论执政党的法律地位

鲁东大学学士学位论文论执政党的法律地位张敏（政法学院，法学专业，2004级2班，041210118）摘要：政党要想实现其追求的目标与利益就要争夺执政的地位。执政党影响国家权力，有权组织内阁，有着非常重要的法律地位。各国执政党法律地位各有差别，但是执政党应在法律的范围内活动这一点已经得到世界的公认。我国中国共产党的执政仍存在一些不足之处，应向世界各国学习和借鉴，以使其执政党地位更具合理性和合法性。关键词： 执政党；法律；地位Law position of ruling partyZhang Min(Institute of Politics and Law， Law， Class2Grade2004， 041210118)Abstract:In order to profit itself,party have to try their best to be the ruling party.For the ruling party have some thing to do with the country.It is xery important to a country.Different country have different attitude toward it.however,they are all agree with the opinion that ruling party shoud do things according to the law.to our country,there are some part need to change to make it better.we have to learn to other country to make our ruiling party play a much more perfect role.Key words:ruling party；law；position 引言政党制度已经成为现代各国政治文明的重要表现形式之一，政党在各国政治生活中起着不可替代的作用，有着举足轻重的地位。执政党更是影响到国家权力，是国家政治生活的核心，进而影响着国家的其他方方面面的生活。在我国，实行的是中国共产党领导的多党合作制，中国共产党是社会各项事业的领导核心，其他政党是参政党。然而就中国共产党的法律地位而言，仍存在许多不足的地方有待改进。我们必须借鉴西方各国，本着法律至上、服务人民，平等民主等原则使执政党的法律地位不断趋于完善。一、执政党概述（一）政党的词源党，在古代指地方户籍单位，五百家为党。周礼大司徒中就有“五族为党”的记载。资治通鉴中也有“百家，党正，各掌其党之政令教治，操当以，肃还付党”。后来又有两个词义，其一表不鲜明，说文解字中有“党，不鲜也”其二表美、善、正直。广雅中有“党，善也，美也。”后来随着文字意思的扩展，党又有了更广泛的含义。首先，表知晓，解悟。荀子中有记载“法先王，顺礼义，党学者。”其次，还有偏私偏袒之意。如韩非子外储中有“子党于师人”。论语中也有“群而不党”之说。此外，还有结党之意。如中山狼传中“性贪而狠，党豺为虐”可见，我国古代语言中的“党”较之今天我们所言的“党”的含义可谓相去甚远。现代意义上的政党是一个西方概念。在现代意义上，政党（party）又可称为联盟（federation）、同盟(union)、阵线（front）或者民意表达组织。关于政党的确切含义可谓众说纷纭莫衷一是，在学界呈现出百家争鸣的态势。有的人认为“政党是组织松散的，以特定的标签（政党名称）寻求选举政府官员为目标的组织”；有的认为政党是表达民意的组织，是持共同政见的一部分人的团体；有的则把政党归结为一般社会手段、措施，认为政党是社会与政府间的中间媒介，或认为政党是政治通讯系统专业化的传播网；列宁也曾指出：“在以阶级划分为基础的社会中敌对阶级之间的斗争（发展到一定阶段）势必变成政治斗争。各阶级政治斗争最严整、最完全和最明显的表现就是各政党的斗争。”美国百科全书认为“政党是由个人或团体为了在某种政治制度内通过控制政府或影响政府政策以期行使政治权利而建立起来的组织。”还有的认为，“政党是表达民意的组织，是为争取选民投票支持他所提名的候选人而高度组织起来的集中统一的团体。”大英百科全书认为，“政党是在某个政治制度内，通过民主选举或革命的手段，以取得和行使政治权利为目的而建立的组织。”