【毕业学位论文】论区域经济合作背景下的政府职能转变-管理学 行政管理

分类号 密级 U D C 编号 士学位论文 论文题目 论区域经济合作背景下的 政府职能转变 学科、专业 管理学 行政管理 研究生姓名 向 晨 序 导师姓名及专业技术职称 李建华 教授 硕士学位论文 摘要 要 随着二战后经济全球化以及区域经济一体化趋势的日益加强， 改革开放以来我国城市群和都市圈的兴起和发展， 我国区域经济和城市经济逐步迈入了加速发展和跨界整合的一体化的新阶段。 研究生产资源在一定空间（区域）优化配置和组合；全面突破行政区界限、以经济联系和政策一致性为主要界定以及 测度标准的区域经济合作， 已经成为现代区域经济发展的一种新的空间单元和研究对象。 把已经趋于完善的国际分工体系延伸和拓展开来， 运用到我国区域经济的研究框架上，是加速社会经济发展的必由之路，也是应对经济全球化的必然选择。 本文从区域行政的角度出发， 将区域政府对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源去塑造区域整体优势。区域政府合作的现实障碍主要表现在合作观念上的障碍，缺乏权威的组织协调机构、地方政府职能行使不当、地方干部考核“唯政绩”导向等方面的体制障碍和包括区域合作法律法规制度缺失、利益补偿制度缺失、区域信息互动制度缺失等制度障碍。 上述障碍因素的分析揭示了有效的区域政府合作机制必须从以下几方面予以构建，政府是区域合作中的主要推动力量，在区域政府合作中政府应当做到：在合作理念上 ，要树立共羸和协同的理念；在合作组织上，设立合理的权利组织机构和发展模式，做好规划和协调工作；在考核机制与合作上， 要改革唯政绩的地方干部考核机制，推行区域竞争合作法律和政策的建设与实施；在利益机制上，要构建均衡的区域利益补偿机制；在服务平台上，要构筑和拓展区域信息互动平台，加强基础设施建设，融资建设 ，发展区域金融；在合作领域上，要优先发展区域重点产业。 关键词： 区域 政府职能 经济合作 转变 硕士学位论文 s of is I, s to s of of of in a of by of a of In to to it is we we to of it to s of on of on to of of as of of of of of of of of on of to be of be 士学位论文 in up a in a a in of in a in of to in to 士学位论文 目录 录 前 言. .问题的提出 .研究意义 .相关研究综述 .一章 区域经济合作对政府职能转变的挑战.区域经济合作的市场驱动与政府组织 .区域经济合作与政府职能相关性 .区域经济要求加强政府职能转变 .二章 传统政府职能在区域经济合作中的障碍.传统政府职能在区域经济合作中的观念障碍 .传统政府职能在区域经济合作中的体系障碍 .传统政府职能在区域经济合作中的制度障碍 .传统政府职能在区域经济合作中的方式障碍 .三章 政府在区域经济合作中职能机制的重构.树立共赢与和谐的合作理念 .建立合理的政府管理体系 .制定健全的政策机制与法律制度 .政府职能方式的重新定位 .束语. 考文献. 39 致 谢. .研期间主要科研成果.士学位论文 前言 1前 言 近年来，特别是 2003 年中央提出“统筹区域发展”以来，中国的区域经济合作发生了显著的变化。一是区域经济合作成了国家战略，地区各自为政的发展也因之变化为区域内外合作、整合与协调发展；二是区域经济合作成了各方的共识，中央政府主导的区域合作变化为既有中央政府主导的区域合作，也有地方自发的区域合作；三是区域经济合作有了市场机制的牵引，行政主导的区域合作变化为既有行政主导的区域合作，又有市场主导的区域合作。