从维稳角度看现行农村土地征收法律制度现行农村土地征收法律制度

1、从维稳角度谈当前农村土地征收法律制度的缺陷与修补赵林2009 年 2 月 1 日农村土地征收是我国现代化进程中不可避免的法律活动， 行政机 关依法征收农村土地但在实际施行过程中多会引发程度不同的社会 矛盾，导致大量足以影响社会稳定事件的发生。除已知的政治、社 会因素外，我们运用法律基本原理进行推导，能够得出现行农村土 地征收法律制度存在漏洞与问题的结论，所构建的农村土地征收法 律关系也同样存在着与我国当前的政治、经济、社会形势不相适应 的地方。我国现行农村土地征收法律制度主要涉及物权法 、土地管理 法、土地治理法 、农村土地承包法和土地管理法实施条例 等法律法规，均属于民事法律和行政法律范畴，

2、与公安机关在刑事 司法和行政执法活动中经常用到的刑事法律有所不同，为帮助公安 民警开展相关维稳工作，有必要加强对此类法律的学习和研讨。一、土地征收概念土地征收是一种国家基本的土地法律制度。根据现行物权法 土地管理法的规定，土地征收是指：国家或政府为了公共目的 使用行政手段强制将集体所有土地收为国有并给予补偿的法律制 度。我国土地征收法律制度出现过的几个重要发展变化过程：（一）过去，我国许多部门和学界长期没有分清土地征收和土地 征用这两个概念。 我国宪法确立了土地的二元结构，即：土地 的集体所有权和国家所有权，不承认土地的私人所有权。土地征收 后，土地的集体所有权转变为国家所有权。土地所有权发生

3、改变， 就意味着出现了本质性变化。而土地征用则一般适用于临时性的紧 急状态或公共用途，只是改变了土地的使用权，一旦使用完毕后， 如有可能应当返还原物，恢复原状。（二）2004 年宪法修正案第一次对土地征收、土地征用进行了 区分。 宪法第 10 条第 3 款已经修改为： “国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ”宪法修正 案对土地征收与土地征用的区分使我国的立法更规范和严谨，而且 为我国的土地法和物权法进一步具体规范土地征收和土地征用制度 奠定了宪法基础。现代（三）2004 年宪法修正案对土地征收补偿条款进行补充。 财产权的宪法保障规范大都蕴含了三重结构，

4、即：宣称财产权受法 律保护的不可侵犯条款，对财产权进行公共制约的制约条款，国家 根据公共的需要而对私人财产进行征用时必须予以正当补偿的征用 补偿条款。过去，我国宪法长期以来只有不可侵犯条款以及制约条款，征收 （征用）补偿条款一直处于缺位状态，这是我国宪法的一个重大缺 陷。 2004 年宪法修正案对此作了重大修改，增加了征收（征用）补 偿条款，规定了对私有财产征收、征用应给予补偿。与此相适应， 土地征收、征用的补偿条款也被补充进宪法中。由此，我们可以得出现代土地征收制度设立的必要条件：一是为 了公共利益的需要， 二是应当给予公平合理的补偿二、农村土地征收制度概述（一）我国土地国家所有权和集体所有

5、权的平等性建国以来，国家和集体土地所有权属于历史形成的，彼此不存在 隶属和派生关系，是两种具有独立性的民事权利，并由此确立了土 地的二元化结构，即：土地的集体所有权和国家所有权。从我国土 地所有权发展的过程来看，两者在地位上是平等的。但从我国土地 征收制度的发展历史看，集体土地所有权并没有得到平等对待和充 分保护。（二）我国土地征收制度应遵循的基本原则可持续发展原则土地管理法将可持续发展作为基本原则之一，这是由土地在 我国的特殊重要性决定的。在我国，土地具有多重功能。土地既是 重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资 源要素。在我国，可持续发展原则应当包含以下两方面内容：（

6、1）“实行最严格的耕地保护政策” 。根据统计，我国人均耕地 仅 1.2 亩，仅相当于世界人均数的 1 3，而且现在还有流失加剧的 趋势，而过滥的土地征收正是我国耕地流失的一个主要途径。（ 2）注重社会公平，保障失地农民的利益。长期以来，农村为我国的工业化作出了巨大的贡献，农村生活水平提高有限，过泛的 土地征收使相当部分农民生活出现问题，社会公平受到损害。如果 社会公平不能保证，经济发展的“效率”将处于不稳定状态。三、现行农村土地征收中存在的容易引发影响社会稳定事件的法 律环节从维稳角度谈农村土地征收法律制度的缺陷与修补， 实质上就是 分析此类影响社会稳定事件产生的法律条件和社会环境，找出法律

7、制度设计上的问题和关键环节，然后运用立法手段，修改、制定相 关法律、法规，对现行农村土地征收法律制度进行弥补和完善，从 而创造出一个有利于从根本上遏制因农村土地征收而导致的影响社 会稳定事件高发的法制环境。（一）征收目的上的问题1986 年土地管理法分则部分规定， “国家进行经济、文化、 国防建设以及兴办社会公共事业”可以征收土地。这一法律条文所 笼统规定的土地征收目的明显超过了其总则部分所确立的“公共利 益需要”的法理要求，为之后各地大量滥占农地提供了法律依据。1998 年，为遏制我国耕地流失状态， 国家对涉及土地征收目的相 关法律条文进行了修正。在当年制定的土地管理法中，只在总 则部分保留