总之，关于政党的概念可谓是众说纷纭莫衷一是。但比较而言美国百科全书的解释最为全面合理。 （二）执政党的概念 政党产生后，各政党间为了实现其所追求的利益而争夺国家政权，执政党也就应运而生了。亨廷顿认为：“政党的功能是组织参与聚合利益，充当使社会势力与政府相联系的纽带”而要更好地实现这一功能就要尽可能成为执政党。政党一旦执政即可称作是执政党。戴维海因认为：“几乎所有政党似乎都表现为两种功能的结合，即：一方面政党向社会作出反应；另一方面由政党向社会施以控制”。为实现此后一种功能就产生了执政党。政党活动的目标多是通过选举获得执政党的地位。一个政党在大选中获胜之后便取得了组织政府的权力。与此同时，政党的领袖一般担任政府首脑，其骨干分子则大多担任政府各部的部长等重要职务。不仅如此，在国家建设、内政外交等各方面，执政党就可以推行自己的主张，借以实现其谋求的利益。“在美国众议院和参议院，有着最多席位的政党可以任命议会领导人和各委员会的主席。白宫的占据者可以任命3000多人到高级执行部门工作。西欧议会民主制中政党对政府的控制要比美国严厉得多，因为议会民主制同时給予政党对立法与执行机构的控制。”执政党可以说一定程度的控制着政府。当然，这种控制并不是绝对的，因为除了执政党之外的其他社会机构也对政府有着重要的影响。二、从世界各国政党制度分析执政党法律地位（一）政党制度的类别政党制度可以分为以下四种：1.一党制。即一个政党单独控制一个国家的政权，在法律上或事实上都不允许其他政党存在的政党制度。控制国家的政权的政党即为执政党，在国家中处于绝对领导的地位，其他政治派别被看成作是持不同政见者，遭到排斥和打击。世界上实行一党制的国家主要是几内亚、莫桑比克、缅甸等社会主义国家和民族主义国家，前苏联也是实行的一党制。在一党制当中，执政党的执政地位是不可动摇的，从法律地位而言，执政党是凌驾于一切个人、团体、组织之上的权威。2.两党制。即一个国家的政权实际上被两个较大的政党轮流把持着。其他政党虽然存在，但是成为执政党的可能性很小。美国的政党制度即为典型的两党制。两党制当中，执政党的地位受到在野党的冲击，随时可能在竞选中被取代。3.多党制。即一个国家存在着两个以上的政党或政党联盟，通过选举轮流执政的一种政党制度。法国与德国即为典型代表。多个政党的存在使得执政党的地位并不是牢固不可动摇的，一个政党不可能长期处在执政党的位置上。这就使得执政党的执政地位的取得具有了很强的民主性。4.多党合作制。即位一个国家中只有一个处于领导地位的政党，此政党执掌国家政权，是为执政党，而其他政党，则作为参政党参与国家政权。我国正是采取的这种政党制度。（二）英国执政党的地位受到影子内阁的挑战英国是西方国家两党制的首创国家，即国家中存在着许多政党，其中有两个居于垄断地位的政党，通过定期选举，长期轮流控制国家政权，一个党是执政党，另一个则是反对党。两党在政治体制中的地位以宪法惯例的形式确定下来。保守党于1907年首创“影子内阁”，当时自由党执政，保守党仿效自由党内阁，在党内组织了一套相仿的机构，人们称它为影子内阁，后来这种做法逐渐演变为一种惯例，即凡在大选中获得下议院次多数议席的政党就正式成为反对党，在野时组织本党的“影子内阁”，一旦执政党政府下台，反对党就按照宪法惯例，以其“影子内阁”为基础组织政府，执掌政权。鉴于英国这样的政党制度，我们不难看出，在英国执政党的地位，是受到反对党与其他党派的很大冲击的，尤其是影子政府的存在，使执政党的地位不像一党制中那样稳固和不可挑战。英国的反对党于19世纪初获得了生存和发展的合法地位。20世纪以后，反对党的这种地位已得到了国家制度的广泛保护。这就有力的保护了两党轮流执政的两党制。英国的其他政党虽然也能在议会中获得一席之地，对两大政党形成一定的冲击，但力量与两大政党相比，很难有较大的作为。在英国，执政党可以组织内阁，但是法律赋予其此权力的同时也规定了选举的公开性、民主性以及选举的期限、资金和方式等。执政党的地位是法律规定的，其一切活动都按照法律的规定进行。（三）法国执政党的地位受到多个在野党的冲击第五共和国后戴高乐总统为割除旧政党制度的弊端，稳定政局，对政治制度进行了重大改革，加强了总统权力，削弱了议会作用，从而也就削弱了多党制带来的不稳定因素，大党的作用不断加强，各政党两极化趋势更加明显终于形成了“四党两派”的政治格局，两派即左翼和右翼，四党即 社会党、共产党、保卫共和联盟和法国民主联盟。由于政党众多，选票分散，一个政党往往难以取得绝对多数选票。