住宅社会保障法律制度研究

1、内 容 摘 要由于各种原因，属于社会权体系的公民住宅权一直未受到人们的重视，而体现着国家和政 府责任的住宅权却是公民应当享有的一项基本人权。目前，我国房地产市场价格一直居高不下, 我国城镇居民尤其是中低收入阶层的住宅问题愈发成为社会的热点问题，可以说国家和政府在 公民住宅权保障方面并没有尽到其应尽的义务，这也促使我们要加强公民住宅权保障方面的理 论研究。本文试图从人权理论入手，深入分析公民住宅权的基本内涵及其保障的必要性和方式。 通过借鉴住宅权基本理论的阐述以及对其他发达国家对公民住宅权保障制度的比较研究，并结 合我国公民住宅权保障制度中所存在的缺陷，对我国应如何构建公民住宅权法律保障制度提出

2、 一些政策和法律上的建议。本文分为四个部分：第一部分，将人权理论作为文章的切入点，简单阐述了人权的基本内 涵，提出以住宅社会保障法律制度实现公民住宅权。第二部分，以我国公民住宅权利保障的现 状为基础，来揭示我国住宅权利保障的制度性缺陷和在具体住宅社会保障制度运行中存在的问 题。第三部分，通过对西方发达国家的住宅社会保障法律制度的分析，总结出我国应借鉴的经 验。第四部分，提出完善我国住宅保障制度的法律建议，在立法思路的基础上，提出具体的制 度措施。关键词：住宅权，住宅权保障，法律建议AbstractBecause of various reas ons, the right to adequat

3、e hous ing which bel ongs to the system of social rights has not been given much attention, and the right to adequate housing as a basic human right states much more government s responsibility. The housing problems ofurba n reside nts in curre nt china, in particular, middle and lower in come class

4、, in creas in gly become a hot issue in society. The obligati ons of protecti on of the right to adequate hous ing have not been fulfilled by the country and the government, and this has prompted us to strengthen theoretical research in the field of the protection of the right to adequate housing.Th

5、is paper attempts to start from the theory of human rights, deeply analysis the basic content to the right to adequate housing and the necessity to protect it, by drawing on the intern ati onal sta ndards of the right to adequate hous ing and comparatively study ing the system of other developed cou

6、ntries to protect their citizens the right to adequate housing, and considering the defects which exist in China s protection to the right to adequate housing, and then , promotes the suggestions to policies and law that protect the citizens right to adequate hous ing.This paper is divided into four

7、 parts :the first part, the theory of human rights as the article, simply the basic connotation of human rights, social security system in housing for citizens to housing rights law. The second part of our citizens to housing rights protected status quo basis, to reveal defects of our housing rights

8、 protection and in social security system in hous ing problem. The third part of the wester n developed coun tries, domestic law of social security systemKey words: The right to adequate housing, Protection of the right to adequatehousing, Legal advice一、住宅权概述 1（一）住宅权的理论发展 1（二）公民住宅权的基本内涵 2（三）以住宅社会保障法

9、律制度实现公民住宅权 2二、 我国住宅社会保障法律制度现状及缺陷 3（一）我国公民住宅权利保障的现状 3（二）我国住宅权利保障的制度性缺陷 3三、通过完善住宅社会保障制度来保护住宅权的探讨 5（一）住宅社会保障制度对住房保障法律制度完善的重要性 5（二）其他国家住宅社会保障制度对我国的启示 6四、完善我国住宅保障制度的法律建议 7（一）我国住宅保障法律发展思路 7（二）住宅保障制度的立法原则 8（三）住宅保障法律的制度措施 9结语 10参考文献 10住宅社会保障法律制度研究近年来，对于中国市场日益增长的房价，房价居高不下的问题，在政府行政措施的调整和 改革之下，仍然效果不显著，尽管政府出台各种

10、行政政策，但开发商所开出的房价还是让一般 群众难以接受。面对这一社会问题，从我们切身实际出发，我们的收入水平跟房价不能成正比， 我们所要承担的经济负担显的越来越重，如果住房问题不得以解决，那么我们的生活就失去了 重要的保障。在十七届五中全会中提出在“十二五”规划期间，要更加注重改善民生，而百姓 只有安居才能乐业，只有从根本上改善住房难的问题，才能从根本上改善民生，使全体人民共 享改革开放的成果。面对这一现状，只有从立法上，使百姓的住宅权利有法可依，公民的基本 权利才有最可靠的保障。一、住宅权概述（一）住宅权的理论发展公民住宅权属于社会权的理论范畴，其并非限于某一项具体的权利而是一系列具体权利的

