反思与重构：完善行政诉讼受案范围的诉权视角

1、反思与重构：完善行政诉讼受案范围的诉权视角目录一、历史与发展：我国行政诉讼受案范围的演变过程1、单项法律法规个别授权阶段2、行政诉讼法有限制的统一授权阶段3、彬行政复议法间接扩展阶段4、司法解释堍自我扩展阶段二、解读与反思：我国行欹政诉讼受案范围状况的几点分析1、特点2、问题三、诉权分析：完善行政壮诉讼受案范围的诉权视角1、诉权概念2、诉权的性质3、诉权的特点四、原则与模式：完善行政诉讼受案范围的几罨点设想确定行政诉讼受案范围应当遵循的原则1、人权保障原则2、司法资源最优使用原则3、司法最优解决原则4、发展原则确定行政诉讼受案范围的飚模式比较1、概括模式2、列举模式3、排除模式4、概括排除模式

2、5察、概括列举排除模式我国行政诉讼受案范围的重构方案1、模式：抽象概悯括具体排除模式2、受案范围的具体表述行政诉讼作为一种“民告官”的制度，是民主社会的产物，并随着民主的发佐展而逐渐发展完善。在西方国家，行政诉袁讼制度产生于18世纪的法国大革命之后佗，在我国则产生于辛亥革命之后，而新中埘国行政诉讼制度的建立则是十一届三中全获会以后的事了。从行政诉讼制度建立起始肩，行政诉讼受案范围问题，一直是行政诉动讼乃至整个行政法理论与实践中一个不能行回避的重要课题。近年来，已经有许多学者对我国行政诉讼受案范围存在的问题，吸进行了全面、深入的分析，提出了许多完善建议。本文试图从诉权角度，对行政诉甄讼受案范围问

3、题作些探讨，为完善行政诉讼受案范围提供一个视角。一、历史与发展：我国行政诉讼受案范围的演变过程行政诉讼受案范围，就是法院可以审理行政诉讼案件的范围。有狭义与广义两种。狭义的行政诉讼受案范围，是指可以被提起行政诉讼的行政行为的范围。广义的行政诉讼受案范围，包括可以提起行政诉讼的主体范围，可以提起行政诉讼的行为范昝围，可以成为行政诉讼的被告范围。本文采广义之含义。回顾20多年来行政诉孢讼受案范围的发展演变过程，大致可以分嘶为四个阶段：1、单项法律法规个别授权阶段我国行政诉讼制度建立之初，行伢政诉讼受案范围取决于单项法律、法规的个别授权，没有单项法律法规授权的，公骓民、法人和其他组织不能向法院提起行

4、政溢诉讼。1982年颁布的民事诉讼法试行绒第2条第2款规定：“法律规定由人民法违院审理的行政案件，适用本法规定。”按照这一规定，只有某个单项法律具体规定欣可以向法院提起行政诉讼的案件，法院才姓受理；法律没有具体规定的，不能向法院坞提起行政诉讼。但实际上，行政法规、地方性法规甚至一些地方政府规章或者其他妤规范性文件，也规定了一些可以向法院提徊起行政诉讼的案件。针对这种情况，19繇87年10月9日最高人民法院在关于地方人民政府规定可向人民法院起诉的行棼政案件应否受理问题的批复中指出：“茅凡是全国人民代表大会及其常务委员会制碱定的法律、国务院制定的行政法规、省和麦直辖市的人民代表大会及其常务委员会制

5、阑定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例中规定向人民法院提起诉讼的行政案件，如当事邵人向人民法院起诉，人民法院应予受理，掘不属于上述情况的，不应受理。”这一司迕法解释适当扩大了行政诉讼的受案范围，埂将民事诉讼法规定的法律授权，扩大到法浏规授权。据统计，到1989年行政诉讼醪法制定之前，大约有130多件法律、行忘政法规规定了公民、法人和其他组织可以提起行政诉讼。2、行政诉讼法有限制的统一授权阶段1989年4月4日，垄七届全国人大二次会议通过的行政诉讼法们对行政诉讼受案范围进行了统一授权，有馊限度地扩大了行政诉讼的受案范围。具体做法是采用“概括列举排除”的方法骝，通过这