而“十一五”规划纲要提出的“健全区域协调互动机制”以及“主体功能区”概念， 则是中国进入这样一个新阶段的独特宣示，同时也是中国未来区域经济合作的一大看点。1问题的提出 第二次世界大战以后，国际区域经济一体化趋势日益加强。经济全球化与区域一体化已成为当前世界经济发展的两大特征。 如何把已经趋于完善的国际分工体系和区域经济一体化的经验运用到我国的经济发展中来， 推进我国区域经济的发展，是理论研究与实践发展的前沿课题。在新型工业化和城市化加速发展的进程中，我国的区域及城市经济逐步进入加速发展和跨界合作的新阶段。淡化行政边界、强调区域内部和区域间的联动合作、互补与竞争越来越成为学界和政界思考区域问题的新理念。 首先，长三角、珠三角和中部崛起已经成为经济发展最具活力的地域空间。涵盖我国东、中、西部三大经济带的“泛珠三角区域合作”也步入实施阶段。其次，在区域发展中，以中心城市为核心的周围城市又突破了行政区划的界限，在全国形成了各种不同的城市圈。这种态势说明，怎样把这种一体化和加速发展的趋势更好的延续下去，推动各个行政区域资源的进一步整合与发展，寻求我国区域经济发展的合理制度框架，是国内学者和政府都十分关注的问题。 我国目前区域之间的联系还不够紧密，有的地方甚至各自为政，形成所谓的“诸侯经济” ，出现了严重的重复建设现象以及产业结构的趋同，也出现了颇具“圈地”嫌疑的问题，这就迫切需要建立有利于优化资源配置、有利于提高区域整体竞争力的区域合作的长效机制，扩大和深化区域制度合作。 2研究意义 对我国区域经济合作的政府职能进行研究， 是在经济全球化和世界经济一体国家统计局中国经济景气监测中心 . 区域经济合作的格局和走向 N. 经济日报， 2006 年 5 月 24 日。 硕士学位论文 前言 2化的背景下，为增强我国区域经济竞争力、推动全国经济发展的客观形势中进行的。中国正处在计划经济向市场经济转轨的制度变迁过程中，经济市场化的进程还存在种种制度性障碍的限制，但是在制度创新方面却有后发优势，即通过对发达国家先进分工组织的组织模仿和管理模仿， 我们可以获得关于分工组织的制度性知识，从而改进制度规范和模式，达到提高经济效率的目的。构建我国区域共同市场的过程中，制度环境是基础保障，组织安排是结构保障，行为规则是具体的激励与约束保障。 中央政府与地方政府在各自的范围内对建立区域共同市场的制度创新，是发展区域经济的关键所在。 当前，我国地区的各级政府不仅已经形成区域合作的共识，而且在越来越多的领域里出现了制度层面的整合。 这种还处于起步阶段的政府合作机制能否有效运转，能否建构起良好的制度环境，涉及到从规划、制度、政策等方面的中央政府和地方政府的分工与建设。 合理的组织安排和完善的区域合作规则问题的研究将会有效地打破地方壁垒，有效地提高各地区资源配置效率，推动全国统一市场的形成，也会有效地推动政府公共管理职能的建设。 一个区域的发展往往依托于一些经济基础较好的 “点 ”，再通过这些增长 “点 ”向周围辐射扩散， 从而带动整个区域经济的崛起。 大城市是龙头， 辐射作用日增，领跑中国区域经济。全国走一步，经济发达区域走两步，加强区域合作，打破封闭观念，适应区域经济发展，全面建立区域性经济体系，遵循市场规律，体现双赢互利、共同发展。提升区域经济综合竞争力，为构建和谐社会奠定物质基础。经济发达区域要增加投入， 增加公共服务产品， 实现社会、 经济和人的协调发展，弘扬区域文化，以服务区域经济发展为宗旨，发展区域规模经济，提高区域经济效益和竞争力。 重化工业、现代制造业、高技术产业和知识密集型的现代服务业是中国未来经济增长的四个支柱产业。我国现正进入重化工业阶段，区域经济格局也在发生变化，北方在资源和能源方面有区位优势，北方省份的经济正呈现出新的活力，环渤海地区高速发展，东三省重工业比重比全国高近 20%，占有发展优势。