浅谈我国行政管理体制改革

浅谈我国行政管理体制改革浅谈我国行政管理体制改革 摘要 从建国至今的 60 多年中我国的行政管理体制一直在进行着调整和变革 特别是改革开放后的这三十多年中我国的行政管理体制正在经历重大转型 至 今虽已取得了重大转变 但仍存在一些问题 今后还需有针对性地继续深化行 政管理体制改革 关键词 行政管理体制 改革 突出问题 深化改革 行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分 不仅改善着上层建筑 而且为经济社会发展不断提供着持续而强有力的体制机制支撑 不断推进和深 化行政管理体制改革 是建设中国特色社会主义的组成部分 是贯彻落实科学发 展观 建设小康社会的必然要求 改革开放三十年来成就的取得 行政管理体制 改革功不可没 当前更加成为全面深化各项改革和提高对外开放水平的关键 更 加成为推动经济社会全面协调可持续发展的根本动力 我国行政管理体制改革 贯穿于改革开放和社会主义现代化建设的全过程 一 改革开放前行政管理体制演变的历史回顾一 改革开放前行政管理体制演变的历史回顾 从新中国成立到党的十一届三中全会的 30 年 是一个探索中国特色社会主 义行政管理体制的早期阶段 这一时期是与计划经济体制相配套的社会主义行 政管理体制创立和发展阶段 1949 年 依据中国人民政治协商会议通过的 共同纲领 我国确立了议行 合一的行政管理体制 此后到 文革 前的十多年间 为适应生产力发展的需要 国 家对行政管理体制进行了四次改革 即 1951 年改革 1954 年改革 1956 年改革 和 1960 年改革 其中 前两次改革重在精兵简政 1956 年改革重在根据 关于 改进国家行政体制的决议 草案 由中央向地方放权 1960 年改革持续到 1964 年 重在适应国民经济调整的需要而进行 精简加集中 一是在中央和地方各 级机关进行了两次比较集中的干部精简运动 二是中央收回五十年代后期下放给 地方的部分权力并恢复已被撤销的机构 此后 由于十年 文革 动乱和国际形 势复杂 行政管理体制被严重破坏 直到 1978 年党的十一届三中全会召开 才逐 步恢复正常 可以说 这 30 年历程尽管有过曲折 但却建立了与计划经济体制相 配套的行政管理体制 促进了经济社会发展 初步改变了中国社会一穷二白的面 貌 1 所以 邓小平同志指出 这个 30 年 尽管犯过一些错误 但还是取得了旧 中国几百年 几千年所没有取得过的进步 同时也为后来我国行政管理体制改 革提供了基本前提和重要借鉴 概括起来 其基本经验主要是 行政管理体制改 革不能脱离经济发展水平及相应的客观条件 而一定要适应生产力发展需要 不 断加以调整和变革 二 改革开放以来我国行政管理体制的变革二 改革开放以来我国行政管理体制的变革 改革开放以来 中国正经历一场广泛而又深刻的历史性变革 这场变革涉及 到社会的方方面面 各个领域 其中 中国政府的管理模式也正经历着历史性转 型 1 简政放权 破除中央高度集权的管理体制 改革开放前 中国在加强 党的绝对一元化领导 的口号下 国家权力不断 集中 逐渐形成了高度集中的计划经济体制和政治 行政一体化的中央高度集权 的一元化领导的管理体制 与中央高度集权的管理体制相适应 形成了一种以中 央权力为中心 以行政命令为主导的自上而下单向式的管理模式 这种管理体 制最大的弊端是权力过于集中 党政不分 政企不分和管理过死 使经济和社会 生活缺少活力 这种政治 经济一体化的中央高度集权的管理体制已经严重地 制约了社会经济的发展 成为推进中国现代化建设的最大的体制性障碍 针对传统的中央高度集权的管理体制 20 世纪 70 年代末到 80 年代末展开 了以 简政放权 为中心的行政管理改革 首先是针对政治 经济一体化的权 力高度集中的管理体制 实行 放权 改革 而要做到有效的放权 其前提是实 行党政分开 政社分开 政企分开 从 1979 年开始 首先撤销了地方各级革命 委员会 设立人民政府 同年 各级党委和政府分署办公 并明确地对党政机构的 职责做了分工 党不再代替政府作为直接的行政管理机关 党的领导主要是思想 政治和重大方针政策的领导 国家行政工作主要由国务院和各级人民政府负责 