6、三个匝道，对行政诉讼受案范围褡作了界定。概括性规定。行政诉讼法第糗2条规定：“公民、法人或者其他组织认吠为行政机关和行政机关工作人员的具体行逅政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据这一规定，行二政诉讼受案范围受三个条件限制：一是起诉主体的限制，即提起行政诉讼必须是其合法权益受到侵犯的公民、法人和其他组郜织，不是权益受害者不能提起行政诉讼。堑二是行政行为的限制，即提起行政诉讼的甑行政行为必须是具体行政行为，对抽象行市政行为不能提起行政诉讼。三是被告主体的限制，即行政诉讼的被告必须是行政机牿关，其他组织不能成为被告主体。列举蒜性规定。行政诉讼法在第2条规定的基础盆上，又在第1

7、1条采取列举的方法，进一型步限制行政诉讼的受案范围。该条规定：写“人民法院受理公民、法人和其他组织对沲下列具体行政行为不服提起的诉讼：对拘掺留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；对限喧制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻事结等行政强制措施不服的；认为行政机关橐侵犯法律规定的经营自主权的；认为符合焕法定条件申请行政机关颁发许可证和执照卖，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申雎请行政机关保护人身权、财产权的法定职谋责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；锇认为行政机关没有依法发给抚恤金的；认桴为行政机关违法要求履行义务的；认为行侬政机关侵犯其他人身权、财产权的。”根氟据这一

8、规定，行政诉讼受案范围主要限于对公民人身权和财产权方面的行政处罚、行政强制措施、不作为等。对没有包括在愣以上规定的案件，该条第2款又作了一个犍留有余地的规定：“除前款规定外，人民佃法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的缜其他行政案件。”为以后的发展留下空间旒。排除性规定。行政诉讼法除了通过第2条和第11条对行政诉讼受案范围作了姨正面限制外，又在第12条从反面对行政留诉讼受案范围作了更进一步的限制。该条龙规定：“人民法院不受理公民、法人或者劢其他组织对下列事项提起的诉讼：国防、畎外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决氢定、命令；行政机关对行政机关工作人员耳的奖惩、

9、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”根据这一傺规定，进一步把国防、外交等国家行为、氪制定规范性文件的立法性行为、行政机关踢内部行为、行政终局裁决行为等，排除在挑行政诉讼受案范围之外。3、行政复议法间接扩展授权阶段行政诉讼法颁布实提施后，随着我国民主法治建设的发展，要求扩大行政诉讼受案范围的压力越来越大，但由于繁重的立法压力和行政与司法机关之间认识的分歧，行政诉讼法的修改工作一直未能提到立法机关的议事日程。为摹了缓解人民群众要求扩大受案范围的压力辟，1999年4月29日九届全国人大常凯委会第九次会议通过颁布的行政复议法间接地扩大了行政诉讼的受案范围，将绝大煞多数的具体行政行为

10、都纳入行政诉讼的范刊围。行政复议法第5条规定：“公民、栉法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院男提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决掰定为最终裁决的除外。”可以申请行政复拒议的范围比行政诉讼宽泛得多，几乎包括莱所有的具体行政行为。行政复议法第6条在明确列举了10项具体行政行为可以申请行政复议的同时，在该条第11项中作饪出兜底规定，公民、法人或者其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，都可以申请行政复议。这样，通过行政复议这一道转换，不能提起眙行政诉讼的具体行政行为，只有两种：不能申请行政复议的案件。行政复议法第8条关于不能申请行政复议的规定

