方超-新时期农村信用社体制改革问题浅探

1 新时期农村信用社体制改革问题浅探 方超 内容摘要 本文从 农村信用社改革背景 现状及改革原则 我国农村信用合作社产权制度的 现状及缺陷 我国农村信用社产权制度改革设想 三个方面探讨了新时期我国农村信用社体制改革的相关 问题 文章联系本地实际 指出深化农村信用社改革 改进农村金融服务 不仅关系到农村信用社的稳定健 康发展 而且事关农业发展 农民增收 农村稳定的大局 因此 农村信用社的改革模式应为 在恢复农村 信用合作社的 合作 性质基础上 以农村信用社现有的组织机构 在县级组建农村合作银行 关键词 农村信用社 产权体制 改革 2 目录 一 内容摘要 二 关键词 三 正文 四 参考文献 3 新时期农村信用社体制改革问题浅探 20 世纪改革开放以来 我国农村经济得到了相应的发展 农村的金融需求开始增加 但相应的 国有 商业银行为降低成本纷纷退出农村 农业银行也逐步取消县以下网点 且新兴的股份制商业银行一般都集中 在城市 而一直扎根农村的信用社由于自身及其他原因正处于经营困境中 因此 如何发挥农村信用社支持 农村经济发展的作用 成了理论界和政府部门关注的一个重大课题 随着国家对 三农 的重视 加大了对 农村的扶持力度 农村信用社作为唯一直接面对农村的金融机构 其改革是势在必行 根据 关于农村金融 体制改革的决定 农村信用社正式脱离与农业银行的行政隶属关系 逐步改变为 农民自愿入股 社员民 主管理 主要为社员服务 的合作金融组织 并由中国人民银行对其进行监督和管理 之后进行了一系列理 顺外部关系 明晰产权 强化内部管理的改革 并根据各地实际情况因地制宜 分类指导 开始了多种形式 的改革试点 其明晰产权关系是深化农村信用社改革的关键 中国农村信用社的产权关系长期以来一直没有 得到很好解决 使得农村信用社在金融风险化解 经营管理改善等方面缺乏有力的组织基础和制度基础 改 革产权制度就是要根据不同地区情况 逐步实行股权结构的多样化和投资主体的多元化 因地制宜 分类指 导 有条件的地区可以进行股份制改造 对暂不具备条件的地区 可以比照股份制的原则和做法 实行股份 合作制 对股份制改造有困难而又适合搞合作制的 也可以进一步完善合作制 通过深化改革 使农村信用 社真正成为自我约束 自我发展 自我盈亏 自担风险的独立的市场主体 中国农业和农村经济正处在新的 发展阶段 随着金融体制改革的不断深化 农村信用社作为中国农村金融的主力军和联系广大农民的金融纽 带 必须适应农业和农村经济发展的这一新情况 新特点 新要求 通过深化改革 进一步增强为 三农 服务的功能 提高服务水平 促进城乡经济协调发展 因此 深化农村信用社改革 改进农村金融服务 不 仅关系到农村信用社的稳定健康发展 而且事关农业发展 农民增收 农村稳定的大局 本文试就新时期农 村信用社体制改革问题谈几点不成熟的意见 一 农村信用社改革背景 现状及改革原则 2000 年 7 月 15 日 国务院批准了由中国人民银行和江苏省人民政府共同拟定的江苏省农村信用社改 革方案 在产权制度方面 江苏省以县为单位统一法人 于 2001 年组建了省级联社 在此基础上 江苏省 重点实行统一管理 规范经营的办法 取得了良好成效 改革试点之前 江苏省农村信用社资产质量在全国 排名第 8 位 2001 年升到第 4 位 改革两年后 全省农村信用社存款规模增长 52 贷款规模增长 1 倍多 均创下历史最高水平 江苏试点为全国农村信用社进一步深化改革积累了宝贵经验 自 2000 年农村信用社 改革逐步深入以来 改革成效是显著的 截至 2007 年底 全国农村信用社各项存款为 17263 亿元 比 1996 年增加 8469 亿元 增长 96 各项贷款 11971 亿元 比 1996 年增加 5681 亿元 增长 90 到 2008 年 11 月底 全国农村信用社各项存款余额增至 23594 54 亿元 比上年同期多增 1536 46 亿元 各项贷款余额增至 17451 36 亿元 比上年同期多增 1381 22 亿元 与此同时 农村信用社的不良贷款比例也在大幅度下降 初 步实现了健康发展 全国农村信用社在 2007 年和 2008 年的不良贷款比率下降了近 7 个百分点 2009 年一 季度 全国农村信用社不良贷款下降 137 6 亿元 占全国总额的 97 5 2003 年 6 月下旬 