电子政务运维服务外包管理的探索与实践

1、电子政务运维服务外包管理的探索与实践 摘要: 电子政务运维服务的普遍开展为组织机构带来许多管 理上的困惑和难题。文章从实践角度，结合理论研究，在管 理框架、运维费和人、流程、技术的融合以及绩效评价等方 面做了阐述，并结合北京市高级人民法院的运维服务外包案 例进行了实践验证。关键词：运维管理服务外包运维费随着中共十七大关于“行政管理体制改革、建设服务型 政府”战略的深入推进，电子政务为推动政府行政体制改革 和建设服务型政府发挥着至关重要的作用。自国务院办公厅 颁发 2006-2020 年国家信息化发展战略以来，我国电子 政务建设进入了一个以强调应用、注重服务和实效为特征的 新阶段。电子政务建设是

2、阶段性的过程，而电子政务运维则是一 个长期性的任务。基于我国电子政务正在从大规模的建设向 深化应用的运维阶段转换这一现状，运维活动由传统的设备 更换、数据备份转换到以信息技术服务为基础的支撑平台， 以业务创新、管理创新和业务可持续为出发点，提供稳定、 可靠的电子政务信息系统，为业务部门的高效运转、管理决 策科学化和应用绩效不断提升提供保障。电子政务系统，通常由多个子系统构成，如政务网络平 台、安全支撑平台、应用支撑软件平台、政务门户网站等。 电子政务系统的顺畅运行需要子系统间的相互配合，共同提 供稳定的服务。因此，对电子政务系统提供有效的运行和维 护显得尤为重要，它将对工作绩效产生直接影响。然

3、而，多 数政府部门却面临运维力量不足、运维能力有限、运维技术 人员不稳定等现状。目前，多数机构采用了运维服务外包的 模式，用管理来弥补技术缺失、人力不足的情况，收到了良 好的效果。但是我国电子政务运维和服务管理还存在一些主 要问题：第一，多数机构的建设模式仍然以部门分散建设为 主体，与政府业务整合和管理创新的要求不适应，因各自为 政造成跨部门业务系统的重复建设； 第二，2008 年 5 月，中 华人民共和国政府信息公开条例的正式实施，公众对信息 公开、网上办事需求有了巨大增长，对运维服务提出更高要 求的同时，管理的缺憾显露出来；第三，现行的电子政务管 理体制与电子政务目前所处发展阶段的要求仍不

4、适应；第 四，电子政务运维服务的人才、机构和管理能力与推进电子 政务实现又好又快发展的要求不适应。上述问题反映了电子政务运维和服务管理的不成熟。步 入深水区的电子政务运维服务管理已经没有石头可摸，要在 结合自身业务发展的同时，走出自主创新的新路。经过研究 实践与探索，针对电子政务运维服务外包管理，应优先抓好 以下三个方面。、明确运维服务外包的管理架构、类型和范围电子政务运维外包如影随形地与运维服务相伴而来。这 种运维外包表明：以合理的代价，将运维工作交由专业的运 维公司操作，将政府机构从繁琐的运维工作中解脱出来，集 中精力于业务本身，降低管理与运营成本；通过外包商专业 化的服务和先进技术、项目

5、管理专长与优势，获得高效能。 运维外包也是基于机构自身人力、能力不足的现状，利用相 对优势，在社会分工不断细化的过程中，让运维服务跟上发 展节奏的举措。在外包实施过程中，有许多事先无法说清楚 的问题，因此对外包的管理必须同步跟进和加强。1. 确立外包的管理架构出于对运维外包内容和交付质量的考虑，外包的管理架 构应由甲方技术中心（或信息中心）人员、甲方业务部门代 表及承包商管理人员组成；有条件的单位，还可适时加入第 三方咨询机构，以便对运维外包服务管理和运维活动从满足 业务需求角度给予客观、公正的规划和指导。甲方技术中心作为甲方与运维承包商的接口，既为业务 提供支持、辅助，也为承包商架起了与业务

6、联系的桥梁。作 为接口部门，甲方技术中心还肩负着向承包商进行运维服务 提供必要资源的职责，以保证日常运维的顺利开展；对于重 要工作和重点事件的处理，为运维承包商提供必要的信息和 组织内部的协调。甲方的业务代表是最能将自身业务表述清 楚，并及时提供需求梳理、服务请求以及改进要求的组成成 员，享受运维服务的成果用以推进业务发展；甲方对承包商 的工作要求往往都是来自业务的需求，因此对运维服务工作 最有发言权。而运维承包商是支持整个运维活动的主体，对 运维服务的实施、业务需求的满足、甲方工作的改进提升起 着关键性作用。运维承包商的管理人员应对运维团队管理具 有权威性，对团队内部进行资源配置、岗位职责安