当珠江、长江三角洲和环渤海经济圈纳入国家发展战略后，原有的以单个巨大城市为核心的区域状态将逐渐改变，以点到面的发展已经呈现出来，形成一个互相联系的经济区域。 中国的经济发展东强西弱、 南强北弱， 区域经济发展状况不平衡，南北之间、东西部之间地区经济差距有不断加大的趋势，这对中国经济的均衡发展和社会稳定是不利的，同时中国的自然资源在地域上分布也极不平衡，北方及东部沿海城市严重缺水，东部缺电，西部原材料、自然资源丰富，但缺少有效开发和利用。 硕士学位论文 前言 33相关研究综述 区域经济问题由来已久，但在上世纪 20 年代，经济领域出现了经济发展区域化，这才开始引起人们重视。有经济学者认为，“区域经济是以地理共同性、资源或经济结构的相似性组成的经济关系，是在市场的作用下，依据经济的自然联系而构成的经济层次，以分工、交换、协作方式形成的联系相对紧密的生产要素与企业群体”。关于 区域经济的产生，有多种解释：地理学认为，区域分异的基本成因在于各地区自然禀赋的非均质性，即所谓的“地理环境决定论” ；理论经济学的主要观点是，市场的不完全竞争特别是生产要素的不完全流动，是导致区域经济非均衡性形成的根源；发展经济学主要从资本形成不足（或稀缺性）出发，解释了欠发达经济存在贫困的恶性循环和低收入均衡陷阱的成因；区域经济学则认为区域经济是由生产要素的不完全流动性、经济活动的不完全可分性、距离成本而导致的。不管对区域经济的产生原因作何解释，都不能否认它的层次性。大致上我们可以将区域经济划分为两个层次：一国之内的区域经济（小区域）和超国家领域的国家与国家之间的区域经济（大区域） 。无论从哪个视角观之，我们都能够观察到政府对区域经济发展的涉足以及所产生的影响。 区域政府合作归属于区域行政的研究领域， 是研究 “在一定区域内的政府 （两个或两个以上） ，为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。 ”我国也有不少学者做过探讨：李文良等编著中国政府职能转变问题报告中 关于政府职能及其转变等方面提出:政府职能的重新配置可以从职责范围和作用层次两个方面确定政府行政管理的目标、内容、过程及其运作方式,以形成一个适应社会发展需要的政府职能体系,为政府科学地进行管理奠定基础。新型的政府行政理念也在不断兴起,它要求:政府服务应以顾客或市场为导向； 政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量；政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；政府行政中引入市场化模式。洪银兴教授认为：区域共同市场的内涵可以从多种角度界定。首先，从市场体系规定，共同市场是指区域内市场体系完善，不仅包括商品市场，也包括各类市场要素市场。其次，从产品和要素的流动性规定，共同市场是指区域内要素自由流动，产品和服务自由流动。第三，从各类市场主体的市场地位规定，共同市场是指区域内各类市场主体平等地进入各类市场并平等地使用各生产要素。第四，从市场规则规定，区域内各个地区的市场规则统一，各个地区市场按照统一J001 年第 5 期,第 52 页。 陈瑞莲 我国区域行政研究 J. 广州大学学报（社会科学版） ,2002 年第 4 期。 M2003 年 1 月版 ,第 36 页、第 127 页。 硕士学位论文 前言 4的规则运作。在上海财经大学经济研究中心所编纂的2005 中国区域经济发展报告中，也归纳总结了近年来长三角区域经济一体化进程中的共同市场建设的实践以及国内对区域共同市场内涵的界定，并阐述了长三角区域构建共同市场的必要性。书中指出：建设区域性的共同市场是建立全国共同市场的前提。从全国统一市场进程看，统一市场形成是渐进和局部推进的，一般首先是在发展水平相近的临近区域形成统一市场。