在农村 废止政社合一的人民公社体制 建立乡政权 实行政社分开 在城市 为了 搞活企业 实行政企职责分开 所有权和经营权 两权分离 各级政府部门 不再直接经营管理企业 撤销行政性公司 企业实行经营承包责任制 2 为了进 一步消除权力过分集中的弊病 在实行权力分开的同时 又进行行政管理权限放 权式改革 中央向地方下放的管理权限主要涉及 经济管理权限 人事管理权限 和财政管理权限 2 转变政府职能 构建与社会主义市场经济相适应的行政管理体制 从 1988 年新一轮国务院机构改革开始 到 1990 年代末的行政管理改革 中 国政府在总结以往政府机构改革的经验教训的基础上 明确把转变政府职能作为 行政管理改革的重点和关键 政府机构是政府职能的载体 只有适应国家经济体 制改革的要求 正确界定政府职能 政府机构的设置才能做到合理和有的放矢 才 可能正确地发挥政府管理的作用 有效地开展各项管理活动 要发展生产力 提 高经济效率 搞活企业 关键不在于将行政权力集中在中央还是下放到地方 也不 在于建立 大政府 还是 小政府 而是要转变政府的职能 转变政府职能的 中心任务是政企分开 把生产经营的权力真正交给企业 1988 年开始的国务院机构改革 按照 转变职能 精干机构 提高行政效 率 的要求 根据 定职能 定机构 定编制 的三定原则 对国务院机构设置 进行了改革 这次机构改革取得了一定的成效 特别是把转变政府职能作为政府 机构改革的重点 对突破传统的行政管理模式迈出了具有决定意义的一步 但由 于当时进行的政府机构改革受到了经济体制改革进程的制约 所以这次改革政府 职能成效并不明显 进入 1990 年代后 随着中国经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济 体制的转型 中国逐渐加大了转变政府职能改革的力度 第九届全国人民代表大 会第一次会议明确提出 要 按照发展社会主义市场经济的要求 转变政府职能 实现政企分开 要把政府职能切实转变到宏观调控 社会管理和公共服务方面 来 把生产经营的权力真正交给企业 政府职能要实现四个转变 一是从微观管 理向宏观管理转变 二是从直接指挥企业生产经营向统筹规划 政策引导的间接 管理转变 三是从只管部门所属企业向全行业管理转变 四是从对社会的管制向 组织协调 提供服务和检查监督转变 3 1990 年代的行政管理改革是将政府 其他方面的改革与转变政府职能相配套 通过配套式改革 使行政管理改革从过 去的 政府机构改革 拓展为 行政管理体制改革 将机构编制管理与经费预 算管理 工资基金管理紧密结合起来 初步建立起一个适应社会主义市场经济体 制需要的行政管理体制 3 转变政府管理模式 建设服务型政府 进入 21 世纪后 随着各项改革的全面展开和不断深入 中国的现代化建设进 入了新的历史阶段 2002 年 中共十六大提出积极推进经济体制和经济增长方式 的根本转变等 对经济体制改革和行政管理体制改革提出了新的要求 但是随着 经济 社会的发展和公民民主意识的提高 行政管理改革过程中的一些深层次的 问题也显现出来 这些新矛盾和新问题主要表现在两个方面 一是经济快速增长 与发展不平衡的矛盾日益突出 如城乡之间 东西部之间 社会成员之间的贫 富差距也呈逐渐扩大的趋势 二是全社会公共需求的快速增长与公共物品和公 共服务短缺的矛盾也日益凸显 如公共卫生 基础教育 失业养老保障 住房 保障 公共安全 环境保护等 暴露出政府长期 以经济建设为重心 的不足 面对中国经济社会发展的阶段性特征和日益突出的新矛盾和新问题 传统的 以管制为主要特征的行政管理模式已经无法适应新的情况了 正是在这样的历 史条件下 中国政府根据现代化建设进入新阶段的客观要求 作出了构建社会主 义和谐社会的重大战略抉择 如果说过去的市场化导向的行政管理改革的目标 注重的是与建立社会主义市场经济体制相适应 那么 以建立和谐社会为目标的 行政管理改革 更要注重与民主政治建设相配套 与民主政治建设相配套的行政 管理改革 其本质要求 就是坚持一切从人民的根本利益和现实需求出发 要以保 障民权 公民的知情权 表达权 参与权和监督权 和改善民生为根本着眼点和 