与行政性行政审批禁止性行政审批与许可性行政审批经济性事项的行政审批与社会性事项的行政审批管理权的行政审批与请求权的行政审批 Next 6 我国行政审批制度的现状 1 行政审批设定权主体范围广泛行政审批设定权主体 是指有权设定行政审批事项的立法机关 行政机关或者授权组织 我国现行行政审批事项 几乎所有国家机关都在设定 除全国人大及其常委会通过法律设定外 国务院 国务院各组成部门及国务院直属机构等中央行政机关都在以行政法规 规章和其他规范性文件的形式设定行政审批事项 省 自治区 直辖市人大及其常委会在以地方性法规的形式设行政审批事项 同级人民政府及政府组成部门在以地方性规章和其他规范性文件的形式设行政审批事项 设区的市 盟 自治州的人大及常委会在设行政审批事项 同级人民政府及其组成部门也在设行政审批事项 县 自治县 市辖区的人大及常委会在设 同级政府及组成部门也在设 甚至连民族乡 镇人大及政府也在设行政审批事项 Next 7 2 行政审批设定事项广泛改革开放以前 我国实行纯粹的计划经济体制 行政机关对经济活动采取直接控叙的管理方式 以下达命令为主 在这种管理体制下 行政审批事项并不多 原因在于企业无自主性 无积极性 不愿意申请特定事项 即便申请也得不到批准 个人活动空间狭小 受限制多 同样也无积极性申请特定事项 随着商品经济的发展和各行各业的兴盛 政府管理的社会事物日益庞杂 审批涉及的范围越来越广 种类越来越多 Next 8 3 行政审批程序不完善行政审批程序不完善主要有两方面的表现 其一 有些行政审批事项缺乏程序方面的规定 申请人无所适从 其二 有些行政审批事项行政机关滥设行政审批程序 给申请人带来极大的不便 Next 9 建议1 建立与市场经济相适应的行政审批制度2 建立与行政法治相适应的行政审批制度3 建立与公共行政相适应的行政审批制度 Back 10 市场经济要求避免市场失灵和政府失灵 因而行政审批制度在我国社会主义市场经济中基本作用应该是 一破除计划经济的影响 二适应我国社会主义市场经济的要求 弥补市场经济的缺陷 三是避免出现政府失灵的各种现象 对于第一个问题 行政审批制度改革的重点是放权于社会 众所周知 市场经济运行的一个基本原则就是能够交给市场决定的事务就应当交给市场 在这里政府应扮演的一个基本角色就是充当市场竞争的 守夜人 还市场主体以自由之身 让市场主体在市场的大海中自己掌舵 自己航行 因此 各级政府要真正在管理体制 管理机制和管理方式上创新 集中精力搞好宏观调控和创造良好的环境 按照政府运作规律和市场经济发展规律的要求 积极探索市场机制代替或者不应由行政审批管理的新途径 凡是可以交由市场解决的事项 政府就应大胆放权 而不再大包大揽 对于第二个问题 行政审批制度改革的路径是将一部分能够弥补市场经济缺陷的权力进行加强 主要是一些市场无法调节的方面 对于第三个问题 行政审批制度改革必须注意通过各种措施避免政府管制的弊端 在我国目前行政审批制度与市场经济结合还不成熟的情况下 积极学习和借鉴欧美许多WTO成员国施行的行政分类审批制度经验是很有裨益的 Return 11 我国公共行政的社会基础已经从国家一元化向国家 社会二元化的社会结构转变 政府行政管理也已经从全能性的政府管理体制向有限政府管理体制转变 这就要求我国行政审批制度改革必须适应公共行政转变的需要 1 以国家 社会关系颤变为基础 在行政审批制度改革中进行分权 行政审批制度改革必须立足于现时代国家 社会二元化的社会基础 重新构建行政审批制度的权力体系 行政审批制度的改革应该体现着市民社会理论对政府职能转变的要求 2 树立公共行政的服务行政观念 加强社会管理 社会服务的行政审批制度建设 3 建立提供公共产品 公共服务和保障公共产品 公共服务质量的行政审批机制 满足社会的需要 促进社会公平 4 简化审批程序 提高行政审批效率 Return 12 首先 设定行政审批权必须符合法定权限和法定程序 严格采取法律保留原则 其次 严格规范行政审批机关的自由裁量权 其三 以法律的形式明确规定审批项目 防范滥设事项 