第一章-公共政策分析

-公共政策分析苏立宁安徽大学管理学院E-mail：L公共政策分析的教学目的 通过本课程的学生自学、教师讲授、案例分析、相互研讨，掌握本课程的内容体系，包括公共政策的基本概念、基本原理、政策运行过程的基本规律，用以分析公共政策问题和评估现行政策，优化公共决策体制，提高制定政策和执行政策的科学化水平。 （识、释、析、论、制）教材和参考书目v 教材：吴元其：公共政策新论，2009v 参考书目：v 张金马：公共政策分析：概念过程方法，人民出版社，2004v 陈振明：公共政策分析，中国人民大学出版社，2003 v 张国庆：公共政策分析，复旦大学出版社，2004v 戴伊：理解公共政策，华夏出版社，2005v 中国社科院公共政策研究中心、香港城市大学亚洲管治研究中心：中国公共政策分析，（20042009），中国社会科学出版社第一章 绪论一、本章主要内容：v 1.把握公共政策的含义与本质v 2.了解公共政策的类型和功能v 3.理解市场、政府与公共政策的关系，了解市场经济条件下，公共政策作用的边界和调节重点v 4.了解公共政策学的学科性质和研究的范围二、本章重点：1.公共政策的本质2.公共政策的功能3.公共政策调节的重点4.公共政策分析研究的内容1-1-1 公共政策的内涵v 一、概念界定v 1.概念v 公共政策是现实生活中跟我们关系非常密切的一种现象。我国古代就有关于政和策的说法，如：v 许慎：说文解字政，正也。正的本意为“规范”、“控制”。 吕不韦：吕氏春秋策，谋术也。v 但我国古代语言中没有“政策”一词。 拉斯韦尔和卡普兰（Abraham Kaplan）在他们于1950年合著的权力与社会（Power and Society）一书中指出，“政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划”（“Policy is a projected program of goals, values and practices”）。 托马斯R戴伊（Thomas Dye）在其所著的理解公共政策（Understanding Public Policy）一书中认为，“公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情”（“Public Policy is whatever governments choose to do or not to do”）。 日本公共政策学者薬師寺泰蔵（）认为，“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的“政策” 。 慶應義塾大学法学部教授 美籍加拿大学者戴维伊斯顿（David Easton）认为，公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配（authoritative allocation of values）。 “权威性分配”是指政治系统（system）经由决策制定，将各种价值分配于体系内的成员。 伊斯顿对公共政策的界定影响深远，此外还有安德森、彼得斯、林恩等人的概念也比较有代表性。西方学者关于公共政策的这些概念传入中国后，中国学者结合国情提出了诸多理解。 我国台湾学者林水波、张世贤先生根据托马斯戴伊的观点，认为公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”。 国内学者张金马、陈振明、陈庆云、毛寿龙、宁骚等均有各自的见解。3、国内大多数学者赞同以“行为准则”为中心内容的界定。v 强调公共政策是政府为实现某一目标而制定的谋略；v 公共政策是引导个人和团体行为的准则；v 公共政策是保证社会和某一区域内正确方向发展的实施计划或方案。案例分析领导讲话也是执法依据？ 过去很长一段时间，领导讲话和指示都作为公共政策的一种表现形式，也作为一些政府部门执法的依据。现在，这一形式受到了越来越多的质疑。 据2006年5月10日法制日报的报道，吉林省政府法制办公室近日通报指出，2005年吉林省法制办共收到规章、规范性文件194件，经审查，发现23件“红头文件”存在问题，内容违法现象仍比较突出。甚至出现了以会议纪要、讲话等非规范性文件作为执法依据的现象。以领导讲话作为执法依据，令人奇怪。而事实上，这样做的又何止一个地方。 为什么将领导讲话作为执法依据呢？领导讲话能否作为执法依据？(来源:网易-国际在线，2006-05-16，14:22:24，作者：周恒祥) 为什么？l 一是领导讲话在本地更具有权威性。l 二是领导讲话具有极强的可操作性。l 三是“土”政策的需要。能不能？l 领导讲话不属于规范性文件，对公民、法人和其他组织不具有普遍约束力，不能将其作为执行依据；会议纪要不属于规范性文件，且未向社会公布，因此不具有执行效力。这应该是一种常识。二、综合的定义v 公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案、准则或采取的政治行为过程。v 实质是对社会公共利益的权威性分配。v 其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式有法律规章、行政规定和命令、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。三、公共政策的内涵1-1-2 公共政策的本质公共政策的本质：政府对社会公共利益的权威性分配与调节。 1、分配什么？社会公共利益 （1）公共政策的形成过程实际上就是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身的利益要求，对复杂的利益关系进行调整的过程。 （2）短期利益与长远利益、全局利益与局部利益2、分配给谁？社会公众v （1）社会公众具有两方面的含义。 一种含义是指具体社会中所有人的集合。另一种含义是指与政府或官方相对应的民众的总称。 