7、排，引领 运维团队达成期望的运维目标，对内代表客户利益，对外代 表团队利益。第三方咨询是近年来被逐渐接受的一种专业活动。它不 站在任何一方的利益上，而又兼顾到各方利益，以实际效能 为前提，从整体规划、操作实施、产生结果和改进提升角度 就运维服务本身给出指导。这也从另一个角度要求咨询专家 本身就要成为行业专家，对行业的发展具有前瞻性和战略高 度。2. 运维外包的类型经过了几年的运维实践，运维外包可划分为四种类型， 即谁建设谁运维、外包建设自己运维、外包建设外包运维和 综合运维。这四种类型各有优劣，关键取决于对运维外包的 管理和运维外包行业的成熟度。值得探究的是，谁建设谁运维，解决了乙方不熟悉甲方

8、 状况的问题，但隐藏的管理与技术的风险也是毫无疑问的。 在这方面，近几年有太多的实例举证。例如，某客户银行卡 上的 5 万元不翼而飞，案件调查的结果是，程序员在编程时 顺带编写了一段黑客程序，将客户信息记入日志。如果程序 员进入不了生产环境， 他就无法操作， 但偏偏运维的也是他， 就有了可乘之机。因此，谁建设谁运维，从审计的角度是不 提倡的。但如果运维方与建设方是同一家机构的不同部门， 这样的情况也可予以考虑。这种建设与运维形式上的独立和 实际上的独立，使得对问题的发生、预警、控制和解决提出 了不同挑战。形式上的独立相对要容易做出判断，而实际上 的独立要困难得多。关键的问题是建设商在验收交付时

9、，要向甲方提交完整 的专业报告， 使得无论谁来运维， 都可持续有效地进行下去。 在这方面，能够达到专业水准的国内企业确实不多。当然， 市场的快速发展，海外兵团的区域渗透，需求的不断产生， 领导对此的逐渐重视，将催生和促进我国电子政务运维专业 化水平的提高。3. 运维服务外包的范围运维服务外包是将非核心、技术复杂和繁琐，且与业务 职能相对独立的运行维护工作外包。明确外包范围的主要目 的是清楚界定哪些内容可以外包，哪些内容不能外包。尤其 是针对信息安全的外包，要严格按照主管部门的要求界定外 包范围。同时，信息化系统由于涉及专业方向很多，行业中 同时可以承担整个系统运行维护的公司并不多，在保证系统

10、稳定运行的前提下，尽可能将相互之间关系较近的系统归类 在一起，便于外包组织和实施。在美国，越来越多的机构和部门将其非核心业务以服务 合同的方式外包出去，以寻求优质的专业服务，提高工作效 率。美国人将这种外包服务称为 “可管理的服务” 。早在 2001 年，西雅图的一家医疗保健机构就将其服务台的工作外包给 了印度，通过网络语音传输，满足客户的服务响应，这种外 包大大降低了人工成本和运营成本。二、预算先行，保证运维服务外包顺利进行国内机构面对运维费问题的尴尬， 尤如找到水源却发现没 有盛水的容器。政府和服务承包商对于外包的预期，建立在 一个假设之上：政府通过外包以更低的成本获得可靠的 IT 系统和

11、稳定的运营维护，服务商则可以从项目维护中获得持 续的回报。数年过去，蓦然回首却发现，究竟以怎样的机制 和标准实现这种双赢，政府和企业如何把握双方合作的权利 和义务，依然是摆在大家面前的未解之惑。运维费是运维服务外包的保障。 有了这个保障， 运维服务 外包才可顺利进行下去。在 2008 年 4 月份，工信部杨学山 副部长给财政部所做的“信息化工作如何落实科学发展观” 主题报告中明确指出： “钱不是花得越少越好，因为越少越 好，对运维服务，对可持续发展是有问题的。很多招标中强 调最低报价时，砍掉的是服务，千万不要盲目追求最低价， 风险很大。需要适度的资金，通过专业化和市场化的方式适 度进行”。1.

12、北京市高级人民法院的经验在目前国内没有统一运维费标准的情况下， 出于运维 工作的需要，北京市高级人民法院依据自己的工作性质和特 点，制定了运维费预算办法。首先，将已有的固定资产进行 盘点，绘制一张清晰的信息资产地图，作为申请运维费的第 一参考依据；第二步是明确服务内容，对自己所提供的服务 列出清晰的目录，提供给业务部门；第三步是从需求角度梳 理业务流程，并围绕业务目标进行适时调整。同时，北京市 高级人民法院在几年的信息化建设进程中，一直重视数据积 累工作，拥有完整的数据库，可以为领导决策提供不同维度 的信息支撑。在运维预算编制的科学性、可评估性等方面进行创 新。首先将设备保修服务与运维人工费用

