如何认识与理解风景名胜区规划

如何认识与理解风景名胜区规划HOWTORECOGANIZEANDUNDERSTANDLANDSCAPEANDHISTORICSPOTS课程名称风景区规划课程类型选修课摘要揭示并分析当前中国风景名胜区规划和管理所面临的问题及其产生的原因。主要问题有现实与理想的相悖、统一与多头的尴尬、规划与实施的背离、保护与利用的两难和所有与占有的神离。导致的主要原因是缺乏对风景名胜区的准确认识和相关法规政策、管理、规划不完善等。基于国家行政主管部门的改革和调整来探讨改善风景名胜区规划和管理的对策，提出了多项具体举措。关键词风景名胜区；规划；管理；政策；中国ABSTRACTTHISPAPERANALYZESTHEPROBLEMSINTHEPLANNINGANDADMINISTRATIONOFLANDSCAPEANDHISTORICSPOTSINCLUDINGTHEDISCREPANCYBETWEENTHEIDEALITYANDREALITY,THECONTRADICTIONBETWEENINTEGRATEDADMINISTRATIONANDCOMPLICATEDHIERARCHICALSTRUCTURE,THEDEVIATIONOFIMPLEMENTATIONFROMTHEPLANNING,THEUNBALANCEBETWEENCONSERVATIONANDUTILIZATION,THECAUSESOFWHICHAREIMPROPERORIENTATIONOFTHELANDSCAPEANDHISTORICSPOTSANDIMMATUREREGULATIONSANDPOLICIESFINALLYITPRESENTSSEVERALCOUNTERMEASURESBASEDONTHEREFORMOFADMINISTRATIVEORGANIZATIONSKEYWORDSLANDSCAPEANDHISTORICSPOTS；PLANNING；ADMINISTRATION；POLICIES；CHINA截至目前，我国国家级风景区均已完成总体规划，为风景区的保护、发展与利用提供了宏观指导。然而，近年来由于社会经济的发展，风景区建设、保护与旅游开发的矛盾日益激烈，“开发越快，破坏越严重”已成为一种普遍的现象，这严重困扰着当前风景名胜区的规划和管理。本文将从产生的问题和原因出发，在规划和管理的定位定性、分类指导、具体措施等方面探讨改善风景名胜区规划和管理的对策。1规划和管理存在的主要问题11保护规划与利用规划的脱节风景名胜区总体规划在编制保护规划时，往往仅做保护区划分，实行分级保护，而利用规划一般包括风景游赏规划、经济发展引导规划、土地利用协调规划等。保护规划和利用规划两者是相互独立的，不存在互为补充的关系，因此，景区的不同区域允许开发什么项目、组织什么活动、建设什么设施是不明确的，这就造成了一些不当开发，破坏了风景资源。12统一与多头的尴尬实行统一规划和管理是我国政府管理风景名胜区事业的基本点和一贯坚持的政策。在实际工作中，虽然有些风景名胜区管理机构在一定程度上做到了统一规划和管理，但多头规划、多头审批、重叠交叉管理的现象还普遍存在，甚至有的导致管理失灵，使风景名胜区规划和管理处于极为尴尬的境地。风景区的村镇规划与风景区规划由不同部门审批，风景区规划难以控制村镇的发展，一些在核心景区中违反风景区规划的村镇建设都有着合法的审批手续，一旦需要拆迁，政府将要付出高额的经济补偿。在含有自然保护区、森林公园的风景区中，按国家和林业部规定分别要编制各自的规划并报相应的主管部门审批。由于管理机构的不统一和部门利益，常出现属地开发建设。有此风景区将旅游规划代替风景名胜区规划，将景区建设项目作为旅游项目报批，造成风景区建设的混乱，影响景区的景观风貌。13规划与实施的背离规划是搞好风景名胜区保护和管理的依据和手段。我国大部分风景名胜区，尤其是国家重点风景名胜区都先后编制了风景名胜区规划。但是在具体管理中，不按规划或违反规划的现象经常发生，违章建设随处可见。规划是一套，实施又是另一套。自1980年代初以西湖、桂林为代表的城市风景区受到违规高层建筑的破坏，1990年代初大搞开发区、旅游度假区，风景区内建了大批的宾馆、培训中心和别墅，到近几年来一些风景区超载开发，建设失控，人口增加，城市化、商业化、人工化现象严重，使一些景区处于“濒危状态。由于规划与实施的背离导致风景区屡遭劫难，人们对此感到深深的忧虑。