v （2）多数人与少数人v （3）强势团体与弱势团体3、分配与调节的程序 （1）利益选择 作为公共权利的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。 （2）利益综合 政府除了考虑社会整体利益与政府自身利益之外，还得考虑社会成员之间的利益的相关性。要善于综合平衡，要把灵活性与原则性结合起来，要力图调动最大多数人的积极性，排除消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小范围内，以保证社会稳定。 （3）利益分配。 一般情况下，公共政策容易把利益分配给与政府主观偏好一致或者基本一致者、最能代表社会生产力发展方向及普遍获益的社会多数者。（4）利益落实。 政策分配利益不仅是书面或者口头上的，而且，更应该是政策所关注的利益群体得到实实在在的利益，它公共权威作为后盾，以公共资源作为支持。 （5）利益增进。 政府除了应该保证对公共利益的公平分配之外，还必须通过政策创造有利于社会公共利益增长的环境和条件，主动地有效增进社会公共利益。只有蛋糕做大了，才能进行更好的分配。 1-1-3 公共政策的基本功能公共政策的基本功能v 1、导向功能；政府依据特定目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。v 2、调控功能：指政府运用政策对社会公共事务和各种矛盾进行调节和控制。v 3、分配功能：必须解决分配给谁？如何分配？分配应兼顾公平与效率，有利于社会稳定和调动积极性。v 4、象征功能。政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。视频案例分析：“食品安全”的三道防线1-1-4 市场经济条件下政策的调节重点一、市场条件下政府和政策的角色二、政策调节的重点：社会公平1-2-1 公共政策学（分析）的定义一、公共政策分析的定义v 公共政策分析（学）是一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。 二、公共政策分析的学科性质1-2-2 公共政策分析的研究范围和意义一、研究范围v 公共政策学的研究重点主要集中在公共政策的原理、公共政策的学科体系和公共政策的方法论等三个层面上。v 1、公共政策的原理 公共政策原理主要研究公共政策的一般性质、一般规律以及根本性的价值标准。 （1）公共政策一般性质的研究要回答的基本问题是“公共政策是什么”的问题。 （2） 规律就在于通过主观的努力去认识客观的现象，并从中归纳、抽象出规律性，经过实践的反复检验，进而用以指导公共政策的理论和实践。 （3）价值标准直接影响甚至决策公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。从宏观上说，公共政策的根本性的价值标准可以包括政治公正标准、经济效益标准、社会可行标准和实践检验标准等。 v 2 公共政策的学科体系 （1）公共政策的基本理论。主要包括公共政策的基本理念、价值观、社会目的及公共政策所涉及的知识等。 （2）公共政策的制定，即公共政策的逻辑过程，包括政策问题的认定、政策规划、政策的合法化、政策执行、政策评估与政策修正等环节。 （3）公共政策的方法论，大致涉及公共政策的分析模型、公共政策的逻辑推理方法、宏观微观分析方法、定性定量分析方法、假设验证分析方法、预测分析方法等 （4）公共政策制定系统及其改进，主要涉及政策制定系统的设计、设定、功效、最优化、更优化等。 （5）公共政策的发展，主要涉及逆境中的公共政策制定、宏观公共政策的科学化、比较公共政策、政策分析方法的丰富化、政策哲学完善、政策分析在政策实践中的效用及其提高等。 v 3、公共政策的方法论 公共政策的方法论是一种综合和提炼。它派生于政治学、社会学、心理学、经济学、哲学等诸多学科，形成了一个方法论体系，包括三个层次：（1）研究方法所依据的认识论； （2）政策分析的视野和路径； （3）政策研究工作的程序和步骤，以及搜集和整理研究资料的各种技术性手段和方法。二、研究意义v 1、纯粹科学上或学术上的意义 为了更好地理解政策的起因、发展过程和它对社会带来的影响。这反过来可以增加人们关于社会及政治系统的知识。 2、职业上的意义 提高政策分析从业者的素质和水平。政策分析人员为国家和地方政府、立法机构、咨询公司、行业协会、其他各种利益团体组织、企业和非营利组织工作。著名智库v 他们对其所处领域的问题保持警觉，并根据对问题发展趋势的预测，为相关机构和决策者提供可选择的解决方案；v 他们对现行的一些政策进行监管和评估，及时根据环境的变化提出实现政策目标的修正意见；v 他们对一些突发的紧急事件进行分析和调查，并迅速提出解决方案v 尤其值得关注的是，政策分析的方法和技能对于解决企业面临的问题同样有效。3、政治上及行政上的意义v 公共政策研究可以为政治的目的服务，它可以使人们熟悉政治讨论并提高政治敏感性，在关注政策的技术可行性的同时，关乎政策的政治可行性；v 它有助于提高决策的科学化和民主化程度，密切政府与人民的关系，促进两者的相互沟通和了解。 本章小结v 1、公共政策是社会公共权威部门为了实现一定的公共目的而实施的有计划的活动过程。表现为经过政治过程而选择和制定的，旨在解决公共问题，达成公共目标、分配和增进公共利益的行为规则或行动方案。v 2.公共政策的本质是公共机构对公共利益的权威性分配。v 3. 按照政策对社会和有关人们之间关系的影响不同、政策空间层次的不同和政策所涉及的社会生活领域的不同，我们可以分别对政策进行不同类别的划分。公共政策具有导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。v 4. 市场失灵，需要政府介入进行干预。但这种介入是有限度的。超出了某个界限，政府行为同样也会像市场一样失效。所以公共政策的制定和实施，就要从政