其四 对审批重大事项引入听证程序 保证行政审批的公平 公正性 最后 明确审批机关进行审批的程序和应负的责任 规范行政权力的行使 加强监督制约机制 真正体现行政审批制度的平衡价值 Return 13 所谓 扩权强县 是指数年前就开始在浙江等地实施的一种政府财政体制改革 这一改革的核心内容就是通过扩大县一级政府的相关权力 以使县一级政府具有更大的自主权 从而为实现县一级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础 14 现行的 市管县 体制的弊端 市管县造成漏斗效应在当下中国的行政体制中 有一个常见的矛盾 在绝大多数的省份 县一级财政能力非常有限 但是它却承担了绝大部分的事权 市一级政府所辖各县不享有事权 但是各县的财政收入却要向其缴纳 同时 当省级财政向县级财政进行转移支付时 市级财政就成为一个纯粹的省县之间的中继站 由于利益因素的考量 这个中继站往往会截留或者延误相关款项的发放 为此 还形成了中国特色的 财政漏斗 现象 财政漏斗特指由于一些地级市本身城区的经济体量较小 靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金维持地级市运转 只能靠行政手段对下 抽血 对上截留 富县收编 穷县放逐在市管县体制下 还会出现一个常见的现象 那就是市一级机构对辖下的经济发达地区非常感兴趣 往往有将其变为区一级人民政府的冲动 因为一旦由县变成为区 那么市一级政府就有了更多的财政权 所以市政府所在地的市区便成为饱受偏爱的 长子 政府资金和政策都强烈对其倾斜 而那些较偏僻落后的县却只能任中心城市劫贫济富 在很多地级市争建 百万人口大城市 花园城市 联合国最佳人居城市 的同时 其所辖的县却成为国家级贫困县 这正是这种市管县体制的恶果 15 目前有关省份关于扩权强县改革的背景解读 长期以来 我国实行计划经济套用前苏联模式实行高度集中的管理体制 中央政府对地方管得 过死 微观经济基础活力不足 政府职能转变滞后 体制性矛盾突出 管理体制不顺 极大地制约了县域经济的发展 负担下压 权力上放 是我国几十年来行政级层体制的基本特点 在这样的级层体制下 牵涉几亿民生的县一级政府成为责任最重 权力 包含非常关键的财权 最小的一级政府 其职能权限定位非常不合理 根据 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 县级政府可行使包括经济 社会 行政管理等十项职权 由于县级财政捉襟见肘 许多地方仅仅是吃饭财政 公共事业投入短缺 导致很多权力根本无力实施 县域经济发展举步维艰 社会主义新农村建设和和谐社会的构建就可能流于形式 16 扩权强县浙江首先试水 早在1992年 为了 在经济上和上海接轨 浙江对13个经济发展较快的县 市 进行扩权 扩大基本建设 技术改造和外商投资项目的审批权 1997年浙江又进一步在萧山和余杭等县 市 试行部分地级市的经济管理权限 扩权的力度明显提升 2002年浙江又将313项审批权下放给绍兴 温岭和慈溪等17个经济强县 市 把地区一级的经济管理权限直接下放给县 市 从2007年起 浙江又实行强镇扩权战略 选定141个省级中心镇 赋予部分县级经济社会管理权限 四轮放权后 义乌市被媒体称为 全国权力最大县 扩权强县 的重点 首先就是把省 市两级的一些审批权力下放到县 使县一级政府拥有更多的自主发展权 加速县域经济的发展 17 其他省市关于 扩权强县 的相关尝试 山东省于2003年12月出台了 中共山东省委山东省人民政府关于加快县域经济发展的意见 列出了30个经济强县和30个经济欠发达县 分别明确采取不同的扩大经济自主权的政策 对经济强县赋予更大的发展自主权和分配自主权 湖北省参照浙江经验 并经慎重选择 确定了首批20个县 市 实行 扩权 鄂办文 2004 13号详细列出了239项扩权项目 涉及23个政府部门 同时 湖北省还在全省52个县市推行省管县 市 财政管理体制 对68个县 市 