11、 总称，是由各种具体权利构成的一个庞大权利体系。从社会权的概念出发，其作为公民的一项 基本人权应当包括以下的几个要素：社会权的基本内容是以满足公民获得最低限度生活的需 求为标准的。社会权的主体是全体公民中处于平等地位的公民个体及其组成的家庭。社会 权的义务承担主体主要是国家和政府，但不局限于政府，还包括公民个人与社会团体。公民的住宅权是近几十年才逐渐发展起来的一个基本人权概念，它经历了政府无责任、政 府仅承担道义责任、承担法律责任的演进过程。1981年4月在伦敦召开的国际住宅和城市问题研 讨会上，通过了一部非常有影响的住宅人权宣言，该宣言将“良好环境，适宜于人类的 住所”，明确确定为“是所有居

12、民的基本人权” 。1948年世界人权宣言第22条宣布：“每个人， 作为社会的一员，有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必须的经济、社会和文化方面各 种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。”这一条款实际上是一个关于社会权的概括条款，其后的各项条款进一步列举了公民社会权的内容。其中 第25条提出：“人人有权为维护它本人和家属的健康和福利所需的生活水平，包括食物、衣着、 住房、医疗和必要的社会服务：且于遭受失业、患病、残疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之环 境时，有享受保障之权利。”此条中关于住房保障的权利则是对公民住宅权的规定。经济、社会、文化权利国际公约第11条

13、第1项规定：“本公约缔约各国承认人人享有为其本人和家庭获 得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着、和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采 取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性。”此条款更加详细具体规定了公民的住宅权及政府的保障责任。随着全球近些年住房问题日益严重，公民住宅权方面的理论研究越来越受到各国学者的重 视，国际法律文件和各国国内立法中关于住宅保障的规定也日益增多，并且越来越具体。目前， 公民住宅权已经被大多数国家的法律所承认并为国际社会所接受，现在各国政府要承担比以往 任何时候更多、更明确的责任去尊重和实现本国公民的住宅权，并承认获得足够、安

14、全、舒适 和健康的居住条件是一项基本人权，其地位等同于其他那些传统人权，如言论自由、宗教信仰 自由等。尽管属于公民社会权体系的住宅权，是否有法律上的可诉性或者是属于国家的政治和 道德上的义务还是法律上的义务仍存在难以统一的认识，但是一批人已经将住宅权和其他人权 相等同，一些非政府组织已经对有关国家违反保障本国公民住宅权义务的行为向国际人权机构 提出了正式的法律申诉，也有一些法院将住宅权问题纳入正式的司法程序中去处理。1997年10月，我国政府签署参加经济、社会、文化权利国际公约，作为公约的缔约国，负担起国内和 国际义务积极地采取政策和法律措施去保障我国公民住宅权的实现，我国的学者们在公民住宅权

15、方面的理论研究也越来越深入、具体。（二）公民住宅权的基本内涵从人权保障角度来说，住宅权既然是人人得享有的权利，则无论是富有者还是贫穷者，都 应该获得住宅权制度的保障。贫穷者在经济上处于“弱者”的地位，自己没有能力取得适足的 住宅，住宅权对于他们而言主要是一种公法上的权利，即他们以政府作为相对人而享有的权利。 这一权利的基本意义是：社会的低收入者应该获得政府和社会的扶助和保障，以便能够获得住 宅，从而使住宅权这个对他们而言是应然的权利转化为实然的权利。对于富有者而言，这一权 利基本上是一项民事权利，因为他们完全可以凭借自己的力量通过买卖、租赁等市场机制来取 得住宅，对他们来说，住宅权是实然的权利

16、，但是这一权利也需要充分合理的民事法律制度来 予以保障。可以说，只有建立完善的住宅社会保障制度和住宅市场交易制度，才能给居民住宅 权的实现提供全面的制度保障，给人民“安居乐业”的现实需求和理想追求奠定良好的制度基 础，而实现住宅权，政府、个人和国际社会组织承担着重要的责任与义务。西方国家民事法律制度比较完备，能够比较严密的调整住宅买卖、租赁、权利界定等关系，住 宅财产权通过其完善的民事法律制度得以保证。因此，他们在住宅权利制度保障方面的工作重 点，放在社会保障性法律的制定和完善上 。在我国与住宅所有权密切相关的物权法对住宅 财产权的享有提供了基本的法律依据，但是住宅人权的理念仍未在人们的观念上