11、，只有两株项：一是“不服行政机关作出的行政处分抒或者其他人事处理决定的，依照有关法律董、行政法规的规定提出申诉。”二是“不攫服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其淞他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”法律规定行政复议决定为最终拢裁决的案件。行政复议法规定复议决定为逵终局决定的，只有两项：一是复议法第1袂4条规定，对国务院部门和省级政府的具裔体行政行为不服，经向该部门或者该级政蔡府申请复议，对复议决定不服申请国务院晚裁决的，国务院的裁决为最终裁决。二是萘复议法第30条第2款规定：“根据国务淼院或者省、自治区、直辖市人民政府对行汀政区划的勘定、调整或者征用土地的决定襁，省、自治区、直辖市人

12、民政府确认土地枳、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”4揸、司法解释自我扩展阶段虽然行政复议象法间接地扩大了行政诉讼的受案范围，但进步有限。这是因为：第一，有相当一部线分案件等于要求复议前置，即行政诉讼法没有纳入行政诉讼受案范围的那部分案件谬，必须先经过复议，对复议决定不服才能浅提起行政诉讼，影响了救济效率。第二，鸣行政诉讼法对行政诉讼的起诉主体资格、镧被告资格、行为等方面的限制，并没有因敉为行政复议法的颁布而改变。因此，行政曲复议法对行政诉讼的受案范围的扩展是很欣有限的。为了进一步完善行政诉讼制度，五2000年3月10日，最高

13、人民法院废牿止了1991年发布的关于贯彻执行若揞干问题的意见，重新发布了关于执行倨若干问题的解释。新的司法解释在行政岖诉讼法允许的范围内，根据实践要求，采取“概括排除”模式，对行政诉讼受案申范围进行了重构和扩展。对原告资格作豇了从宽解释。一是将行政诉讼法规定的原粝告应当是“具体行政行为侵犯其合法权益”的公民、法人或者其他组织，解释为“垫与具体行政行为有法律上利害关系的公民鸣、法人或者其他组织”。这样，只要个人或者组织与行政行为有法律上的利害关系笪，即受到行政行为的不利影响，不管是否是行政行为直接针对的对象，都可以提起嘱行政诉讼。二是明确规定具体行政行为涉嘛及其相邻权或者公平竞争权的公民、法人茚

14、或者其他组织可以提起行政诉讼。三是授匈予受害人普遍提起行政诉讼的权利，将治安处罚条例中明确规定的受害人可以提起渎行政诉讼的权利扩大到其他领域的受害人椰。四是对“近亲属”概念作了扩大解释，付将具有抚养、赡养关系的亲属纳入了近亲浆属的范围。五是扩大了法人单位的原告资麋格。六是确认了复议程序中的利害关系人唆以及农村土地承包人的原告资格。对可嶙诉行政行为概念作了从宽解释。一是明确裳将事实行为纳入行政诉讼的受案范围。二是明确将双方行为纳入行政诉讼受案范围戮。三是将可诉的行政行为从涉及人身权和也财产权扩大到其他权益的行政行为。对氖被告资格作了从宽解释。即将“行政机关”解释为“具有国家行政管理职权的机关和组

15、织”。对不得提起行政诉讼的范围作了从严解释。一是将“国家行为”，解袷释为“国务院、中央军事委员会、国防部苗、外交部等根据宪法和法律的授权，以国楦家的名义实施的有关国防和外交事务的行缥为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣玛布紧急状态、实施戒严和总动员等行为”。二是“具有普遍约束力的决定、命令”言，解释为“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。三是跏将“对行政机关工作人员的奖惩、任免等谀决定”，解释为“行政机关作出的涉及该缎行政机关公务员权利义务的决定”。四是将“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，明确为“全国晔人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文