因此，在全国范围内长三角、珠三角、环渤海和辽东半岛等城市化区域可以率先建立共同市场。在此基础上各个区域市场扩张、渗透和辐射，最终形成我国的统一市场。 地方政府特别是经济发展先行地区的地方政府， 为了在地区竞争中掌握主动权，提高辖区汲取产要素的能力，尝试进行政府行政制度改革，引入适应市场经济发展需要的企业制度，一定程序上推进了自主制度创新，成为主动谋求潜在制度创新收益的“第一行动集团”。 这种在地区竞争中引入制度创新的需求诱致型制度变迁，从形式到内容都更适应本地经济发展和企业成长的需要，更能获得中央政府的默许和容忍，在拓展制度创新的内涵和外延上更有意义。从制度创新的成效上看，有助于推动地方经济发展较快的地区制度创新，使地方政府和企业共同分享制度创新收益，制度创新的风险更小，成本更低，绩效更高。中山大学的陈瑞莲教授，她在当代中国的区域行政研究：缘起与发展中提出，作为“公共行政学研究中的一个盲点”的区域行政管理，一个重要的研究内容就是“研究如何建立同级政府的合作与协调机制，并对其进行实证性研究。 ”此外，浙江大学的陈剩勇和马斌在区域政府合作：区域经济一体化的路径选择中认为区域政府合作是现有体制下实现区域经济一体化的理性选择， 并简要提出构建区域政府合作机制的思路，即统一的竞争规则、基础设施一体化和构建区域经济特色。广东行政学院的杨爱平在新时期粤港政府合作的理论思考中 ，从博弈论的角度分析了粤港政府之间为什么要合作和合作的现实可能性， 但他没有对如何实现粤港政府合作进一步分析。华东师范大学的刘君德教授及其学生的研究成果，其代表性的论著有刘君德的中国行政区域的理论与实践 （华东师范大学出版社1996 年） 、林涛的国发经济区域调控 （复旦大学出版社 1999 年）等。他们的贡献主要在于从理论上提出了当代中国经济发展中经济区与行政区的矛盾， 并政府企业各有所为共同市场建设，长三角一体化破题工程 N2004 年 3 月 22 日。 孙海鸣、赵晓雷 国区域经济发展报告 M,上海财经大学出版社 ,2005 年 3 月版，第 15 页。 杨瑞龙、再论地方政府在我国制度变迁中的作用 J000 年第 3 期。 陈瑞莲 张紧跟 缘起与发展 J2002 年第 4 期。 陈剩勇、马斌 区域经济一体化的路径选择 J2004 年第 1 期。 陈瑞莲、孟华、张紧跟 起与发展 J 2002 年第 10 期。 硕士学位论文 前言 5且将其归结为“行政区经济”现象、这是政治统治需要与经济发展需要之间的矛盾的必然结果。而政区地理学的研究则从行政区域改革的角度切入这一研究课题，他们从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发，考察了中国现行的行政区划存在的种种问题，并且就一些热点问题如“撤县改市” 、 “市领导县体制” 、“撤销地区行署建立实体市”等展开激烈的争论并提出了一些改革的对策，代表性研究成果集中于张文范主编的中国行政区划研究 （中国社会科学出版社1991 年） ，浦善新等主编的中国行政区划概论 （知识出版社 1995 年）等著作中。这些对策的一个共同的思路就是调整行政区划，使行政区与经济区尽可能一致，这一点在区域经济学研究中也得到了不少的认同。“研究现阶段我国的区域协同发展和区域合作， 需要从政治经济学的维度切入，通过对政府结构、政府的决策程序及其微观基础的考察和审视，推进问题的解决。 ”在当前我国由传统的计划经济体 制转向社会主义市场经济体制的过程中，地方政府在实际上发挥着推动和引导地方经济发展的职能。所以，有学者指出， “地方政府间的横向联合是事关我国经济未来发展的大局的重要环节，再怎么强调也不过分。 ”区位理论是关于人类活动的空间分布及其空间中的相互关系的学说。 它的产生以 1826 年德国农业经济和农业地理学家杜能的著作农业和国民经济中的孤立国第一卷的出版为标志。