目的 自党的十六大对政府职能明确定位为四项 经济调节 市场监管 社会管理 和公共服务 特别是 2003 年党的十六届三中全会决议中进一步强调 切实把政 府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上 以来 中国围 绕强化政府公共服务职能进行了一系列改革 如进一步推进了政府职能向公共 服务方面的转变 推动政府法治建设 加快了行政审批制度改革 加强了行政决 策的科学化 民主化建设 建立和完善了重大问题集体决策 专家咨询 社会公 示和社会听证制度 并采取多种方式和渠道推动政务信息公开 提高政府工作和 权力运行的透明度 提高了政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力 上 述改革对推动政府管理模式的转变打下了坚实的基础 中共十七大报告中指出 加快行政管理体制改革 建设服务型政府 要抓紧制定行政管理体制改革总体方 案 着力转变职能 理顺关系 优化结构 提高效能 形成权责一致 分工合理 决策科学 执行顺畅 监督有力的行政管理体制 健全政府职责体系 完善公共 服务体系 推行电子政务 强化社会管理和公共服务 这说明 在经济发展的基础 上 必须更加注重社会公共事业 着力保障和改善民生 推进社会体制改革 扩大 公共服务 完善社会管理 促进社会公平正义 努力使全体人民学有所教 劳有所 得 病有所医 老有所养 住有所居 推动建设和谐社会 此次改革目标把政府 的管理能力和其应有的责任联系起来 强调政府公共行政体系的服务职能 体现 了建设学习型 法治型 服务型政府的方向特征 政府管理模式的转变涉及的 内容是多方面的 但主要可概括为三个基本方面 第一 是政府管理理念的深刻变革 建设服务型政府 就是要推进政府管理 理念从管制向服务的转变 建设服务型政府说到底是要把人民的主权地位落到 实处 即人民是公共权力的合法拥有者 政府是公共权力的受托者和代理者 改 变 门难进 脸难看 事难办 的现象和 权力部门化 部门利益化 杜绝违法 违规 滥用权力 贪污腐败 第二 要推进政府管理理念从管制向服务的转变 建设服务型政府 促进政 府从偏重经济方面向体现公共精神的方向转变 政府不同于企业 企业作为一个 经济主体以追求经济效益最大化为目的 政府则不能仅追求经济增长 更不能追 求部门利益 而要以追求经济与社会协调 均衡发展 实现公共利益最大化为目 的 第三 是政府施政方式的变革 具体表现为 一是由过去那种以行政命令为 核心的自上而下单向式的施政方式 逐渐向政府与公民对话沟通双向互动式的施 政方式转变 二是由过去封闭式办公的方式向政务公开透明转变 三是由过去行 政审批内容复杂 审批层级多 程序繁琐 审批时间不确定的做法 向减少和规 范行政许可和行政审批 简化行政审批层级和程序 方便 快捷 高效转变 四是 由过去施政注重上级满意向注重人民群众是否满意转变 五是大力推进政府信息 化 电子政务建设 实现资源共享 降低行政成本 提高政府公共服务质量 等等 三 目前我国行政管理体制中存在的突出问题三 目前我国行政管理体制中存在的突出问题 长期以来我国行政管理体制不断在实践中改进 尽管成就很大 但是基本 职能方面的改革也还存在一些具体的突出问题 主要有如下三点 1 政府职能转变并不彻底 审批事项依然较多 从 1988 年首次提出转变职能 到 1998 年将转变政府职能作为此次机构改革 的原则之一 20 年来我国一直在强调转变政府职能 缩小政府职能范围 但从实 际情况来看 政府职能转变并不彻底 一是政府职能转变还没有完全到位 政府仍然管了一些不该管 管不好 管 不了的事 而有些该由政府管的事却没有管到位 二是审批职权分属于不同的部门 职能交叉 事后往往无法追究审批责任 典型情况之一如食品安全监管职能 从地头到称头 从农场到工厂 从市场到 餐桌 分段切块 由农业 质检 工商 卫生等系统各自负责履行 表面上看 每段都有监管主体 实际上这只是基于对农产品转变为食品的正常过程在整个 食品安全链条上的一种合理假设 然而 这种假设在实际的生产和管理环节上 仍然还有许多无法监管到位的缝隙 类似情况还有很多 三是决策 执行 监督职能配置不够科学 