因此，各政党往往在大选之前或者之后组成党派间的联盟，联合达到多数，以此取得选举胜利或取得组阁权。由于法国政党大选中很难形成一党占绝对多数的局面。因此，历届政府往往是由几个政党联合组成的，缺乏稳定性，内阁倒台的政府危机常常发生。执政党拥有法律规定的组建内阁等权力，但其法律地位随时受到其他政党的挑战。执政党是选民选举出来的，受选民的监督，选民有权利选举其为执政党，同样有权利选举其他政党为执政党。三、当前我国执政党法律地位分析（一）从执政党与参政党的关系来看我国执政党法律地位在我国，没有在朝党与在野党的不同，只有执政党与参政党的区别。中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。在中国共产党的领导下，各民主党派发挥作用有两种主要形式：一个是座谈会、情况通报会等会议为主要形式的直接协商和互相监督。其举行的时间、协商内容等都由执政党决定。对于参政党而言实际上是应邀协商;另一个就是通过人民政协，进行主动的协商。我国各政党的关系明显区别于西方的政党关系。我国当前的现实是，中国共产党的执政地位是任何其他政党所不可挑战的，按照目前的政党制度，中国共产党的执政地位可以说是稳固不会动摇的。从党员的数量、党员成分、拥有的权力、与政府的关系等方面来看，是任何执政党所望尘莫及的。中国现存的选举制度，政党制度，乃至社会制度都决定了这一现象的存在。在我国中国共产党的执政不像西方多党制那样总是受到其他政党的冲击。我国的参政党，远远没有西方国家中的在野党的实力。西方的影子政府可以说是在野党对执政党最大的威胁，执政党随时有可能被其所取代。但我国的现状是以党代政现象严重，党与政府的关系始终搞不清楚，政府的很多国家权力由执政党实际掌握，党员与国家公务人员身份重合现象普遍，党领导政府，领导一切建设事业。总之，中国共产党的执政地位是及其巩固的。与西方执政党与在野党的竞争对立的关系所不同的是，我国执政党与参政党是亲密的友党，是领导与被领导的关系，不存在竞争，更不存在竞选中的争锋相对。即使是所谓的监督也是在求同存异的前提下进行的。他们之间的关系是肝胆相照，荣辱与共的。（二）从执政党与权力机关的关系来看我国执政党法律地位全国人民代表大会是最高国家权力机关，任何组织和个人都要在其之下，受其监督。但是，我国的实际情况却是：党与人大的关系长期以来始终没有泾渭分明。求其原因可以归结为以下三点：其一是陈旧的观念的阻碍；其二是惯性的障碍；其三是宪法中所确定的党跟政权的关系的阻碍。长期以来，中国共产党是领导有中国特色社会主义各项事业的核心，党的地位某种程度上可以说绝对不在人大之下。其主要表现为：宪法等法律中对党执政地位的确认，党的权利与国家权力长期以来始终混淆不清，以党的政策代替法律的现象随处可见，党员与国家公务员长期以来的重合交错，以及“党指挥枪”的传统等等。但事实上，执政党的领导权的性质应是政党的政治权威和权利，而不应是国家权力。邓小平就曾指出：“党对政权的正确领导原则是指导与监督政权，党的领导责任是放在政治原则上的，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切，这是与以法治国是背道而驰的。”党的政治权威不应当具有国家权力的强制力、普遍约束力等国家权力的特征，而应该主要是政治号召力和政治影响力。党的领导权绝不应是凌驾于人民主权、国家政权之上亦或与是之并列的权力。（三）从执政党政策与法律的关系来看我国执政党法律地位1.执政党政策与国家法律的区别。首先，执政党的政策与国家法律所体现意志的属性不同。法律具有国家意志的属性，执政党的政策仅仅是党的意志的反应。即使要想使执政党的政策具有国家一致的属性也必须要通过特定的机关通过法定的程序制定为法律。其次，执政党的政策与国家法律实施的方式也不相同。国家的法律是由国家强制力保证实施的，而执政党政策靠的是党员的自觉信仰以及党的纪律的约束。再次，执政党的政策与国家法律在使用范围上也是相去甚远的。国家的法律的适用范围是全国范围内的所有法律主体，多是“属地”的；而执政党的政策的适用范围应该是党员内部，从这个意义而言，其具有“属人”的性质。2.执政党政策与国家法律的联系。执政党的政策不应与法律相冲突，更不应替代其使用。从理论原则上讲，当政策与法律出现矛盾时，应按照法律办事。党的活动必须在法律的范围内进行，而不得有超出宪法和法律的特权，做到民主执政，依法执政。