到 20 世纪 40 年代先后相继演进形成四种有代表性的区域理论。这就是杜能的农业区位论，以研究农业生产类型随农业区位变化的特点和规律的理论；德国科学家韦伯 1909 年写成了工业区位论 ；德国地理学家克里斯塔勒提出了城市区位论； 美国科学家费特尔和德国科学家廖什提出的市场区位论。20 世纪五十年代后，随着发达国家经济工业化和社会城市化的剧变， 发展中国家资源的大力开发和民族经济的发展， 以及新技术手段的广泛应用，从而使人们改变了以往观察分析问题的角度和方法，区位理论研究得到了新发展：在研究对象上，从单个经济单位的区位决策发展到地区总体经济结构及其模型的研究；在研究原则、在区位决策的客体和程序上得到拓广和优化；开始摆脱古典区位理论和单项区位决策的局限性， 寻求在实践中可以运用的总体区位确定方法，将最佳区位选择和最佳发展道路有机地结合起来，形成现代区域经济理论与方法的基本体系。 现代区域经济理论的主要内容侧重于区域经济研究的整体构架，着重于区域经济与运行的研究，特别是农业布局、产业结构选择、区域目标代表性研究成果有：张文范主编的中国行政区划研究 （中国社会科学出版社 1991 年） 、浦善新等主编的中国行政区域概论 （知识出版社 1995 年） 、刘德君的中国行政区划的理论与实践 （华东师范大学出版社 1996 年）以及近几年发表在中国行政管理上的数篇论文。 李清泉 . 中国区域协调发展战略 M. 福州：福建人民出版社， 2001 年版，第 10 页。 祝俊初 . 地方政府间合作，怎么强调也不为过 N. 解放日报， 2003 年 9 月 11 日第 5 版。 (德 )杜能 中文版 ) M务印书馆， 1986 年版，第 47 页。 (德 )阿尔弗雷德 韦伯 (、 李刚剑译 M. 北京 : 商务印刷馆 , 1997 年版， 第 23 页。 硕士学位论文 前言 6选择、区域梯度发展与规模经济、区域土地规划和利用、地区比例和经济带发展构想等。区域经济一般具有主导性、聚集性、分散性、综合性、层次性的特点。政问题进行了深入研究,他认为:“政府间行政指的是为实现具体的政策目标对政府间关系的管理和协调， 而政府间关系是指所有拥有不同程度的权威和管辖自治权的政府部门之间建立的一系列金融,法律,政治和行政关系”。奥斯特 , 罗姆等编 . 制度分析与发展的反思问题与抉择 M. 北京：商务印书馆 ,1998 年版，第 23 页。 (美 )古拉斯 亨利 M国人民大学出版社 ,2002 年版，第 56 页。 硕士学位论文 第一章 区域经济合作对政府职能转变的挑战 7第一章 区域经济合作对政府职能转变的挑战 区域经济合作的市场驱动与政府组织 进入新世纪，经济“区域化趋势”加剧。世界区域经济一体化快速发展，越来越多的国家在参与多边贸易机制的同时，积极参与到不同的区域经济合作中，区域主义的兴起成为世界经济秩序的主要特征之一。中国“十一五”期间首次将区域规划放在突出重要的位置。 中国经济空间格局在经历了年地方政府主导型经济模式的发展之后，市场主导型的区域经济发展将迈出实质性步伐，中国开始从行政区经济真正迈向区域经济发展阶段。 新的区域经济关系是在区域相互开放、市场一体、产业相联、分工合作的基础上形成的开放系统，而不再是“画地为牢” 、相互封闭、各自为战的行政区经济。其次；政府“服务型功能”强化。温家宝总理在 2005 年的政府工作报告中首次提出“建设服务型政府”的目标。这是对政府转型作出的重大决策和具体部署。服务型政府是一种全新的政府职能模式。 “服务”两字折射了中国政府改革的基本走向：从全能政府走向有限政府。这意味着改革开放初期在特定环境下形成的“政府替代市场”发挥资源配置作用的经济发展模式将结束。再次；经济“生态型特征”凸显。