13、分开， 在人员级别、 费用标准、工作量等几个方面进行细化，确保运维预算的合 理性；其次针对运维目标和需求，确定了运维的基本目标是系统可用，而不只是设备灯亮。与此同时，北京市咼级人民 法院还主动向财政局申报，将运维项目列为市财政局的绩效 考核范围。此举使财政部门对划出资金进行有效监管，明确 支出去向和产生的效能，以及沉淀下来的资产。2.资产分类办法核算运维费的一个前期重要工作就是进行资产统计 和分类。这是申请运维费的基础工作，也就是要搞清楚自己 的“家底”。资产分类从不同的角度分为财务视角的资产分类方 法、资产管理的分类方法、资源管理的分类方法和运维资产 管理的分类方法。财务视角的资产分类基于资

14、产转固，便于 财会审计；资产管理的分类方法基于资产属性，便于资产配 置管理；资源管理的分类方法基于拓扑发现原理，便于资源 的通信、故障排查；运维资产管理的分类方法则是从信息化 资产运维费系数的角度，按照运维费系数的结构异同进行分 类，便于运维支出的精细化管理。为运维费预算所做的资产统计应以运维资产进行分 类，对于不在运维范围内的资产不支付运维费。该分类方法 以信息资产的资产属性和运维费系数，兼顾了国家“信息资 产分类”、资产属性、建设与运维的衔接等多种因素，以便政府机构在运维工作中灵活运用表 1 为运维资产分类的详细情况。表 1 的内容根据国家标准 固定资产分类与代码 及 有关国家部委的资产分

15、类综合而成，主要考虑尽量采用通用 统一的方法，避免各家都做自己的分类而造成分类多样化的 混乱局面。三、合理组织人、流程、技术及其绩效评估机制人作为运维服务中的主体， 驾驭整个流程和技术； 而 流程犹如血液，传输在每一节点上运用技术（即工具）所输 出的结果，并作为输入传递到下一节点，同时，流程也规范 着人的行为。技术日新月异，工具种类日趋繁多、 细化和成熟，使 技术实现变得轻而易举。业主机构总是希望以结构化的流行 来确保所需的请求能够得到正确识别和优先排序。然而，确 定业务需求的大多数努力都是在处理人的问题。人、流程、 技术成为运维服务管理实践，乃至所有项目管理中的核心要 素。它们的关系模型已有

16、广泛的描述。北京市高级人民法院在运维服务外包管理中， 有效地 将人、流程、技术进行组织与配置，收到了很好的效果。他 们通过制定故障等级，确定标准的响应方式和时间，通过规 范化的流程将服务人员、服务流程和服务工具集成在一起。 一般情况下， 将问题处理流程分为受理、 分发、 实施、记录、 反馈、总结、改进等几个阶段。并根据需要，制订了事件管 理、问题管理、变更管理、配置管理、发布管理、业务支撑、 应急管理、投诉管理等 20 余个流程。当前，大家已经普遍认同了电子政务运维是一项有起 点无终点的工作。运维工作围绕业务需求，为业务提供支撑 和保障，并配合绩效考评机制来确保运维服务不偏离方向， 是运维服务

17、追求的境界。基于我们的研究，电子政务运维服 务外包工作必须辅以绩效评估来进行工作评价和成果检验。 绩效评估是指在评估目标的指导下，评价主体依照评价目 标，通过设定评估体系和评估模型，运用定制的评估指标和 评估标准，按照严格的流程，在定量与定性相结合的基础上 进行对比分析，对电子政务运维服务外包的过程和结果，绩 效目标的实现情况，以及可持续发展能力，做出客观、公正 和准确的综合性评判，同时分析未达到目标指标的原因并提 出改进建议，进而发挥评估工作的导向性作用，以推动电子 政务运维管理水平和应用绩效的持续提升。电子政务绩效评 估模型如图 1 所示。对运维绩效的正确评估， 不仅能够指出整个工作流程的

18、工作重心和关键环节，使资金使用倾向性更加明显，重点 更加突出，而且更能为后续的改进和完善工作提供指导和依据。有了完善的评估体系，才能真正确保运维服务的有效实 施。因此，对运维工作的绩效评估应伴随运维工作全流程。四、国际 IT 服务管理最佳实践与标准介绍20 世纪 80 年代中期， 英国政府部门发现所提供的 IT 服务质量不佳，于是要求后来被并入英国政府商务部（缩写“OGC ）的当时的政府计算机和电信局 （CCTA），启动一个项 目对此进行调查，并开发一套有效的可进行财务计量的IT资源使用方法以供本国的政府部门和私有部门使用。这个项 目的最终成果是一套公开出版的 IT 管理指南，即 ITIL （ Information Technology Infrastructure Library）。它包含 6 个模块，对应 7 本书，其中 IT 服务管理的核心流程 包含在服务支持与服务交付两本书