17、确立。 综上所述，住宅权就是公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好的物质设备和基 础服务设施的，具有安全、健康、尊严、并不受歧视的住房权利。（三）以住宅社会保障法律制度实现公民住宅权随着人类文明的进步，住宅作为人类生存不可替代的必必需品，人人都应享有合适的居住 的设施。1996年6月召开的联合国“国际人权大会”通过的“伊斯坦布尔宣言”更是承诺：“人人有适当的住宅”，开始为实现中低收入家庭享有充分住房的权利而努力。这一原则是被国际人 权法所承认的一项基本人权，是其他一切权利的基础。这种权利由国际法、国内法、宪法和法 律加以规定后，即成为公民权、基本权利等。住宅社会保障法律制度就是为了维

18、护居住权这一 基本人权而创立的法律制度，它将居住的基本人权实证化，为居住困难的公民享受住房补贴提 供了保障。由国家承担从而给社会低收入者提供住房帮助的义务，在各国立法中的认识是基本 一致的。在我国，由于人口众多、不动产资源稀缺、经济欠发达的现实条件制约，如何实现居民住 宅权一直是国家和人民关注的话题。从客观上来看，要实现住宅权，不仅需要居民的自我努力 和政府的住房扶助，还需要采取法律制度保障措施，即确定住宅权的法律地位、内容、行使和 保护，只有这两者的紧密结合，才能实现住宅权，使该权利具有真实性。随着国力的增强，我 国一些地方政府开始为中等收入的社会成员提供低于市场商品住宅价格的“经济适用住房

19、”，为低收入者提供低于市场房屋租赁价格的“廉租房屋”，这对于实现住宅权具有重要的意义。但由 于相应的法律制度不健全，各地均出现了一些问题：比如，享受这些住宅社会保障的对象和标 准具有不确定性，一些本来不应该得到这些保障的人通过各种不正当的途径获得了这些福利待 遇；又如，在符合条件的人取得这些保障措施之后，经济条件逐渐好转而不应该再享有这些福 利时，他们的房屋却无法退还出来。要解决这些问题，必须要制定严密的法律制度，确定住宅 保障的受益对象、优惠幅度、获得程序、变更程序等。二、我国住宅社会保障法律制度现状及缺陷（一）我国公民住宅权利保障的现状伴随着政治、经济体制改革的进一步深入，我国住宅制度格局

20、的形成也经历了一个复杂与 曲折的漫长过程。经过近二十年的住宅制度改革，我国的住宅体制由最初的住宅高度福利化演赵建文:孙宪中: 罗玉中:国际人权法的基石，法学研究，1999年第2期。论住宅权的制度保障，南京大学法学评论，2001年第3期 人权与法制，北京大学出版社，2003年。变成现在的住宅完全私有化，我国城镇居民的住宅权难以实现的现状和我国公民住宅权利保障 制度立法上的滞后日益显露出来。据统计，1985年以来我国商品住宅价格平均每年以高于 20%的速度递增。而近几年，我国的大中城市的房价增长的速度，远远超过了普通大众的购买力， 特别是北京、上海、杭州等城市房价增长的速度，更是让普通市民单凭自己

21、的经济实力很难承 受如此巨额的房产消费。我国政府近年来为有效解决居民住房问题也陆续制定了一些政策、法 律、法规，但由于我国公民住宅权利保障理论研究和实践相对滞后，其效果并不十分理想。解 决居住的方式可以区分为社会保障方式和市场方式两种。社会保障方式一般是指不发生完全支 付行为的居住方式，比如家庭、朋友的合住行为、政府提供的有针对性的住宅、监狱、收容所、 公益性的老年公寓等。市场方式则是指通过完全支付租金或房款的方式，而从我国现有国情来 看，居高不下的房价，使得中等收入和低收入的群体无力买房或是改善居住环境。也就是说， 我国尚有很大一部分居住问题的解决不能通过市场方式，而是要通过社会保障方式进行