国务院出台了 深化农村信用社改革试点方案 深化农村信用社改革试点工作正式 启动 根据国务院改革方案 国家将拿出 1500 亿元用于深化农村信用社改革试点工作 其根本目的是 花 钱买机制 通过合理的 输血 帮助农村信用社建立一个健全 完善的 造血机制 自信用社改革工作 启动以来 为活跃农村经济 促进社会主义新农村建设步伐的加快 迈开了坚实的步伐 目前 全面深化农 村信用社体制改革的工作正在全国展开 改革工作的重点是要着力解决好产权制度和管理体制问题 二 我国农村信用合作社产权制度的现状与缺陷 笔者通过对益阳市桃江县的几家农村信用社的调查 发现在现阶段县级农村信用合作社的产权制度有着 如下严重情况 1 产权人为虚置 4 我国农村合作金融组织在初始产权框架的确立上 与真正的合作制存在明显差别 由于农民入股的非自 愿性 加上我国在成立农村合作金融组织之时正式制度的不配套 使农村信用合作社的产权在一开始就没有 得到清晰的界定 或者说仅仅在形式上得到界定 在一个正常的制度环境中 出资入股的社员毫无疑问是信 用合作社的产权所有者 而在我国 虽然信用合作社一成立的时候就以章程的形式规定了社员的地位 权利 和义务 指出由全体社员或经全体社员推选出的社员代表组成的社员 代表 大会是信用社的最高权力机构 并明确要求每个独立社都必须成立相应的理事会和监事会 但是 在计划体制时期 由于社会资源的配置都 是以政府为中心进行的 政府对信用社资金的来源与运用都具有垄断性的支配权 因此即使以全体社员为基 础确立的 三会 在实际运作中也不是对社员负责 而是对地方政府负责 即有关农村信用合作社的一切 活动的最高决策权属于政府 也就是说 全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的产权归属关系 而实际上的产权所有者却是国家或者集体 这个集体并非全体社员组成的集体 而是一个以地方政府为主 体的比较含混的集体 可见 全体社员作为产权主体的地位事实上被架空 他们本该享有的权利绝大多数都 名存实亡 在笔者对桃江县有关的信用社社员的调查中 几乎所有被调查者都说不清 信用社到底属于谁 又几乎一致做出一种规范性的判断 应该属于国家 在被调查者看来 如果没有其他的选择 那么把所有权 归结到国家是不会错的 这正好映证了前述分析的结果 农村信用社的产权被人为虚置 产权关系是模糊的 2 合作与非合作 农村信用社组织形式的两难选择 产权制度不完善 企业治理结构残缺不全 使农村合作金融的企业组织选择面临一种两难的境地 如果 按照标准的合作金融企业组织形式运作 那么 在现有的产权制度下 几乎没有使农民之间实现真正合作的 可能性 这是因为 虽然地方政府现在对农村信用合作社的经营管理等活动已经少有干预 但由于作为信用 社产权主体的社员依然没有参与管理的激励 也没有主动要求政府以法律形式重新界定产权关系 产权不清 的状况不能得到改变 造成社员对信用社财产及人事仍然不关心 既然互助的物质基础 社员入股的股本 金及其 派生物 不被社员所关心 或者即使有社员想关心 也因为没有相应的制度安排提供支持而不能实 现其关心的愿望 那么最终的结果是 经济上实力弱小的农民实现互助合作只停留在愿望的层面上 难以成 为现实 挂着合作的招牌却不做合作之事 这无论对合作金融组织还是整个金融业来说 都是不合适的 假 如全面放弃合作制而选择其他非合作的金融企业组织形式 则不但与现行制度相背离 而且也脱离中国农村 的现实 由于产权不清使农村信用合作社成为一个成长在合作金融与商业银行之间的畸型模式 我国所谓的 合作制 根本就不具备合作制的基本特征 在实际业务活动中 各级农村信用合作社都在沿袭一般商业银 行的做法 主要的区别是信用社的贷款对象集中在农民 但是 由于合作金融组织毕竟不是真正的商业银行 所以它的业务范围被严格限定在农村 而且要求 对本社社员的贷款不得低于贷款总额的 50 贷款 应 优先满足种养业和农户生产资金需要 等等 在这类限制条件下 农村信用合作社希望像一般商业银行那样 以利润最大化为经营目标 显然是一种不适当的选择 业务范围小 从事业务活动的地域范围十分有限 业 务对象又是中国最贫困的阶层 这决定了信用社的利润也是有限的 赚取的利润少 反而刺激信用社的经理 阶层谋求更多的利润 在经营管理上就更愿意仿效商业银行的做法 这意味着信用社与商业银行在一定程度 上展开竞争 