14保护与利用的两难我国对风景名胜区的管理在财政政策上实行的是地方政府承担的体制，由于风景名胜区所处地方的政府财政大都无法承担，这意味着必须通过利用来实现对资源的保护和管理。有开发利用就有影响，只要这些影响限制在可以接受的程度内，保护与利用的协调是可以实现的。关键是在于必须要建立相对协调的评价方法和标准。由于风景名胜区的复杂性和发展历史较短，目前还尚未建立统一而系统的评价方法和标准，所以到风景名胜区具体的实际管理中，保护与利用的协调就十分复杂，难以把握。对许多开发建设活动的影响评价常常成了一些政府管理者自我决定的事。面对五年一届任期和多元施政目标的政府管理者，在保护的长远利益和短期的利用利益之间，更容易受到短期利益的驱动。加之还要处理与农业、林业、村镇和城市建设之间的矛盾，管理部门在财力和精力上都显得无能为力，只好任其发展。结果在风景名胜区出现了不发展不破坏、小发展小破坏、大发展大破坏的两难局面。15所有与占有的神离我国风景名胜资源国家所有主要是通过国家、省、地方三级政府的共同管理来实现的，其中具体的日常事务管理由地方政府主持。由于分工侧重点不同，各级政府很容易从自身利益出发，在管理重点和方式上出现倾向性。国家、省两级政府会从宏观角度更多地强调保护和监督，主张保护下的合理开发。作为风景名胜资源相对的占有者，地方政府会从地方角度侧重于利用和建设，追求的是开发中的保护。加之管理中不可避免的认识上的偏差和矛盾的影响，常常会导致所有与占有的神离上级忙于保护和调控，下级忙于开发和发展。当前国家、省两级政府就加强风景名胜区管理频频颁布文件和开展检查活动，可是在管理中发生的长官意志式、急功近利式、盲目错位式和杀鸡取卵、竭泽而渔式的开发仍然屡见不鲜。显然这就是所有与占有神离的具体表现。2导致问题的主要原因出现上述问题的原因是多方面的，除了违法违规操作外，主要还是缺乏准确认识、法规政策不协调、规划和管理不完善等原因所导致的。21缺乏对我国风景名胜区的准确认识211风景名胜区的法定意义风景名胜区管理暂行条例中提出“凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学活动的地区，应当划为风景名胜区。”这个定义非常准确地界定了风景名胜区同国家公园、自然保护区和一般意义的旅游区等概念的差异，也决定了风景名胜区所特有的不同功能交叉、共生的特点。212与国外国家公园的差别我国风景名胜区的特殊性主要表现在三个方面1空间类型的多样性。以国家重点风景名胜区为例，目前177处国家重点风景名胜区无论在规模上，还是在构成上千差万别。既有自然风光为主、空间上独立成区的黄果树、九寨沟，又有包含在城市之中的岳麓山、白云山，更有城景交融的桂林漓江、杭州西湖和大区域包含城镇的三江并流、太湖等。2自然与人文景观交融带来的人居因素的复杂性。复杂的居民社会构成是我国风景名胜区普通存在的客观现实。3土地产权形式多种性导致利益主体多元化。风景名胜区土地与风景名胜资源在用途上不存在完全对应关系，地域上形成多个产权使用者，包括政府、部门、集体、个人对风景名胜区土地进行利用的状况。风景名胜区内权属复杂，利益多元错综。上述这些特殊性是我们无法仿效美国国家公园政策的重要原囚，也给风景名胜区的统一定位、保护开发模式的提出、法规的制定和管理机构的设置带来极大的困难。213与一般旅游区的不同风景名胜区与一般意义上的旅游区有着两个根本的不同点。1两者法定定位和区划界定完全不同。相对具有明确的法定定位和区划界限的是风景名胜区。一般旅游区只是为了在大空间旅游活动组织中便于促销和运作，人为划出的对旅游点区域分布给予一定相关组合的模糊地域概念，目前在法律上还没有法定地位以及确定的模式和地理区划界限。2两者经济学涵义截然不同。风景名胜区本质上是一项资源保护型的社会公益事业，不是一类经济产业，不以追求和获取最大经济效益为目的。一般旅游区是为了发展旅游业而专门设立的，旅游业作为一类新兴经济产业，追求和获取最大经济效益是其最主要的目的。长期以来，混淆风景名胜区与一般旅游区之间的差别是导致许多风景名胜区过度开发和保护工作面临困境的主要原因之一。22相关法规政策衔接和协调不够风景名胜区管理中实现统一管理的难点主要是规划和管理权属存在重叠交叉，其主要原因在于相关法规政策的衔接和协调不够。尤以与自然保护区、城市和村庄集镇之间的相关法规政策衔接和协调不够表现得最为突出。