从实践看，人类经济长期处于 “旧式现 代性”阶段，所谓旧式现代性，就是那种以控制自然资源、争夺自然资源为中心，社会和自然不和谐，使自然和社会都付出代价的现代性。上世纪与本世纪之交，全球经济社会生活景观呈现出重大转折迹象：人类对自然的倒行逆施造成了越来越严重的“绿色惩罚” ，表明“旧式现代性”已经进入明显的危机时期。 随着全球化和区域经济一体化的不断深化，在市场经济国家，都市圈的形成和发展都是市场驱动的结果，而在我国，由于经济社会发展水平和市场化程度还不够高，市场仍不是推动都市圈发展的主要动力。由此，在行政区经济模式下，我国的区域发展更多以政府合作的形式得以展开。政府合作推动区域经济发展，可使区域的发育时间大大缩短，这种合作并非无所不包，而应突出重点，有所为有所不为。都市圈经济作为经济区域化的空间实现形式，在我国，以长三角、泛珠三角和京津冀三大城市圈为主体的圈域经济格局已然形成，辽东半岛、胶东半岛、成渝、长株潭城市圈以及郑州城市圈、武汉城市圈等也都表现出强劲的发展势头。毋庸质疑，以城市圈域为载体的区域经济空间将是推动我国经济社会发展的巨大动力。 郑杭生、杨敏 N2005 年 2 月 27 日。 硕士学位论文 第一章 区域经济合作对政府职能转变的挑战 8不同地区之间的有效与顺利合作， 必须要有合理的组织机构和通畅的联系机制为基础。建议成立专门职能的组织协调机构，专门负责区域合作在研究策划、统筹规划、联系沟通、指导实施、信息服务、资产法规咨询等方面的工作，推动和引导区域全方位、多层次和有效益的全面合作。综观国外城市政府间横向协调机构现状来看，主要存在着以横向行政协调为主的三种协调组织模式。大都市间政府模式。为了协调基础设施、供水、治安、垃圾处理等区域性冲突或矛盾，有效解决单个城市无法解决的问题，欧美国家的一些大都市区在各自城市政府之上建立了具有较高权威的、综合性机构大都市区政府或议会，与原来的自治城市政府形成双层政府管理体制，上下层职能分工明确，大都市区政府主要在整个都市区范围内行使类似地方政府的整个职能， 主要负责管理超出单个城市政府行政辖区内范围和界限的公共服务事项，协调城市之间的多种事务。而自治市的地方政府的主要职能包括规划、消防、治安、教育、城市卫生、交通道路、福利与文化娱乐等，这也就是单中心体制下的都市区政府组织和管理模式。多伦多、伦敦、曼彻斯特、巴黎、华盛顿等大都市区较为典型。加拿大首府多伦多被认为是世界上大都市政府体系的典范。实践证明，通过大都市区政府管理都市区的最大优点是它能够充分考虑到都市区的各种功能联系， 在处理跨行政区的交通建设、城市供水、污水排放等方面具有显著的成效，使政府在提供公共服务方面更加高效合理，同时可以剔除和减少有害于城市发展的竞争和冲突，可以使资源流动更畅通，从而有利于促进都市区的政治经济一体化。 政府联合协会模式。在西方国家较为强大的“地方自治制度”传统以及“民主自由”的文化背景下，普遍建立统一的大都市区政府具有一定的难度。由于地方自治传统根深蒂固，市与市之间或者市与郡县之间具有相对的独立性，特别是跨界的城市还存在着各州不同法律的问题， 大都市区的城市群体间存在许多跨界矛盾和利益冲突。为了妥善处理好各成员市镇相互间的关系，大都市地区设置了一些非政府的城市间协调机构，重点对具有明显跨界需求的公共事务进行协调，以解决城市之间较为突出的矛盾与问题，改善各城市、郡县之间的关系。在此基础上，广泛形成了大都市区内各城市的横向合作基础上的自愿联合、获得联邦政府和州政府支持、具有特殊协调功能的半官方、松散型的城市市政联合组织（也称城市联合协会）地方政府协会或城市共同体，这是一种城市联合管理与协调体系，而非城市政府结构的联合体。最为典型的就是美国 1966 年成立的南加州政府协会和法国大都市区的城市共同体等。自 20 世纪 70 90 年代，美国的这大都市衰退、社会 西在 80 年代和 90 年代的城市化 J2001年第 32 期，第 437。 