PPP项目存在的问题和建议 文档

当前PPP项目推进问题及建议国务院于2014年9月21日公布了国发43号门国务院关于加强地方政府性债务管理的意见，第一次促进政府和社会资本合作模式(PPP)的使用，鼓励社会资本通过特许经营等对城市基础设施等有利可图的公益事业进行投资和运营，以解除地方政府的性负债风险，同时满足规范政府投资项目融资机制的双重需求。PPP模型的诞生基于各方的热切期望，寻求各方之间合作、互补、风险共享、利益共享等的双赢情况。但是，PPP在我国还处于探索阶段，PPP自身链接也很多，包含了很多专业领域，在项目推进过程中出现了很多问题，亟待解决。1、市场化、规范化比较不足，需要加强政府和企业双方的合同精神对于PPP合作方来说，项目的整个过程是通过合同约束项目的，因此，PPP项目的顺利完成必须在整个建设周期中注重合同精神。但是，当前PPP项目政策的任意风险很大。政府通过行政审批权，通过履行合同、政府更替和晕厥、“条令石器”经常改变项目运营的外部环境(例如，批准存在商业竞争的其他项目)，社会资本确认和签订合同后，政府反复调整设计方案、建设项目晋升合作方式等这种混乱严重影响了PPP项目的顺利、快速推进，直接损害了社会资本的合法权益。建议：监督时，仍然要区分市场和政府的界限，按照“看淡的权力，旁观的结合，优化服务”的想法，培养市场的判断力和风险责任意识。实施PPP项目必须严格遵守合同精神，政府和社会资本方作为民事主体参与项目实施，并严格按照PPP项目合同进行。对于确实影响公共安全和公共利益的问题，政府必须做出果断的保卫、精密的发动努力。完善政府信用的监督制度。最好将地方政府的信用等级制、地方政府的履行评价制度、政府信用问题作为政府官员业绩考察的重要因素，并作为其业绩评价、官直升下降的重要依据，严格约束政府和企业，特别是政府方面的不可信行为，确保PPP项目的稳定性和持续性。第二，风险分担不平衡，项目收益太低，社会资本家的吸引力在下降随着PPP市场竞争的加剧，社会资本家不能承担的法律变更风险、用户付费获取风险等，PPP项目风险分担越来越多。但是与此同时，PPP项目对社会资本家的资格、报价、遵守和运营能力要求高，项目收入低。除非政策资金被申请，否则市场上的整合资金成本超过8%，PPP项目的一般回报率为9%到10%。PPP项目周期长，内部收益率低，PPP项目的主要利益仍在建设中，社会资本家被动地放弃合理利益，低成本恶性竞争，担心项目实施质量。项目运营面临运营成本增加和需求减少的风险。建议：有效建立合理的风险共享机制，使最能控制风险的一方承担适当的风险。收益要与负担的风险一致，政府要负担的政府一方要承担，通过政策规定和合同文件明确。推进商业模式的创新。发现与PPP项目建设和运营相关的潜在业务价值，如公共福利项目和土地开发关联；增加PPP项目的运营收入；减少政府支出或用户支付。同时充分考虑和支持社会资本家的合理利益，坚持风险和收益一致的原则。第三，规模控制政策产生“不良货币退出”现象，中央企业受到了过分的压力最近，SASAC公司严厉打击了新政关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知(国家财产管理2017 192号以下的“通知”)，建立了中央企业的债务风险管理体系，并发布了要求“5种控制”行业标准控制、金融杠杆控制、投资规模控制、风险业务控制和财务风险控制的公告限制闭路电视，激活杠杆民间投资的出发点也很好，但是有一些企业以低于其他出价的1/2或1/4的价格中标。如果项目投标人以低价为目的牺牲质量，后期项目运营将出现问题。建议：为了确保公共部门提供公共服务的能力，有必要制定和实施降低杠杆的调控手段，作为科学、精密的标准。要解决“不断增长的人民良好生活需要和非均衡发展之间的矛盾”，政府必须为公共产品留出合理的资金运用空间。要科学合理地控制宏观杠杆，在有效控制金融风险的前提下，适当地减少物理领域的行政手段，使市场主体控制各自的风险，决定资本金比率、资本金减少、股东借入、名义债务等资金运用模式问题。第四，将政府费用纳入预算案执行中缺乏政府支出责任的保障尽管将合同下的支付义务纳入财政预算，并且NPC同意发布相关决议的项目PPP合同，但是，在项目公司融资完成之前，一些项目无法向政府方提供此类文件。因此，预算确保没有及时完成，在融资过程中，项目公司和资金机构的沟通成本增加。建议：国家有关部门应通过立法和政策文件进一步加强和明确财政预算保障要求，并将其“硬化”，作为实施PPP项目的前提条件。同时，第五，资本交易规制多，PPP退出机制需要完善，社会资本不稳定PPP项目运营期通常为10-30年，PPP合同的股权退出锁定期限有些硬，很难退出。项目运营期间，提前退出也经常发生的两个问题之一是退出限制。例如，存在“一段时间内不退出”，但退出标准不明确。第二个是出口渠道问题。目前资本市场还不够丰富。PPP阶段性产品交易的市场仍然空白。这种违反市场规则的要求严重剥夺了投资者的权利，也是市场失去了正当的活力。建议：首先，创建本地PPP项目产权、股权交易中心。该交易中心旨在为PPP项目参与各方提供资金、交易、准确性、转移流通等，解决公共事业建设问题，同时为民间资本提供稳定安全的投资渠道。第二，结合PPP项目的特点，开发适合PPP项目的金融产品，加快PPP融资二级市场建设，丰富PPP的股权、债权证券化、社会资本退出渠道。第六，PPP模式的运行缺乏国内法律法规级别的支持我国还没有PPP法案，目前PPP相关法规大部分是为部门和地区制定的，规定水平低，法律效力不高，财政部和国家发展改革委员会两个部门版本也没有形成完整的法律体系。已经签约的项目大部分也处于建设阶段，法律斗争或法律适用问题不太明显，但随着PPP项目的进行，尤其是在后续转让或回购阶段，会出现更多的问题。如果现在不在PPP法案中明确考虑，明确定义这一点，以后解决争议将面临困难。建议：积极推进国家一级的PPP法案。已经介绍的PPP运营方针、指导意见等都应该是立法前的铺垫，应根据当前迫切的实践要求，重点推进PPP立法。在PPP立法中，要统一PP