与自然保护区主要反映在权属管理上，与城市和村庄集镇重点反映在规划及其管理上。23管理机构和体制存在硬伤当前风景名胜区管理机构和体制存在的硬伤有二处。一是除政府型管理机构外，大部分风景名胜区设立的管理机构缺乏法律地位，是事业单位性质却行使政府职能。二是规划管理和监督缺乏程序化，常常出现事后论成败的尴尬局面。三是管理机构政企不分，行政管理与经营管理混同，致使统一管理职能弱化。风景名胜区上下内外的诸多矛盾，很多都源于政企不分的经营管理方式。政企不分使景区管理机构混同于一般经营机构，失去了从社会公共利益出发严格公平执法的地位，客观上削弱了管理机构的行政管理职能。事实上，许多破坏核心景区景观效果和美学价值的人工建筑物和经营设施，就是景区管理机构直属的经营性企事业单位自己规划、自己批准、自己建造的。政企不分还使地方政府将风景名胜区管理机构完全等同一个企业，下达产值任务、限定上缴款项、摊派各种费用、征收各种税费，或从门票设定收费项目分成。风景名胜区的财力进一步受到削弱，维系更加困难。24规划内容和方法不完善受以前规划实践的局限，许多风景名胜区总体规划指导性、原则性的内容和规定多，强制性、具体化的内容和规定少。加上大多数风景区涉及居民和当地社会经济发展的内在要求，以及受风景区投资不稳定的影响等，使得风景区总体规划内容较为庞杂，缺乏规范性和操作性，编制审批周期长，实施难度比较大。有的风景名胜区规划还不能充分根据风景区的特性要求来确定其基本内容。同时，风景名胜区规划技术内容占据了大量篇幅，严重缺乏政策内容。规划也缺乏科学研究的依据，不少规划尚停留在依主观编制的阶段。如我国风景区缺少对生态环境的长期监测和利学研究，一些生态环境脆弱的风景区的保护规划普遍未能建立在利学研究的基础上。3改善规划和管理的对策31建立选址意见书分级审批制度根据国家有关法律和国家建设部的有关法规以及有关省市建设审批的经验，风景名胜区内的各项建设，应实行“两书两证”规划管理，即选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和环境影响报告书制度。建立风景名胜区建设选址意见书分级审批制度，对于一此重大和特殊的建设项目的选址意见书要提高核发的行政级别和门槛，通过选址意见书分级审批制度严格控制风景名胜区的规划实施与管理。32规划内容强制化、政策化和具体化风景名胜区规划必须规定强制性的规划内容，尤其要设置强制性保护规定和内容。除了技术内容外，在规划实施中还要增加落实技术内容所必须的公共政策，没有公共政策作为支撑，规划的技术内容是不能实现的。33推行规划专家和机构相结合的审查制度多年以来，风景名胜区规划专家审查制度对提高我国风景名胜区规划编制水平发挥了积极作用，但是由于审查时间的限制，使得参加审查的专家在难以较详细地了解被审查风景名胜区的全面情况的条件下所作出的审查结果大打折扣。因此为了弥补专家审查制度的不足，应该首先对国家重点风景名胜区推行规划专家和机构相结合的审查制度。在通过规划专家初审后，再交由政府部门指定的专业咨询机构进行详细审查。34加强风景名胜区管理干部培训各级风景名胜区主管部门要高度重视和支持风景名胜区管理干部和工作人员培训工作，多渠道培训专门人才。开展岗位培训，特别要加强风景名胜区保护知识与专业技术教育。重要的或业务性强的岗位，应实行持证上岗制度。按照利学发展观的要求，建立风景名胜区领导干部任职资格制度和保护景区的目标考核责任制，推进管理干部培训工作的开展和风景名胜区管理水平的提高。35制定风景名胜资源的特许经营政策为了防止和扭转风景名胜区经营管理混乱，实行风景名胜区特许经营制度成了一项势在必行的重要举措。应加强与特许经营相关的政策研究，科学地确定对景区开发项目和经营项目授权经营的前提条件和监督标准，特许经营的收费及其管理标准，以及实行公开招标和择优授权经营的程序规则等。36制定景区移民与周边小城镇的发展政策合理建设周边旅游小城镇是吸引居民外迁而实现对风景资源保护的一种有效方法。为了协调保护资源的全民利益与发展致富的集体利益，应加强有关景区移民与周边旅游小城镇发展的指导政策研究。尤其要研究制定旅游小城镇的选址标准、建设资金渠道和优惠政策等，以促进核心景区居民搬迁与周边旅游小城镇的合理建设，实现风景区的可持续利用和地方经济的长远发展。37研究农村土地制度改革后的应对政策风景名胜区的土地产权主要有两种森林、水体、城镇等土地的国有和广大农村地区土地的集体所有