第四章_政策过程及其理论

1、第四章 政策过程及其理论第一节 政策过程与理论模型的构建第二节 基于西方经验的政策过程模型第三节 “上来下去”基于中国经验的政 策过程模型第四节 公共政策的科学决策化与民主化第一节 政策过程与理论模型的构建（一）模型的含义l 模型就是对原型的抽象与模拟（仿真）。l 模型有实物模型和理论模型之分。l所谓理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的网络或框架。 （二）模型的认识论意义 l 第一，由于模型与原型具有相似性，因此通过解释模型而认识原型的某种本质规定性。l 第二，模型是进行科学抽象的重要工具。它能够使人们从某一特定的视角窥视到

2、万象纷繁的现实事物的奥秘并发现其运动规律，从而使研究对象的本质特征得以凸显 。 l 第三，模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南，向研究者指出了研究工作的重点和优先顺序。 （三）公共政策模型必备的条件v第一，必须明确把握社会发展方向；v第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容各项微观、具体政策的宏观特性；v第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上；v第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度；v第五，须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能 。（四）为什么在进行公共政策分析时需要借助于模型 l 第一，公共政策学研究的对

3、象是具体的，具有客观实在性，因此这门学科具有突出的实证性；同时整个研究过程又十分强调从中发现有关因素之间的因果关系或一定的相关性。l 第二，决策程序是根据模型的特征，人为地编制出的政策制定与执行的步骤顺序。通过它就可以把决策理论、方法与实践结合起来，形成一个可实施的决策流程图，即格式化、标准化、工程化的决策程序，减少决策失误，保证决策的科学性 。 第二节 基于西方经验的政策过程理论模型（一）揭示认识论本质的政策过程理论模型1.理性主义模型 决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即它遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结果。由这样一组假

4、设构成的一个分析途径，就被叫做理性决策模型或者决策的理性主义模型。理性主义模型假定决策者是“理性人”，而理性人被赋予以下特征：（1）当面对多种选择时，他会做出一个决定。（2）他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先次序。（3）他的价值偏好会随着时空变化而转移。（4）他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高者。（5）面对同样的选择他会做出同样的决定。 决策者如何将其理性主义的决策活动贯穿于整个政策过程中：（1）决策者面临的是一个既定的问题。 （2）引导决策者做出决策的各种目的、价值或目标是明确的，而且可以按其重要性不同而依次排列；（3）解决问题的各种可供选择的方案都为决策者一一权衡； （4

5、）决策者对可供选择的方案可能出现的结果都进行了调查研究； （5）每一个选择方案及其可能出现的结果，都与其他选择方案具有可比性； （6）决策者最后采用的那个方案，是所有可供选择的方案中能够最大限度地实现其目的、价值或目标的方案。理性主义模型受到的批评l 第一，这个模型设定决策者为理性人，这个设定是缺乏经验支持的。l 第二，这个模型假定决策者是公正的、客观的、理智的，而在实践中决策者的公正、客观和理智却常常是极为有限的。l 第三，这个模型过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析工具面对社会性、政治性、文化性公共政策问题时却往往束手无策。l第四，这个模型假定决

6、策者全智全能，但是在实践中决策者拥有的知识、获得的信息都是有限的。 西蒙提出的决策者有限理性F他认为决策者在管理决策是不可能达到最佳程度，而只能是追求一种近似的优化途径，即“寻求满意”的管理决策和结果。F最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化，而满意决策的前提是决策者的行为有限理性化，后者才是现实的。 F经过对理性主义模型进行批评和改进，形成了能够被人们普遍接受的理性优化模型。2.渐进主义模型渐进主义模型的要旨不在于专家做出周详完备的全知分析，而在于广泛地参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡。包含两组命题：l（1）公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根

7、据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适。l（2）决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。 对渐进主义模型的批评归结为一点，就是认为它具有显而易见的保守性。 3.规范最佳模型 （1）这个模型以四项假设为基础，即：l最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程； l 这种过程对于在复杂的问题上，形成最佳决策所起的作用是至关重要的； l 可通过多种途径和方法，是在增加理性的过程得以实现；l 现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求，而在一定时期内则以其中的一种诉求为主。 （2）范最佳模型把政策过程划分为三大阶段和17个小阶段：l第一阶段：决策前。内含：处理价

8、值问题； 认识现实环境； 认识问题； 调查、处理与开发资源； 设计、评估与重新设计决策系统； 分配问题、价值与资源； 确定决策战略。l第二阶段：决策中。内含： 细分资源； 建立配合优先顺序的动作目标； 建立一套配合优先顺序的其他重大价值； 准备一套主要的政策方案 ； 对于各种不同方案利益与成本进行可靠的预测；在比较预测的成果后，建立各种不同方案所可能得到的利益需要的成本，并择定最佳方案； 估定最佳方案的成本与收益。 l第三阶段：决策后。内含： 激励政策的执行； 执行政策； 政策执行后的评估 4.混合扫描模型 l混合模型在概念上希冀截取理性主义模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深