16、件”。很显然，新的司法解撬释大大地扩展了行政诉讼的受案范围。尽杌管直接负责该解释起草工作的江必新同志抻在其著作中多次声明：“若干解释并凵没有扩大行政诉讼法所规定的受案范围。尧”“若干解释扩大了受案范围，是在避若干意见基础上的扩大，并没有在行逻政诉讼法的基础上扩大受案范围，这一点涧必须明确。”但不容否认，该司法解释确涠实是扩大了行政诉讼法立法本意所确定的衡行政诉讼受案范围，但也可以说没有超出榨行政诉讼法条文所能包容的范围，也就是承说它是在行政诉讼法条文所能容纳的范围昆内的创造性发展，这是我国司法能动主义的又一次展露。二、解读与反思：我国行政诉讼受案范围状况的几点分析1、痦特点从前面介绍情况看，我

17、国行政诉讼崆受案范围，体现了几个特点：一是，循序潜渐进。80年代初，我国法制建设刚刚恢邯复不久，“民告官”几乎被认为是大逆不嘭道的异端邪说，所以民事诉讼法只是把行捶政案件作为一种特殊的民事案件做出特别吲规定，当时几乎没有考虑要建立一套相对石独立的行政诉讼制度，这从法院组织法也没有规定设立行政审判庭可以得到印证。榕在这种情况下，行政诉讼空间很小是必然樗的。到了80年代中期，随着民主法制建萦设的发展，建立相对独立的行政诉讼制度箕才被提上议事日程，但当时司法地位不高存，司法资源有限，司法权威微弱，加上行政法律制度特别是行政程序法律制度不健孪全，行政活动不规范，行政审判缺乏合法甬性判断标准，以及行政机

18、关对行政诉讼是否会损害行政效率和行政权威存在较大担童忧，因此，当时本着“先建立制度再逐渐完善”这一立法策略考虑，为了使行政诉讼法能够顺利出台，行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围比较有限，同时又为后来谡发展留有一定余地。90年代后期，随着胴改革开放的深入和民主法制建设的发展，氵为进一步扩大行政诉讼受案范围提供了条翔件，因此通过行政复议法和司法解释又进滔一步扩大了行政诉讼受案范围。二是，多足条腿走路。20多年来，我国行政诉讼受慕案范围的发展，并不仅仅依靠行政诉讼法憔的制定和修改，而是采取多条腿走路的办磲法，齐头并进，走过了从民事诉讼法到行戛政诉讼法，再到行政复议法和司法解释这帷样一个多形式发展的过程

19、，特别是采取扩张性司法解释，来发展行政诉讼受案范围鲨，更是突显我国法制建设中深受现实主义奇和实用主义的影响。本来我国作为一个成聪文法国家，法院的权限和受理案件的范围趸，必须通过法律授权，法院只能在法律授权的范围内行使职权，受理案件。但受司澍法能动主义思潮影响和在社会实践对司法呃不断提出更多需求的压力下，司法机关在酰法律容许范围内，积极而审慎地不断自我枫拓展司法空间，扩大了受理行政案件的范骛围。三是，优先保护人身权与财产权。我咙国行政诉讼受案范围几经发展，总的趋向是不断有所扩大，但保护人身权和财产权篱始终被放在优先地位，同时不断扩大和加涫强对其他权利的保护。可以说，我国行川政诉讼受案范围的发展，

20、是体现了与时俱魏进精神的，在发展策略选择上是明智的，成功的，否则，也许我国行政诉讼制度的，建立会被推迟许多年，以至行政法治乃至整个法治建设可能也要因此而放慢。因为，正是由于行政诉讼制度的建立，迫使行荽政活动必须尽快规范化、法制化，从而催矸生了依法行政观念的提出，进而催生了依宾法治国观念的提出。因此，我们必须用历丕史的眼光实事求是地评价我国行政诉讼受案范围的发展过程，而不能用现在的社会婶状况和认识去责怪前人。包括法治建设在驶内的任何社会进步和发展，都只能在历史所能提供的范围内进行，因此，任何对历产史的评价，必须放到历史的条件中去分析舟，任何不顾历史条件去批评前人的做法，是没有意义的。2、问题但是