当然，在具体问题的处理上也要具体问题具体分析，从实际出发，区别对待，不排除例外情况的存在。这是因为，法不是万能的，尤其是实在法，总是存在各种各样的缺陷：由于其是语言文字的形式表达的，因而必然存在模糊性；社会是变化发展的，而法律却有稳定性，这样法律就很有可能滞后于社会的发展；没有立法者能设立包罗万象的法律，法律总是会存在各种漏洞，甚至会有法律空白等等。如果实践证明是法律的缺失时，就应及时的通过法律程序对法律进行修改或另立新法。但在尚未修改之前原法并未失去效力，必须遵循依法办事的原则，同时要根据新的政策精神来恰当适用法律，使二者很好的结合起来。四、执政党应有的法律地位 我国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作制。我国的现状是，中国共产党党员几千万，百万军队以及几乎所有的国家机器和国家权力都由其实际控制和领导，其能量异常巨大。中国共产党领导国家的各方面的建设，是现代化的领导核心。但是这种领导绝不是注定的，不是天赋的的，而应当是人民赋予的，应当是法律赋予的。同时这种领导也不应是等同于命令，控制，指挥，操纵，不应是凌驾一切的权威。中国共产党必须正确认识自己的法律地位。我国执政党应有的法律地位可以从以下几方面探讨：（一）从权力方面看执政党的法律地位1.执政党必须依法当政。世界各国的执政党取得其地位多是按照法律的规定通过大选而获得的，是合法的取得执政地位的。包括党的竞选的公开、经费的来源与党的活动的合法性等等都由宪法给于明确规定。而中国共产党作为执政党，与之不相同的是：它并不是人民选举产生的，也不存在定期政党大选，而且也没有势均力敌的政党与之抗衡。现代文明要求执政党执政地位的取得必须具有合法性。我国必须完善执政党选举制度。虽然我国目前是由人民代表大会选举国家机关的重要成员，有一定的选举的性质，但是候选人多是中国共产党推荐的，选民对之了解甚少，无论是制度设置还是选举程序与方式，较之西方国家可谓望尘莫及，较之文明政治的要求仍然相去甚远。我国应当以宪法的方式本着公开、合理、民主的原则确定下合理的执政党选举制度。2.执政党必须依法执政。执政党执政并不是说执政党有凌驾于一切的权力，可以翻云覆雨，为所欲为。执政党必须在法律规定的范围内活动，既不可以懈怠也不应当超越法律的规定。必须尊重宪法、尊守法律，贯彻依法执政，民主治国，人权至上等宪法原则。3.执政党必须依法担责。执政党在一个国家的政治生活中地位举足轻重，拥有组织政府、领导国家建设等方面的权力，执政党的活动很可能会影响到国家及个人的利益。执政党要对国家与人民负完全的责任，如果由于执政党的某些错误决定而损害到国家和人民的利益甚至是重大利益，那么执政党必须承担法律责任。不应当因其历史功绩，政党资历，政治影响力等而免责。（二）从工具价值方面看执政党的法律地位执政党之所以存在从根本上而言是为了维护国家政治生活的合理有序，更有效的实现国家和人民的意志，更好的领导社会各方面的建设。执政党不是凌驾人民国家之上的权力主体，而应当是国家实现管理人民，实现其意志的工具。邓小平就曾经指出过：“应当把执政党作为人民的工具，而不是把人民作为执政党的工具。”我们要将执政党看做是表达人民意志，依法治国，实现国家与人民利益的工具，合理的加以运用，以充分发挥其工具价值。这是现代民主政治的题中之义。（三）从受监督的方面看执政党的法律地位执政党是接受法律和人民监督的主体之一。在我国，实行的是人民代表大会制度，一切国家其他机关都由它产生向它负责，执政党也必须接受它的监督。同时，国家真正的主人是人民，人民当家作主，对于人民的监督以及舆论的监督执政党都必须虚心的接受。此外，法律的监督也是至关重要的一环。执政党是领导国家各项建设的社会组织，但这并不是说执政党可以凌驾于一切社会组织和个人之上，可以不受监督的进行活动。如果执政党不受监督，那么将严重的损害了民主，就很有可能会导致集权，进而严重威胁到国家和人民的利益。五、完善执政党法律地位的措施执政党的地位不是天赋的，不是与生俱来的，不是终身制的，也不是世袭的。执政党的地位不是一劳永逸的，我们常说中国共产党执政是历史的选择，但这只说明过去，历史在不断的变化，不断得考察执政党，执政党的地位必须有合法的根据。单单依靠国家强制力的压制，或是标榜所谓的功绩、党的规模、资历，乃至政治经济等方面的实力都是站不住脚的，是与现代政治文明所格格不入的，法律地位缺乏合法性与合理性的执政党必将受到人民和国际社会的质疑。