靖学青 J2002 年第 12 期。 袁新敏等 J2002 年第 3 期。 硕士学位论文 第一章 区域经济合作对政府职能转变的挑战 9种机构已发展到 600 多个。 特别管理区政府模式。在区域发展中，有某些特定经济活动或过程本身在技术上具有紧密的相互关联性或动态性，只有打破行政区划界限，遵循其内在规律才能得到很好的解决，并可获得相应的规模效益。为此，国外包括大都市区在内的广泛的地域空间范围内，根据管理的现实需要，各地方政府之间为了某种共同的行政上的目的，将各自的全部或局部区域合并成履行某一特别职能的管理区，设立独立的管理机关，使之成为一个个特别区。这样，在整个大都市区，就存在相互独立的多个决策中心， 包括正式的综合的政府单位和大量地域上重叠的分别承担单一功能的特别区功能机构（政府） 。这种模式也就是多中心体制下的都市区组织管理模式。在西方，尤其是美国，多中心体制是大都市区最常见的公共组织模式。 在这种模式下， 各种特别管理区的划分和变动以及协调机构的建立，都是谋求特定公共服务的解决利益的结果。 多中心体制试图以此来满足居民的要求和偏好。由于政府较小，公众容易参与监督，因而政府对当地居民的要求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。 这三种政府之间横向协作的组织模式都各有利弊。 如大都市政府模式在提供公共服务方面更加高效合理， 同时可以减少有害于城市发展的竞争和冲突。 但是，这种单中心体制的大都市区政府模式容易陷入等级化的官僚结构危机， 突出地表现在对居民日常生活需求反应迟钝，不能代表当地的公共利益。政府联合协会模式的主要缺陷在于缺乏威信和权力，难以实现对区域的统一管理，难以解决区域出现的比较尖锐的矛盾，但这种模式在减少城市分治带来了一些不良影响，诸如城市交通、公园、环境等问题方面仍然起到相当重要的作用。而特别管理区政府模式由于机构较小，公众容易参与监督，因而政府对当地居民的要求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。但是这种多中心体制面临的主要问题是实现区域内超越各种功能小区的更大范围内的公共利益问题。 实现这种公共利益只能通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规模的公共服务。在许多情况下，区域各地方政府之间地方组织公共设施与服务的消费和受益分布并不均匀， 即各方的费用和利益发生冲突， 而在地方公共经济的多中心体制下各地方政府都有自己的否决权，从而难以组织区域公共设施和服务的统一行动。从我国区域共同发展的实践来看， 地方政府间的合作也采取了各种不同的组织形式，归纳起来主要有以下几种： 高层领导联席会议。实行高层次领导对话，加强经验信息交流是区域内方政府合作的重要形式。现实中主要表现为组织合作区域内不同地区之间双向经验、靖学青 J2002 年第 12 期。 刘君德 制度与创新 M东南大学出版社， 2000 年版，第 63 页。 硕士学位论文 第一章 区域经济合作对政府职能转变的挑战 10参观学习和高层互访，尤其是坚持定期轮换地点召开高层领导联系会议，建立市长联席会。环渤海地区经济联合市长联席会在区域经济发展中发挥了重要作用，1994 年该联席会成立了由中航投资公司控股的环渤海经济发展有限公司， 1997年该联席会联合申办区域保险公司。另以上海经济区为例，到 1986 年 7 月，上海经济区已包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、福建等五省一市。在这个经济区内，不仅有省级政府之间的联合，而且有市级政府间的联合。经济区于 1985 年成立了经济区省长、市长会议制度。 