但与商业银行相比 无论是资本规模 硬件设施 人力资源 还是管理水平和服务意识 都存 在很大差距 因此在竞争中必然处于劣势 这时候 农村信用合作社又反过来坚持合作制 这样导致的结果 是 信用合作社既不是真正的合作金融机构 又不能如愿以偿地成为真正的商业银行 在发展自身的过程中 往往左右为难 错过了许多加快发展壮大的机遇 这对在上述夹缝中生存的农村信用合作社将产生更加不利 的影响 3 产权不清导致农村合作金融在支持 三农 上力不从心 这可以从两个方面进行分析 一方面 由于合作的基本原则没有得到坚持 产权关系不清 治理结构不 完善 使农村信用合作社的主要负责人的行为难以受到有效的事前约束 一旦有违规行为发生 通常是在事 后由人民银行或上级联社进行相应的处罚 在缺乏贯彻事前与事后的制度约束的条件下 农村信用合作社的 经营管理者为了追逐利润 常常违背有关规则 或者主要将信贷资金投向非农领域 或者不遵守社员贷款优 先的原则 或者将信贷资金违规挪作他用 比如在调查中发现 有信用社将大量信贷资金用于炒股 使 三农 贷款难以正常发放 另一方面 不合理的产权结构从根本上制约了信用合作社的规模扩张和竞争力 的提高 导致农村合作金融组织的信贷规模普遍较小 难以满足 三农 对资金的需求 在不少地方 即使 5 将所有信贷资金都用于 三农 也只能对少部分资金需求者提供信贷支持 可见 在现行产权框架下 农 村合作金融在支持 三农 上越来越显得力不从心 事实上 我们调查的结果也大体反映了这种情况 在我 们发放的 56 份问卷中 关于三农贷款问题的有效问卷 41 份 其中有 12 家农村信用合作社的 三农 贷款 2008 年数 余额占全部贷款余额的比重不足 50 占有效调查社总数的比例高达 29 3 其中有两家 信用社的三农贷款占比低于 最低的一家桃江县灰山港镇农村信用社三农贷款仅占 15 5 4 产权不清导致难以形成农村信用合作社有效的内部管理机制 在调查中我们发现 农村信用合作社的内部管理较为混乱 内控制度不健全 没有形成有效的激励与约 束机制 主要表现在 干部能上不能下 职工只进不出 经营好坏一个样 社亏人不亏 等等 在基层社 这种情况尤为严重 信用合作社主任拥有事实上的最高经营管理权 不是内部 三会 监督主任的日常行为 而是 三会 接受主任的领导 认可主任的决策 在这种情况下 一个信用社经营状况的好与坏 主要就取 决于经理阶层 主要是主任 的个人素质和道德水平 换一个角度来说 信用社的风险水平主要看经理阶层 的素质和道德水平 而且一般来说两者之间是一种负相关的关系 即经理阶层的素质和道德水平越高 信用 合作社的风险相对越低 反之则风险相对越高 混乱的内部管理 不但难以给信用合作社带来良好的经济效 益 降低经济效率 而且会进一步增加经营风险 削弱信用合作社的自我发展能力 如桃江县某乡信用社主 任文某 利用职权将手中贷款批给一些开发房地产的私营业主 至今造成该乡信用社尚有 70 多万元贷款收 不回来 被上级有关部门依法查处 这个问题的关键在于 信用合作社的从业者们 无论是管理人员还是一 船员工 并未认识到这个问题的严重性 在问卷调查中 只有 48 2 的人认为造成农村信用合作社目前这 种状况的主要原因在于 信用社自身的经营管理不善 而 67 9 的人认为主要原因在于 历史上遗留下 来的包袱过重 三 我国农村信用社产权制度改革设想 从上面的评析中可以看出 我国现行农村信用社产权制度已经与农村经济 金融发展的实际需要不相符 必须加快改革 尽快建立起产权清晰 管理民主 适应农村经济发展特点的农村金融企业 以更好的服务于 三农 1 改革的前提 必须适应农村经济的特点和实际发展状况 关于农村合作金融产权制度改革问题的争论由来以久 总的起来说是坚持合作制还是放弃合作制之间的 争论 对这两种基本改革思路 我们都不应该轻易的接受或否定 而应当从我国 三农 的现状与基本特征 出发 分析各自的合理性 可行性与缺陷 找出相对较优的方案 可能不止一个方案 进行试点 在总结试 点经验的基础上 对比较成功的方案作必要修订 然后再区分不同地区的经济发展水平进行推广 但是 无 论哪种改革方案 都必须遵循一个基本的前提 要与我国农村经济的特点和实际发展状况相适应 一种脱离 经济发展现实水平 超越经济发展阶段的改革方案 无论它设计得多么完美 都不会取得成功 我国农村经济经过几十年的发展 取得了令人瞩目的成就 