22、。（二）我国住宅权利保障的制度性缺陷公民住宅权利的实现需要国家政策和法律的支持以及社会保障体系的健全。然而，由于我 国在住宅制度改革方面的不成熟以及公民住宅权保障制度的不完善，使得在社会发展过程中出 现了严重的住房问题。根据目前我国所采取的住房政策和住宅法律制度现状，笔者认为公民住 宅权保障的制度性缺陷概括起来主要有以下几点：1. 公民住宅权利保障的法律、法规建设相对滞后近年来，我国已经相继颁布了一些列的住房保障法律、法规。尽管这些法律、法规在一定 程度上起到了促进国家住房政策切实推行的作用。但和西方发达国家制定的体系完善的住宅保 障法律制度相比还是比较滞后。目前，我国各地区所执行的住宅法律依

23、据大多是国务院、国务 院建设部以及省级人民政府颁布的有关经济适用房、廉租房等方面的行政法规和行政规章，这 对于实现“居者有其屋”的政府目标来说是远远不够的。1988年，我国的住房改革有了较大的进展，在对理论问题经过研究和探讨的基础上，形成了新的住宅法草案，但是却迟迟没有 出台。另一方面，我国目前的住宅保障制度还缺乏生效法律、法规的确认，在宪法中目前 没有关于公民住宅权的规定，还没有作为一项公民的基本人权在宪法上确立其地位，对国家和 政府的住宅保障法律责任也没有明确规定。在民法通则第75条规定：“公民的个人合法财产包括房屋受到法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、破坏或者非法查封、扣押、没收、冻

24、结。”物权法对于住宅权利保障，是从确权的角度来保护所有人的财产权，但这种确权， 是针对有财产的所有人给以权利的保障，而对于没财产的人根本就无权可确。这从根本上提出 一个问题，物权法的权利保障并不涉及对贫困和中低收入人群住宅权利的保障问题，因为这 部分人没有住房财产，这在根本上，就决定了他们的住宅权利，无权可确。所以，物权法仅仅 在保护住宅财产权方面创造了一个基础性条件，在保障贫困和中低收入人群的住宅权利主要依 靠的是社会保障法，而这恰恰是中国目前法律体系中最薄弱的环节。在这种住宅保障法律制度 缺位的情况下，只有通过完善住宅社会保障的法律制度才能从根本上实现公民的住宅权利。2. 房地产市场管理中

25、的制度缺陷我国目前尚未建立健全完整统一的房地产市场，这也是造成城镇房屋价格迅猛增长以至于 中低收入阶层无力实现自身住宅权利的主要原因之一。我国房地产市场不统一，作为市场体系 客体要素的房地分离，形成了两个并列的土地市场和房产市场，分别由政府的土地行政部门与 房地产行政部门进行管理，或者只是存在着房产市场，土地没有真正地进行市场交易。对于商 品房价格机制目前比较混乱，房地产价格政策还不够明确，如房地产价格的构成要素，房地产 交易的价格组成形式等还没有统一的政策规定，各级政府的价格掌控上也不一致。我国目前的 土地使用权制度的不合理，造成土地转让金和收益金无法有效征收，造成国家土地收益的大量 流失，

26、同时日渐增长的土地出让金，使得开发商的成本大幅度增加，以提高房价作为手段来获游会雯：北京市居民住房状况与房改意向调查及启示，北京统计，1997年第2期。 取最大的收益。此外，我国房地产法规体系尚不健全，全国还没有统一完善的房地产市场管理 调剂，市场管理仍然处于无序状态。所有这些房地产市场存在的制度缺陷和问题严重阻碍了我 国政府对房屋价格进行宏观调控的实施效果，这也是我国政府目前在控制城市房屋价格增长过 快方面表现疲软的主要原因之一。这种情形也使得政府难以现实地履行在本国公民住宅权利保 障方面的责任，造成了我国城镇居民的住宅权难以得到真正实现的局面。3 我国住宅社会保障制度运行中存在的问题目前我

27、国的住宅保障工作主要通过经济适用房、廉租房和公积金这三个方面来推进，但是 在这些工作的实际运作过程中出现了以下的问题：(1) 经济适用房运行中的制度缺陷首先，申请程序混乱，导致申请者的公平购买权受损。各个地方对申请购买经济适用房的 程序各不相同，但由于审核流于形式，公示制度效果甚微，导致了申请程序混乱，出现漏洞， 这使得一些原本应当能够购买经济适用房的申请者的权利受损，无法体现住房保障制度的公平 性。其次，申报制度的不完善，资格审查存在漏洞。首先是对中低收入这一标准的划分并不清 晰。其次，现有的有关对购买的身份审查规定也不科学。为谋取利益，造假的情况普遍存在。(2) 廉租房运行中的制度缺陷首先