省市长会议由上海市市长、 其他五省省长和经济区规划办主要负责人组成。会议每年召开一次，在区域内各省市轮流召开，由东道主的省长、市长担任主席主持会议。 省长市长会议实行民主协商一致的原则， 形成的决议共同遵守。 此外，经济区内还建立了银行、统计、轻工、纺织、机械仪表等多个跨省市、跨部门的行业联席会议制度，由各地有关行业的主要领导参加。城市政府联合体。这主要是区域内的各大城市之间在经济、行政和文化等方面的合作。以沈阳市为例， 1984 年沈阳与丹东、辽阳、本溪、抚顺、铁岭和鞍山共同成立了城市联合体。在东北这个最大的城市联合体的推动下，到 1988 年，这些城市已在工业、农业、商业、科技、文教、物资等部门中，建立了 25 个行业（系统）联合体，签订经济协作项目 616 项。 1986 年，由沈阳市政府牵头，又组织东北经济区内的大连、长春、哈尔滨、赤峰 4 个市和呼伦贝尔、兴安、哲木 3 个盟的市长、盟长联席会议，成立“五市三盟”区域性经济协作组织。到 1988 年各市、盟之间已签订经济技术协作项目303 项，相互投资 576 万元，培训各种人才约 2800 人次。跨经济区的地方政府联合。 改革开放对于各地区来说， 不仅向国际社会开放，而且向国内其他地区开放。在这种思想指导下，各地方政府间的联合都不仅仅局限于经济区内的邻近地区的地方政府，而是扩展到全国各地的地方政府。如东北经济区内 5 城市参加环渤海 15 城市经济协作圈；锦州、朝阳参加冀、蒙、辽边界 7 城市（地）经济联合体。这种合作在甘肃省和天津市之间也存在。区域内经济贸易协调会。这是区域内地方政府进行合作的重要组织。许多这类政府间合作组织建立起了联络处和相应的组织制度， 少数组织如淮海经济区和辽宁中部城市群经济区建立起了总部大楼。1997 年 3 月，长三角 15 城市在扬州召开长江三角洲城市经济协调会，参加会议的是 15 个城市的领导和协作办庞效民 代我国区域经济合作政策效果分析 J1999 年第 3 期。 张万清 M济科学出版社， 1987 年 5 月版，第 29。 国家经济体制改革委员会编 M济管理出版社、改革出版社， 1988 年版，第 43 页。 方秉铸 M1990 年 9 月版，第 36 页。 余振贵、张永庆 M1992 年 2 月版，第 75 页。 硕士学位论文 第一章 区域经济合作对政府职能转变的挑战 11（委）主任、有关部门负责人以及专家学者等近百人，围绕 21 世纪长三角城市群发展战略共商共繁荣问题。长三角城市经济协调会每两年举行一次，在推动该地区经济一体化方面发挥了重要作用。 凡此种种成功推动区域共同发展的经验， 都揭示了一个合理的组织结构在区域政府合作中的至关重要性。我们可以参照国外城市政府合作的三种模式，结合我国的区域合作所采用的组织结构实践， 设立适合红三角实际情况的合理的组织机构和协调机制。 区域经济合作与政府职能相关性 从工业化初期开始，随着经济联系的深入和交通、信息传递的便利化，城市圈域经历了从单个城市孤立集中发展到中心城市有序疏散，从单一中心到多核化，从空间形态上的城镇密集区到功能一体的城市圈域的演变过程。但是，在空间形态演变的背后，城市圈域中广泛存在的由自然联系、经济联系、人口运动联系、社会相互作用联系、服务传输联系、信息联系以及政治、行政、组织联系等组成的错综复杂的联系网络，是城市圈域空间联系的本质特征。城市圈域内各城市之间密切的经济、政治、文化、社会等多维联系又是通过人流、物流、资金流、信息流和技术流等城市流的空间流动得以实现， 这是城市圈域功能联系的产物和表现形式。而城市圈域内部发达的交通运输网络的通达性和便捷性，是城市流得以实现的支撑和载体。 城市与区域是不可分割的有机整体，市场经济条件下的区域经济发展，对中心城市的辐射功能提出了更高的要求。任何城市作