8、了“公共利益的需要”的原则性规定，将 1986 年土地 管理法中采用列举式具体规定的土地征收目的的相关内容全部删 除。这一变化主要体现了严格限制征地目的的立法意图，但却在立 法完整性和规范化方面留下了缺憾。相关问题主要表现在以下几个方面：（1）现行法律对“公共利益需要”的具体范围规定得不明确。 由于 1998 年土地管理法分则部分已经将土地征收目的内容全部 删除，导致在法律实施过程中无法具体把握“公共利益需要”这一 法律原则的外延。如此过于原则性的规定将不足以控制部分行政机 关滥用土地征收权的冲动。（ 2）部分法律条文与“公共利益需要”的法律原则存在矛盾。 土地管理法第 43 条第一款规定：

9、“任何单位和个人进行建设， 需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地” ，而该条第二款对国 有土地进行了明确： “国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原 属于农民集体所有的土地。 ”这一法律规定表明：任何单位和个人进 行建设需要使用国有新增建设用地的，都将启动土地征收程序。而 该法律条文中没有对所指的“建设”进行公益建设属性和经营建设 属性的明确区分，那么由此进行的相关征收行为将直接违反宪法 确立的“公共利益”目的的法律精神。在实际的法律生活中， 部分低位阶法律法规在实质上突破了国家 土地征收目的的宪法性规范，在法理上存在矛盾和问题；但该类条 款恰恰却是一些行政机关为推动经济建设实施土地征收

10、而广泛使用 的法律依据。（ 3）现行法律缺乏土地征收目的合法性审查机制。土地征收目的审查机制应当包括两个方面：一是有关机关在土地征收申请、批 准前进行的土地征收目的合法性的事前审查，二是土地征收被批准 后予以救济的事后审查。我国土地管理法规定，土地征收必须经过国务院或省、自治 区、直辖市人民政府批准，但是没有对被征收人认为土地征收目的 不符合法律规定时所必需的救济机制作出任何规定。当公力救济制 度无法及时帮助此类有诉求的失地农民时，将使其采用不易受控制 的私力方式， 最终可能会导致影响社会稳定事件出现。（二）征收程序上的问题1998 年土地管理法对土地征收程序进行了修改。主要包括： 第一，强化

11、了土地利用总体规划和土地利用年度计划的地位，新增 了农用地转用审批制度。第二，将征地审批权集中到省和国务院两 级政府，县市人民政府只有执行权。第三，增加了土地征收方案、 补偿安置方案公告制度和补偿登记制度，完善土地征收程序。相关问题主要表现在以下几个方面：（ 1）土地征收程序规定不够明确、清晰。土地征收程序在法律条文中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂 在一块，没有像先进法制国家那样在法律条文中专章规定，这在立 法技术上存在不足。（2）土地征收程序比较简单、粗糙，具体制度设计上存在漏洞 例如，我国没有规定公告后土地权利人增加改良物的限制，对征收 后没有按原计划利用土地所承担的

12、后果也没有规定。此类制度缺陷 普遍存在于我国的土地征收程序中，直接后果就是无法有效解决在 具体实施过程中出现的新问题和新矛盾（ 3）对被征收人的权益保护不足。 主要表现在： 第一，被征收 人在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。 土地管理法 规定， 征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应听取被征地方的意见。 由于征地补偿安置方案之前已经确定，被征地人在之后发表意见的 实际效果和影响很小；而且，被征地方还应该具有针对除征地补偿 安置问题以外的其他方面发表意见的权力和机会。如果土地被征收 方的相关诉求无法表达，将可能导致矛盾和问题的聚积。第 二，对 被征地方的救济措施规定不足。 土地管理法实施条

13、例规定，对补 偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批 准征地的人民政府裁决，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人 民法院起诉。此类立法对土地征收争议的行政和司法救济措施缺乏 明确全面的规定，将可能使土地征收行为相对人采取简单、过激手 段直接对抗，激化矛盾。（三）征收补偿上的问题 土地征收造成的不可预期和仅由少数人承受的损害意味着特别 的牺牲。对于这种损害，理论上应该是由受益者即公众承担补偿义 务的，但由公众承担补偿义务是不可行的，因此，就由公众的合法 代表国家承担补偿责任。相关问题主要表现在以下几个方面： （1）补偿范围项目较少，不能覆盖被征地人所有损失。 土地治理法规定：

14、征用土地的，按照被征用土地的原用途给 予补偿。征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。近期，失地农民的社保资金也列入 了补偿范围。间接可得利益损失补偿 ：由于土在实践中，存在着被征地人实际损失不能够被充分补偿的现象， 如邻接地损失、间接可得利益损失等这些虽暂无法律依据但理应补 偿的客观损失。 邻接地损失补偿 ：由于土地征收，可能导致残存的 土地或邻接地价格下跌或遭受其他损失，对该部分应当给予补偿； 由于土地征收使残存的土地明显难以满足以前的用途时，土地所有 人具有请求征收全部土地的权力。地征收，使被征地者利用原有财产进行盈利的活动受到影响，出现 了另外的间