含7个县改区和神农架林区 分税制财政体制下省集中的增量部分全额返还县 市 支持县城经济发展和乡镇综合配套改革 河南省于2004年5月19日下发了 河南省人民政府关于扩大部分县 市 管理权限的意见 分两个层次选择35个县 市 扩大管理权限 其中第一层次5个县 市 享有80项扩权 第二层次的30个县 市 享有71项扩权 河北省虽然起步较晚 但行动迅速 推进力度大 今年年初确定的22个扩权县 市 赋予的62项经济和社会管理权限已基本到位 此外 广东 吉林 福建 黑龙江等省也都推行了 强县扩权 改革试点 吉林省放权的领域和项目数量还居全国之首 就连当年实行 市管县 管理体制改革试点的江苏省也在积极尝试 强县扩权 改革 给予县一级政府更大的发展自主权 18 浙江省改革的经验总结 浙江省关于 扩权强县 的改革主要做法是扩大县级经济管理权限 尽力摆脱 市刮县 现象 进一步精简机构 减少行政层级 提高行政效能是这次改革的根本目的 这或许也是地方政府辖区的最优规模的探索过程不过 强县扩权的核心 并不只是县级拥有更大的经济自主权 而是通过财政体制的 扁平化 渐进带动行政体制的 扁平化 而政府管理体系随着财政体制的 扁平化 可以有效实现政府机构的精简 降低行政运行成本 促使政府职能合理定位 并提升整个社会经济生活的统筹协调水平 值得注意的是 浙江省推行的 强县扩权 乃至省直管县 起权利的下放仅仅停留在财政收入的自主权上 推行 省管县 的核心目的在于富民强省 留利于县 换句话说 就是要革除现行城乡关系管理体制的弊端 加快从 城乡分离 向 城乡统筹 的管理体制转型 为了这一目标 浙江省的改革应当进一步精简机构 减少行政层级 提高行政效能 从浙江省的改革来看 尽管已有改革的大胆尝试 但是当前的省级政府管理规模与幅度还是过于强大 势必给直管县带来较大难度 从这个意义上说 强县扩权 的改革尝试 也是地方政府辖区的最优规模的艰难的探索过程 19 扩权强县的实践理论分析 改革面临的矛盾和问题从改革的执行效果来看 受到 扩权强县 政策倾斜支持的试点县 市 经济发展明显加快 得到上下各方的肯定 当然 试点过程中也表现出一些矛盾和值得进一步研讨的问题 扩权是 省管县 改革的前奏 强县扩权 应有一个过程 从目前各省的实践来看 扩权没有固定的模式 需要结合当地经济发展实际稳步推进并逐步完善规范 20 一 稳步扩大放权范围 放权就是解放生产力 县级政府得到下放的权力后 将有更大的自主权促进县域经济的发展 随着扩权的稳步深入 县域经济快速发展必须有普惠公平的制度作保障 从只对强县 市 赋予省辖市全部或部门经济社会管理权限逐步扩大到所有县 市 扩权改革要具体问题具体分析 因地制宜 稳步推进 可以按经济竞争力 地理区位 经济区划 矿藏资源等因素分类扩权 促进区域经济健康协调发展 为省直管县奠定坚实基础 对经济发展快 产业特色鲜明 发展潜力大 逐渐具备区域性中心城市集聚和辐射功能的县 市 可以实行省直管 对发展还比较落后 与强县 市 存在较大差距的弱县 市 可在提升其自身管理能力的同时有针对性地下放经济管理权限 为其加速发展缩小差距创造条件 最终实现省域内均衡协调发展 21 二 坚决落实扩权项目 只要是明确下放的管理权限 省直部门和省辖市必须不折不扣地落实 不能有讨价还价的余地 省直部门和省辖市要增强主动服务县 市 的意识 真正做到放权不惜权 放手不撒手 分类帮扶 帮助指导县 市 完善发展思路 促弱做强 促强做优 明确扩权责任 坚决杜绝先放后收 明放暗收 明放暗不放等行为 22 三 用好用足扩权权限 由于一些扩权政策会随着国家政策的变化而变化 已获扩权的县 市 需要吃透域情 把握优势 抓住机遇 创造性地开展工作 用活 用好 用足省里赋予的权限 更好地促进县经济快速发展和人民生活水平快速提高 23 四 逐步规范扩权制度 以制度保障县 市 各项权益 是扩权权限真正落实到位的重要举措 各省可借鉴浙江经验 什么权力下放到县 什么权力还属于市 什么权力归省 通过出台专门文件使这些权限制度化 从根本上理清省 市 县三级政府的权责 使县级