28、，廉租对象界定的问题。根据目前的国家规定和各地的做法，廉租住房的分配对象主 要是具有城市户口的双困难户家庭。根据社会排斥理论，现行廉租对象界定政策排斥了 “夹心 层”等流动人口等住房弱势群体，不利于体现公平原则。其次，资源供给不足，我国的廉租房 制度主要通过租金补贴和实物配租的方式来解决低收入群体的住房问题，而这项制度的实施需 要充足的资金和房源，可恰恰这两项瓶颈制约了廉租房的发展。(3) 住房公积金的制度缺陷首先，住房公积金制度缴存主题没有体现向低收入家庭的倾斜和支持，往往是有能力买房 的人能享受到这项政策，而无能力买房的低收入家庭根本享受不到，这说明在缴纳主题上有严 重的问题。 其次，公积

29、金缴纳和管理运作上有缺陷。在运作过程中少缴，缴纳金额不合理等现 象时常发生，并且公积金的保值和升值等方面也存在问题。三、通过完善住宅社会保障制度来保护住宅权的探讨(一) 住宅社会保障制度对住房保障法律制度完善的重要性在我国，住房保障制度覆盖面积小，覆盖比例低，对于通过租金补贴和实物配租等方式解 决住房困难问题的，截止2008年底，只有26.8万户家庭，而对于我国住房保障供应体系的廉租 住房和经济适用房的供应覆盖比例非常低，廉租房的保障面尚不足百分之五，而经济适用房的 开发投资目前也仅占住宅投资的百分之五左右，甚至一段时期经济适用房开发投资均为负增长。由于我国住房保障制度起步较晚，保障手段单一，

30、特别是在受到人力、财力等制约的条件下， 不可能一下子解决大范围居民的住房问题，应该制定分级计划，有步骤有参差的解决，灵活的 解决各种问题，使人民受益。住房保障法律制度在社会保障中，是一个不可或缺的环节，即住房法律制度的建立，是从 立法上提供了建立住房保障体系的依据，明确住房保障体系的目标，并具体规定住房保障实现 的法律制度。因此，许多国家在建立住房保障体系过程中形成了完善住房保障法律制度。回顾 西方历史，西方发达国家也是这样发展起来的。本世纪60年代的美国，由于150个城市发生骚动，政府在1968年住宅立法中规定10年内为低收入家庭提供600万套政府资助的住房；德国 颁布实施住宅建设法案，规定

31、了政府投资建设大众化住宅等义务，以法律制度为基础，以物质 支持为辅助的方法解决这一问题。因此大部分学者认为，住房所有权是种有力的粘合剂，它把 国民和国家的政治经济制度紧紧粘合起来，促进了社会的安定。(二) 其他国家住宅社会保障制度对我国的启示张景伊：房地产产业的法制形势与立法任务，中国房地产，1995年第6期。英国是工业化最早的国家，也是住宅消费保障制度产生最早的国家之一，早在19世纪80年代，英国政府为了解决住宅短缺问题，在住宅市场价格扭曲的情况下，介入住宅市场，制定 了针对城市住宅问题的住宅法，并开始兴建政府公寓，以优惠的价格出租给农民。第二次世 界大战刚刚结束，大部分居民住宅遭到破坏，大

32、批居民无家可归，流利失所，再加上难民和被 赶出家园的人大批涌入城市，房荒极为严重。当时在住宅方面的迫切任务是大量的兴建福利性 公寓，以低租金出租给城市贫民，以解决大量无房户的需要。自70年代至今，住宅供求关系进一步缓和，住宅建设强调保留城区特点和原有的传统风格，更新内部设备等使之现代化。所以， 英国的住宅社会保障制度是在商品型住宅体制模式的基础上，加大了政府参与住宅市场的广度 和深度发展形成的。新加坡获得独立后，经济落后，面临失业、房荒、交通三大难题，其中住宅问题尤其严重， 有近半数的人口生活在环境恶劣的贫民窟中。I960年新加坡政府成立了建屋发展局， 把实行 居 者有其屋”当作国策，政府以此