15、接损失，包括营业停止或营业规模缩小的损失，建筑物 迁移造成的租金损失等。此外，征收土地造成农民承包经营的损失 也应包括在补偿范围之内。（ 2）以土地平均年产值作为补偿标准不科学。我国土地治理法规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前 3 年平均年产 值的 6 10倍，安置补助费为该耕地被征用前 3 年平均年产值的 46 倍，地上附着物和青苗的补助费标准由省、自治区、直辖市规定。这一法律规定使确立的补偿标准反映了一种与市场无关的政策 性价格，不能反映被征收土地的地理位置、劳动生产率，可能会过 于偏离土地的实际市场价值和农民的经济预期；同时给予土地行政 管理部门的自由裁量权过大，这些都在实践中成

16、为了失地农民诉求 最为集中的方面。（ 3）补偿标准偏低。 相比过去， 1998 年土地管理法虽然已 经大幅提高了征地补偿标准，但实际补偿效果不佳，特别是在经济 发达地区其征地补偿标准与土地的市场价格相比是偏低的。加之， 一些地方在征地时仅以法律规定的最低标准计算补偿额，被征地方 获得的补偿相当低，不能够保证“被征地农民原有生活水平不降低” 这一法律原则的实现。（ 4 ）补偿无法分享土地增值部分。 在土地征收中，行政机关运 用行政手段，以较低补偿费获得集体所有土地，然后再投放到中市 场获得很高的土地出让金。该项土地增值部分数额非常大，其实质 就是土地从农用地变为城市用地所产生的级差地租。由于国家

17、没有 在法律中对征地过程中产生的这部分增值额予以确认，失地农民将 不能从土地增值中享有权益，也不能分享到城市化和工业化成果， 这是失地农民经济损失最大的一个方面。当然，土地征收后出现的土地增值很大程度上是由政府开发建设 带来的，需要政府投入大量资金进行基础设施建设，因此，行政机 关也应当取得征地后土地增值的一部分。（ 5）补偿收益主体不明确，补偿截留现象较多。 土地治理法实 施条例规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物 及青苗补偿费归其所有者所有。但法律条文却没有具体规定土地补 偿费的处分规则。由于我国集体所有权的主体虚位，相关立法没有 明确规定到底谁是“集体”，实践中是将征收土地

18、的补偿费用支配 权交给了乡、镇、村干部一级，补偿经费经常被截留，失地农民利 益容易被侵害，容易引发补偿纠纷。农村土地征收补偿方式（ 6）补偿方式单一，补偿效果不明显主要是金钱补偿和劳动力安置两种方式。当前，由于劳动用工制度 发生了很大的变化，许多企业无法胜任安置劳动力的重任，因此货 币安置方式在实践中使用最多。补偿费用往往直接发到农民手上， 常常出现坐吃山空现象，农民缺乏长远的生活保障，无法使其真正 安置就业，容易诱发事端。除此之外，国土资源部在关于加强征地管理工作的通知这 一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式，但是由 于该部门规章的法律位阶较低， 影响了实际执行效果。（四）现阶

19、段的法律应对方法 从根本上讲，现行农村土地征收法律制度存在的这些问题多属 于法律制度设计上存在的缺陷，理应通过国家的立法活动予以修订 和创新。党中央、国务院历来重视“三农”问题。针对农村土地征收制 度中存在的上述问题，国务院于 2004 年 10 月发布了国发 2004 28 号文即国务院关于深化改革严格土地管理的决定 ，国土资源部 也于 2004年 11月发布了关于完善征地补偿安置制度的指导意见 分别对土地征收制度进行了一定程度的改进，分别在补偿标准、安置途径、知情权、土地补偿费分配等方面出台了若干维护被征地农 民利益的新规定。分别是：土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征

20、地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，仍不足以使被 征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿 使用收益予以补贴；用地单位在同等条件下应优先吸收被征地农民就业；对被征地农民视不同情况，分别实行农业生产安置、重新择业 安置、入股分红安置、异地移民安置；在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征土地的用途、 位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经 济组织和农户，并应告知当事人对拟征土地的补偿标准、安置途径 有申请听证的权利；按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在 农村集体经济组织内部合理分

21、配，具体分配办法由省级人民政府制 订；土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补 偿费应全部用于被征地农民生产生活安置；中全会， 以下简称改 中，分别对农村土地承包权能，承包土地、集体建设用地2008 年 10 月 12 日， 作出了关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 革决定） 流转，土地征收保障制度等重大问题上作出了重大决定。从中，我省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一 年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建 设项目必须将征地费用足额列入概算。中共中央在北京召开了十七届、赋予农民承包土地新的权利。们可喜地看到了农村土地征收法律制度进一步改革、完善的方向： 改革决定提出： “完善土 地承包经营权权能，依法保障农民对