9、入政策核心问题；l同时,截取渐进主义模型的政策落点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题 。l混合扫描模型运用两台摄像机：第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察不了细节；第二种摄像机对空间做深入、细微的观察，但不观察已为多角度摄像机所观察的地区。l混合扫描模型要求决策者将这“两种摄像机”结合起来使用。 5.政治系统模型 政治系统政治系统环境环境政策政策要求输出（二）揭示社会本质的政策过程理论模型1.机构制度模型l这是在公共政策分析中应用最广泛而又最缺乏理论色彩的一个决策模型。人们常常将一项政策的有无、好坏与一定的政府机构制度联系起来，自觉

10、或不自觉地在二者之间建立某种因果联系或相关性。l 这个模型设定无论何种政策体系，政府权力机构都是公共政策的制定者和执行者；而那些规范着公共权力机构组织与个人的行为的各种制度，都必然影响着公共政策的制定方式和执行方式。2.集团模型 集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。这个假定可以分解成如下一组命题：l（1）制定政策是政治过程的决定性阶段，而政治过程则是各集团争取影响公共政策的行为过程。l（2）公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程，每一政策都是集团间妥协的产物。l（3）在现代政治生活中，要由公共权力机构制定合理的、法制化的竞争规则。l（

11、4）在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团的利益。 集团模型给我们的启示： 它提供了一个特殊的视角，使我们能够窥视在多元政治体制里，如何在集团竞争中使相互对立的利益得以聚合、整合和综合为统一的公共利益，并据以制定公共政策。集团模型所受到的批评：l第一，它把注意力集中于政策形成过程中那些重要的能动因素的同时，看来是过分夸大了集团的重要性而低估了公共权力机构自身作用。l第二，“人类在政府与政治过程上的许多问题，集团决策模型无法解释”。l第三，它对于多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程，缺乏解释力。 3.精英模型 由以下一组命题形成的一个理论框架:l （1）社会分为有权的少数和无权的多

12、数。l （2）统治人的少数不代表被统治者的多数。l （3）为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间断。 l （4）精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方面意见一致，只是在很少一些问题上有分歧。l （5）国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革命性的。l （6）相对说来，行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少，精英对民众的影响多于民众对精英的影响。 精英决策模型的作用和评价：l （1）认为它揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民”（人民当家作主），与实际的政治过程和政策过程中总是由直接掌管政权的

13、少数人来主导这一难以克服的悖论。l （2） 精英决策模型受到的批评，归结为一点就是：认为它忽视了现代民主国家里公民参与政治的要求和能力，以及这种参与对政策形成的影响。 第三节 “上下来去”基于中国经验的政策过程模型 第四节 公共决策的科学化与民主化（一）政策过程的理性化l 所谓政策过程的理性化，即公共政策的制定必须以科学的精神，经由合法的公共权力机关，经由合法的持续，获得其合法性和强制力。l 对于实际的公共决策过程来说，要做到完全的理性化是不可能的。现实生活的任何一次公共决策，充其量只能是西蒙所主张“有限理性”的结果。l 完全理性决策模型，仍应当是公共决策永恒追求的结果；因为公共政策的科学化，

14、是以政策过程的理性化为前提的 ，逼近完全理性，才能趋于产生优质的公共政策和令人满意的结果 。（二）决策过程的专业化决策专业化的趋势越来越明显，其主要作用和影响有：l（1）专业技术人员由于其接触范围广、掌握的信息多，具有专业优势和特长；l（2）提供政策建议，充当咨询参谋；l（3）作为行政官僚的专业技术人员，直接参与政策的执行，他们的价值观、素质与利益等因素经常影响到政策的实施效果；l（4）政策的执行效果一般也需要具有特定技术专长的人员进行评估，他们的判断和诊断能对政策的命运产生巨大的影响。 （三）政策过程的科学化所谓决策过程科学化，就是决策者及其他决策参与者，尊重客观规律，采用合理的决策程序，从实际出发，充分利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分析，并以此为基础，对未来做出预测、判断和抉择。 决策过程科学化的要求：l（1）制定和执行任何一项公共政策，都必须在科学理论指导下，全面正确地把握政策问题的生成、政策分析、政策评估等环节，遵循科学原则和方法进行操作。l（2）公共政策的逻辑过程的环节和程序，是从大量决策实践经验中总结出来的，因而具有一定的科学性。l（3）决策手段的自动化。计算机技术、通讯技术、人工智能技术、系统科学和行为科学等科学技术手段、研究方法的采用。 （四）政策过程的民主化政策过程的民