决策 执行相对分离与协调工作 任重道远 虽然近年来在国务院的综合推进下 全国行政审批工作取得了较大进 展 但总体来看 审批工作仍然存在一些问题 一是审批制度改革跟不上我国经 济社会发展的速度 一些过去有必要存在的审批项目在新的形势下成为需要改革 和淘汰的对象 三是在财政管理改革和规范税费的情况下 一些政府和部门为了 自身利益私自增设各种名目的审批收费项目 给企业和公民造成了新的负担 四 是审批权力集中于领导个人 一部分官员以审批权力为借口 以权谋私 贪污受 贿现象时有发生 2 行政管理费用增长过快 教育 卫生等公共事业投入不足 行政管理费用是行政机关用于维持自身运转所耗费的财力 但从改革开放初 期 1978 年到 2003 年的 25 年间 我国行政管理费用已增长 87 倍 行政管理费占 财政总支出的比重到 2003 年已经上升到 19103 包括公款吃喝 公车消费和公 款旅游等在内的行政管理费用增长过快 行政成本居高不下 从政府行政管理支 出占财政支出比重的国际比较来看 目前 世界各国行政管理支出占财政支出的 比重平均为 1516 左右 高收入国家为 915 左右 中上等收入国家这一指标为 1213 中下等收入国家为 1419 低收入国家为 1811 无疑 我国行政管理费用 支出占财政支出的比重已经大大超过国际一般水平 4 行政经费的大幅支出不但助长了部分行政机关和官员铺张浪费的习气 导致 了很多政绩工程和面子工程 而且导致教育 卫生 社会保障等很多亟需政府投 入的领域得不到有效财政的支持 比如教育投入占 GDP 的比重是衡量一国教育投 入水平的重要指标之一 国家财政性教育经费的支出占 GDP 的比例应达到 4 是 1993 年发布 5 中国教育改革和发展纲要 6 时就提出的目标 尽管 九五 0 和 十 五 0 期间我国教育财政投入绝对值不断增加 但直到 2007 年末我们依然没有实 现 4 的目标 3 依法行政整体水平不高 群体性事件时有发生 近年来 尽管党和国家着力建设惩治和预防腐败体系 下大力度开展专项治 理和纠风工作 但从实际情况来看 公务人员违法乱纪行为依旧不断发生 个别省 部级官员也参与其中 法制监督力量不足 比如国家食品药品监督管理局原局长 郑筱萸严重失职渎职 以权谋私案件 比如 国家审计署 2007 年对黑龙江 吉林 河北 山西等 16 个省 自治区 2006 年中央转移支付支农专项资金的管理使用 情况进行的审计发现 16 个省 自治区 共挤占挪用中央专项支农资金 6 亿多元 这些不同层次 不同类型的违法违纪事件 显示了我国当前治理官员腐败 纠正 行政作风 建设法治型政府工作任重而道远 近年来 围绕土地征收征用 城市建设拆迁 环境保护 企业重组改制和破 产及涉法涉诉等几方面的问题 利益受损一方在通过正常渠道不能获得有效帮助 之后 往往采取一些对抗的方式进行抵抗 严重的便发展成为严重影响干群关系 破坏社会秩序的群体性事件 中国社会科学研究院 2006 年 4 月 6 月的全国社 会调查统计结果显示 与富人和穷人之间 管理者和被管理者之间相比 民众认 为干部和群众之间最容易产生矛盾和冲突 群体性事件的发生除了部分党政干 部思想作风问题之外 具有很深层次的原因 涉及公共权力的归属和实际运作 涉 及公民权利能否得到基本保障的问题 必须引起各级政府的高度重视 四 深化行政管理体制改革的重点任务四 深化行政管理体制改革的重点任务 党的十七大报告提出行政管理体制改革是深化改革的重要环节 我认为下 一步深化行政管理体制改革的重点任务应包括如下几个方面 1 从全面改革的视角来审视和规划行政管理体制改革 注重行政管理体制改革与 政治体制整体改革和经济体制改革的配套和衔接 改革开放是一项伟大的战略工程 包括我国经济 政治 社会各个层面的改 革和变化 行政管理体制改革是全面改革中的重要一环 但仅靠行政体制改革难 以解决政府运行中的所有问题 行政体制改革要想取得成功 必须从全面改革的 视角来审视和规划行政管理体制改革 大力推进经济体制和政治体制等更高层面 的改革 2 由中央主导 吸纳多方面智慧 从基层开始推进行政管理体制改革 行政管理体制改革涉及我国社会的方方面面 是深化改革的重要