因而，作为执政党必须使其法律地位不断的趋于合理化，使其具有合法性、合理性，从而得到人民的支持。（一）完善执政党权力约束机制执政党要想正确掌握法律赋予的权力就必须要与公共权力划清界限，合理合法的约束其权力。执政党掌握执政权力不是控制执政权力，执政党不同于政府，政府是国家权力的代表，执政党却不是。执政党不是代表国家政府的组织，其拥有的权力必须在法律赋予的权力的范围之内，其拥有的只是组织政府的权力，不同于政府的行政权力。虽然执政党与政府错综复杂的交错在一起，但是他们的权力是有区别的。必须把执政党的权力限制在法律的范围内，不能扩大到政府的权力，更不能使其不受约束的凌驾于一切之上。权力本身自有其扩张性，没有完善的权力约束机制，就是必定会侵犯人民和国家的利益，因而建立完善的权力约束机制是非常重要的。（二）明确执政党党员的党内党外职责的界限权力不能太过集中，那样会导致集权；也不能重复掌握那样会造成机构冗繁，资源浪费。这都不利于国家人民利益的实现，阻碍政治文明，进而有碍社会的全面发展。我国现在的状况是党内党外任职的混乱，对于任期、机构设置等方面的规定不够明确。有的地方党员兼任职务过多，严重的造成了集权现象，进而导致了党政不分。与此相反，有的地方却又存在党政两套领导系统，造成了人浮于事，权力的界限不明的现象。遇到行使权力的时候，争相干预；遇到承担责任的时候，却又相互推诿。这样的情况导致了社会的混乱，影响了社会的秩序，阻碍着社会的发展。对此我国必须对执政党与政府的关系作出明确的区分，对执政党的权力范围给与明确的规定，以促使执政党的活动更合理、合法和有效。（三）注重执政党执政活动的程序 我国各领域普遍重实体而轻程序，这同样体现在执政党的活动上面。执政党的口头批示，会议决定很多是未经合法程序就被当成了国家政策甚至是法律的。事实上，程序是至关重要的一环，程序有其自身的价值 ，不可取代也不可缺少。程序严密可以保证其活动的合法性，执政党的决策要想成为政策或是法律必须经过合法的程序。执政党的其他领导活动也必须有严密的程序可以遵守，并且要严格的遵守既定的程序。（四）完善监督机制1.完善法律监督机制。法律监督，或称司法监督包括对执政党活动的监督，而且其借助国家强制力来实现的特征使其在对执政党的监督中成为至关重要的一环。具体而言，应当通过法律对执政党的产生、活动、权力、义务作出明确的规定。建立完善的越权追究制度，腐败处罚制度等，真正把执政党的活动纳入法治的轨道。充分运用国家强制力，对执政党的活动给予完善的监督。2.完善人民监督机制。执政党应当是人民的公意选择的结果，执政党的权力也是人民赋予的，此外，人民之智慧是不可低估的，因而人民的监督是必不可少的。这就要求应当加强执政党活动的透明性与公开性，方便人民了解与监督执政党的活动。完善信访制度等人民与执政党的沟通体系和信息反馈体系，把执政党的活动真正置于人民的监督之下。这样才能加强执政党依法执政的自觉性，有效的防止政策错误，贪污腐败等问题。即使出现了这些情况也可以有效及时的更正。3.完善参政党监督机制。我国实行的是中国共产党领导的多党合作制。参政党代表着社会各方面的利益，从社会各个方面的视角看问题，因而参政党的监督也具有至关重要的作用。所以应当简化政党进行的监督的程序，拓宽其监督的范围，健全其监督的机制。从而提高参政党监督执政党活动的积极性与主动性。结束语执政党领导国家各项建设，在国家政治生活中起着非常关键的作用。但这并不是说其法律地位就凌驾于各个社会组织、机关、团体之上。也并不意味着其执政党的地位是稳固不可动摇的。执政党地位的获得必须符合法律的规定，具有合法性与合理性，执政党的各项活动也必须在法律的范围之内。社会各界应当接受执政党的领导，但并不是绝对的服从。执政党个各项活动必须合法而合理。注释_周叶中.宪法M.北京：华夏出版社，2001:56.周叶中.宪法概论M.北京：人民出版社，1998：56.周叶中.宪法M. 北京:华夏出版社，2001:56.周叶中.宪法M. 北京:华夏出版社，2001:57.曹文镇.比较宪法制度M.北京:华夏出版社，2000:109.宋长军.日本宪法研究M.北京:人民出版社，1997:87.曹文镇.比较宪法制度M.北京:华夏出版社，2000：110.宋长军.日本宪法研究M.北京:人民出版社，1997：88.宋长军.日本宪法研究M.北京:人民出版社，1997：88.宋长军.日本宪法研究M.北京:人民出版社，1997：88.宋尚军.日本国宪法研究