但发展很不平衡 东部沿海发达地区和其他 邻近经济中心城市的农村发展水平相对较高 其他地区则普遍较低 尤其是国家划定的几大贫困片区 经济 发展水平更低 与城市经济市场化的程度相比 农村经济尚处在市场化进程的初期 广大西部地区的农村甚 至还有许多地方仍处于自然经济的发展阶段 因此从总体上看 我国农村经济发展程度还比较低 经济结构 的层次也比较低 这样的经济具有较多的封闭特征 与市场经济的开放性特征有很大差别 从经济结构来看 虽然乡镇企业在我国农村经济总产出中已经占据主要地位 但农村经济结构的主体却仍然是传统的种植业和 养殖业 它们不但是绝大多数农民就业的主要领域 也是收入的主要来源 在西部地区 农村经济结构更为 单一 非农产业占农村就业和农民收入来源的比重微乎其微 尽管传统农业仍是我国农村经济结构的主体 但其竞争力却很低 真正按照市场规则运作的农业产业化模式在农村还不普遍 这表明在促进农村经济结构 高级化方面的进展较慢 从我国农村的现状来看 要使整个经济结构升级还有较长的路要走 低水平的经济 结构将维持较长的时间 从上面对农村经济的特点与发展现状的简要分析出发 农村信用社产权体制改革必须以此为前提 能够 充分满足农村经济弱体的金融需求 并能有效调动这些经济弱体参与金融活动的积极性 如 2009 年 1 至 9 月份 进行改制后的桃江县信用联社 为全县支援 三农 发展 三农 经济发放各种贷款 6 78 亿元 有 力地促进了桃江社会主义新农村建设步伐的加快 6 2 改革的基本框架 以合作金融作为农村金融的主要形式 我国农村金融体系主要是由农村信用合作社 商业性的农业银行和政策性的农业发展银行组成 其中农 村信用合作社占据着最重要的地位 从我国农村经济的特点和现实发展状况来看 合作制的金融形式仍然是 最好的一种形式 合作金融首先强调的是合作 对农村分散而经济实力弱小的农民来说 通过自愿的联合实 现互助是一种必然选择 导致这种选择的根本原因前面已经论及 而直接的原因则在于 1 由于缺少足 够的有效抵押物 加上商业银行又收缩了县以下的机构网点 从商业银行方便地获取所需的资金十分困难 2 政策性银行由于政策规定的限制 不能顾及大量的 分散的农户和农村合作经济组织的金融服务需求 3 农村合作基金会经过清理整顿后不再单设 合作金融组织在一定程度上是填补了大量农村金融市场空 白的需要 笔者认为 完全商业化的金融运作对我国大多数农村地区是不合适的 因为金融业的完全商业化运作需 要有一些基本前提 市场化程度比较高 市场机制在配置资源中已经居于基础地位 经济个体之间的联系十 分密切 信息共享机制非常完备 在这样的前提下 金融企业以利润最大化为经营的终极目标 从事各项金 融服务 从前文的分析中可以看出 我国农村整体上还不具备这样的基本前提条件 假如把完全商业化的金 融服务形式引入农村 那么 由于银行资本逐利的本性 使弱势群体难以得到充分的金融服务 因为一般而 言 农业生产的周期比较长 分散的农户所需的小额信贷服务带来的利润也比较少 投资 三农 的收益比 之其他项目可能要低得多 对金融企业缺乏吸引力 而且 一旦实施商业化运作 就必然面临与其他金融企 业的竞争 为了提高竞争力 商业化的金融机构只能放弃更多的农村市 场 转而抢夺城市市场 这样 三农 就可能失去必需的金融支持 最终引致农村经济发展迟缓甚至衰退 3 改革的关键 确立真正的合作产权制度 由于产权虚置 使真正的合作制产权结构在我国始终未能建立起来 造成农村金融今天产权不清的局面 首先 必须将合作金融产权关系用法律形式固定下来 我国现有的关于农村合作金融产权制度的正式制度 主要是由中国人民银行制定并负责实施的一些规定 以及各级信用合作社参照中国人民银行拟订的范本制订 的章程 这些规定和章程的法律效力与针对一般性商业银行的 商业银行法 相比 法律效力比较低 对确 立合作金融产权的权威性较小 本来 合作金融与一般的商业银行是不同的金融形式 它也应当像商业银行 一样拥有独立的法律保障 比如美国在 1932 年就通过了 联邦信用社法案 以树立起与 商业银行法 大致相当的权威性 但我国至今没有出台这方面的法律 使合作金融的产权界定没有一部权威的法律做支撑 因此 必须在全面改革之前制订相关的法律 这部法律的权威性应该与已经出台的 商业银行法 相当 通 过立法 明确界定农村信用合作社的产权归入股社员所有 社员及社员代表大