33、作为住宅消费保障的目标，并从1961年开始实施了一系列的五年计划，建成50多万套房屋，由于政府实施了积极的住宅消费保障政策，新加坡成为东南亚地 区解决住宅问题的典范。其政策要点在于：公积金制度具有强制性，且比例较高。目前，新公 积金的缴交率已经由个人工资的10%提高到40%，其中82%的积累可用于购建住房。从上述模式和体制，对我国的住房保障体制建立如下的启示：1制定专门性的住房保障法律，从英国和新加坡都颁行了专门的住房保障法律， 如英国的住 宅法以及新加坡的建房与发展法令。同时再通过其他综合性法律来补充完善有关住房保障 的法律规定，从而逐步建立起一个完整的住房保障法律体系。2建立专门的住房保障

34、管理机构。如英国的住房协会以及新加坡的建房发展局，这些机构， 既能保证住房保障制度上的连续性，又有利于动态调整，在新的情况下解决新的问题。 所以，域外立法经验表明：通过相关立法可以推进公共住房政策的实施，为其提供法律依据和 法律保障，通过法律来引导、鼓励和规范经济适用房政策的发展，有利于住房保障的实现。四、完善我国住宅保障制度的法律建议（一）我国住宅保障法律发展思路1. 以宪法对公民住宅权的确认为基础宪法是人权的保障书，人权的实现和保障片刻离不开宪法和宪法制度。宪法是一个国家的 根本大法,具有最高权威和最高的法律效力，没有宪法保障，任何人权保障将成为无源之水、无 本之木。所以，只有在宪法中对公

35、民的住宅权利宣告和确认在公民住宅权法律保障制度中处于 十分重要的地位，公民的住宅保障只有在宪法层面上首先予以确认才能顺利开展其他层面的保 障制度构建。因此，在我国在加快建立公民住宅权法律保障制度的进程中首先就应当将公民住 宅权以根本法的形式确认和宣告出来， 应当将公民住宅权作为公民基本人权予以原则性地规定， 并进一步明确国家和政府在公民住宅权保障方面责任和义务。2. 抓紧制定符合我国国情的统一的住宅保障法由于我国住房保障体制起步较晚，尚未建立起完整的住房保障法律体系。物权法的出 台对房屋业主的财产权利进行保护，但这只从财产的角度对住宅权进行了保护，对住宅弱势群 体的住宅权益的福利化关怀仍需要相

36、关法律的支持。尽管，我国目前颁布实施了城镇最低收 入家庭廉租住房管理办法、经济适用住房管理办法等规章，但总体来看，住宅社会保障 的立法不健全，没有建立统一的、适用范围大的法律制度体系；保障法规立法层次低，缺乏较 高的法律效力和必要的法律责任制度，没有制定专门调整住宅社会保障关系的基本法律；目前， 有关住房保障的规范性文件主要是国务院、建设部、国土资源部、各省市自治区政府等颁布的 行政法规、部门规章和地方政府规章，其效力层次与住房保障问题的重要性是不相适应的。为李步云:王晓瑜:2006 年。法理探究，湖南人民出版社，2003年。 住房社会保障理论与实务，中国经济出版社, 此，我国住宅社会保障不能

37、仅停留在政策层面，借鉴各国的经验，应尽快制定住宅社会保障 法，将住宅社会保障纳入法律规范的范畴。用法的形式确立住宅权为公民的基本权利，以及 国家、政府与社会在保障公民的这一基本权利时应尽的义务。住宅社会保障的政策定位、保障 对象、范围与标准、保障的途径与方式、实施的组织、机构及其职责、法律救济的手段、措施 等均应在法律上确定下来。从而使保障性住房制度具有可操作性和权威性，将住房保障制度纳 入法治轨道。3. 健全配套法律、法规以促进住宅保障制度运行住宅社会保障的法制建设，是一项综合的系统工程。它涉及到住房的建设、分配。买卖、租赁、抵押以及住房的管理、服务等各个相关方面法律法规的配套支持。相关配套

38、法规主要是就社会保障类住房的前期融资、开发建设、房产交易、权属管理、物业管理、消费信贷等针对 社会保障类住房各个领域的全部活动而制定的法律、法规及部门规章。因此，目前颁布实施的 城镇最低收入家庭廉租住房管理办法、城镇经济适用住房管理办法仅仅是我国住宅社 会保障法律制度建设的一个良好的开端，如何制定更加完善的配套法规保证法律的顺利实施， 也是我们所要解决的重大课题。4建立专门的住房保障管理机构我国还没有建立专门负责住房保障的政府职能部门，这不能不说是政府的一种缺位。具体 来说，这个委员会要由政府的计划部门、财政部门、建设部门、规划部门、土地部门、房管部 门、税务部门、以及法制部门组成，其主要职能

39、是依据相关的住房保障法律法规，制定本地区 的住房发展计划，制定本地区的住房保障性法律、法规、规定、政策等，依法协调各部门的住 房保障职能和责任，监督和保证本地区的住房发展计划和住房保障政策的实施。5.完善司法救济来保障住宅权“有权利必有救济已经成为一条法律定理。如果没有司法的救济，无论人权法原则和规则规定多么完美，最终必将流于形式，沦为空谈。”因此，司法救济是权利救济的核心和最后通道，也是公民住宅权实现的最后一个途径了。笔者认为，公民住宅权属于社会权利体系，而社 会权是否具有可诉行和可裁判性或者能否进入司法程序目前理论界仍存在着较大争议。尽管社 会权的可诉性目前仍存在着很大的理论争论，但我认为

40、，与社会权为一项积极要求的权利相对 应，国家应当在一定程度上承担某种直接的积极义务，以进入司法程序并经由司法裁判的法律 义务。所以，作为一项社会权利的公民住宅权应当具有可诉行，其权利的真正实现亦要求其应 当具有最后能够获得司法救助的能力。在这样的条件下，如果有了司法的救济，对于中低收入 者实现居住权利，无疑是一种强有力的保障。（二）住房保障制度的立法原则1. 公开原则由于住房保障属于社会保障的一个重要组成部分，也是社会福利产品。因此在住房保障的 申请、审批、退出制度上应遵循公平公开原则。只有实行公开原则，增加住房保障制度的透明 性，才能更好的取得最大利益的公平和保障效果。2. 公平性原则在有关

41、住房保障的立法中也要充分体现公平性这一原则。尽管不同国家与不同模式的住房 保障法律制度安排，在公平方面存在着不同的差异，但这种制度的建立初衷与实施过程，却都 以公平为基本原则的。强调住房保障要以维护并创造社会公平为原则，并非一定要以不讲效率 为条件。3. 强制性原则住房保障的强制性原则旨在切实保障社会成员的基本住房条件。一方面，社会保障资金的 筹集由于涉及到国家、企业及其他法人团体与个人的权利义务及经济利益，必需以法律的严格 监督下才能完成筹资的任务，没有强制性，不会有社会保障制度的财政基础，劲儿也不会有真，2001年第3期。马敬伟：住房保障配套制度改革初探，建筑管理现代化 李龙、汪习根：法理

42、学，人民法院出版社，2003年。 正的社会保障制度安排；另一方面，作为一种社会稳定机制与利益调整机制，有关各方面的权 利与义务必须由法律明确规范，并要求严格依法办事。没有强制性，社会保障制度就可能滑出 正常运行轨道，因为从社会保障资金的凑集到社会保障待遇的给付，均是市场机制难以发挥作 用的。因此，法律的约束即是住房保障制度强制性的具体表现。4. 适度保障原则我国是一个发展中国家，中低收入家庭在城镇居民中占得比重比较大，需要政府提供保障 的范围比较广，新进城的人口将进一步加大住房保障的需求。因此，我国的住房保障制度，必 须是一种覆盖面比较广的保障制度。但是纵观世界各国的住房保障制度，我们可以知道

43、政府对 居民住房的保障只承担有限责任，而非无限责任。我们要把住房消费纳入经济初次分配范畴， 绝大多数人应通过自己的工资报酬解决住房问题。政府只对低收入家庭通过经济二次分配，解 决其基本居住问题实现住宅公平。（三）住房保障法律的制度措施1. 确立住房分类供应体系，扩大保障面住房分类供应的原理是将城镇居民家庭年收入将其划分为高、中、低，针对不同阶层的居 民制定相应的住房政策，采取不同的住房供应方式。我国的一些城市相继推出社会保障住房项 目，建立健全多层次的住房保障供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房保障政策。向有经 济能力的中低收入家庭以及特定对象中的住房困难家庭提供社会保障性商品房；向既不属最低 生活保障线以下又无经济能力购买保障性商品住房的中低收入家庭提供社会保障性租赁房；向 最低生活保障线以下的住房困难家庭提供廉租住房。这种对于不同收入群体采取不同措施的方 法