21、，如果历史已经提供了进一步发展的空间，而我们却因循守旧，或者缺乏智慧和勇气，不骆能及时推进社会向前发展，则过错不在前槎人，而是我们自己。应当看到，我国行政蚧诉讼的受案范围，虽然几经拓展，比行政可诉讼制度建立之初已经有了很大发展，但咸与现代我国政治、经济、文化发展水平，特别是民主法治建设水平，人权保障要求，还有很大差距。近年来，不少学者对我炽国行政诉讼受案范围偏窄已经提出了许多艟批评和建议。归纳起来，我国行政诉讼的蹉受案范围主要有以下一些问题未解决：抽钏象行政行为完全被排除在司法审查范围之畏外。行政机关的内部行为一律不受司法审蝣查。涉及政治、教育等权利的行政行为，报不论是行政诉讼法，还是行政复议

22、法和司畲法解释，都没有明确是否纳入行政诉讼受钳案范围。近年来，法院曾经受理过一些涉汔及教育权利的案件，说明司法实践已经开沲始将涉及教育权利的案件纳入诉讼范围。蒽但对涉及政治权利的案件，法院仍持否定忖态度。比如，江必新认为：“若干解释湄在对受案范围进行排除时也没有明确将镀直接涉及政治权利的行为排除在行政诉讼受案范围之外，这是否意味着行政诉讼的矗权利保护范围已经扩大到政治权利，回答糠是否定的。”行政机关对民事纠纷作出的处理决定，对责任事故作出确认等行为，解没有明确纳入行政诉讼受案范围。公安、懵安全机关作出的扣押、冻结、查封等强制措施，没有纳入行政诉讼范围。行业协会捎、社会团体、基层群众自治组织、学

23、校等舨其他公共权力组织是否可以作为行政诉讼嶷被告，没有明确，实践中虽有先例，但没百有成为制度。导致公益利益受损的行为是否应当允许提起公诉讼，不明确，等等。总体讲，20多年来我国行政诉讼受案范芜围虽然有了很大的拓展，但远没有获得根诱本性的突破，只是在原来的框架内进行了一些修补工作。究其原因，行政权抵制司憝法权的介入和司法自身缺乏足够的资源和贱权威，固然是制约行政诉讼受案范围进一步扩展的重要因素，但理论研究缺乏新思栾维，往往是就事论事，局限于就某一项行政行为应当纳入行政诉讼范围的意义和必羰要性的论证，缺乏整体性解决方案，这是影响行政诉讼受案范围发展的重要原因。殓理论的贫乏无力，必然导致实践的迟疑不

24、噙决。因此，必须从更深层次上来思考完善迅行政诉讼的理论基础是什么，为完善行政上诉讼提供强有力的理论支持。三、诉权鐾分析：完善行政诉讼受案范围的诉权视角氲关于行政诉讼受案范围的讨论，不能就髫事论事，必须从源头上加以考察，即必须顿首先研究清楚为什么要有行政诉讼？为什擒么要有诉讼？这个问题研究不清楚，就很难搞清究竟哪些案件应当纳入行政诉讼受蕾案范围。对“为什么要有诉讼”这一命骧题的研究和解答，形成了诉讼法学上的“诉权理论”。诉权理论是民事诉讼法学的眢理论基石和出发点。有“无诉权便无当事人”、“无诉权便无诉”、“无诉权便无铩民事诉讼”之说。诉权是民事诉讼法学的颠一个核心概念，但刑事诉讼法学和行政诉讼法

25、学却很少谈论诉权。在我国众多的行政法学和行政诉讼法学教科书和专著中，晾大多都没有关于诉权的论述。1999年罹薛刚凌博士撰写的行政诉权研究是迄咂今为止所见到的唯一一本论述行政诉权的叛专著。2002年也是同一作者撰写的还变迁时代的行政法思考作为一个问题作碳了专门论述。有关行政诉权的学术论文，爸至今未见到一篇。对行政诉权的重视和研措究不够，可以说是导致行政诉讼受案范围韫踌躇不前和行政诉讼理论研究难以深入的癞一个重要原因。1、诉权概念通常认锎为，诉权的概念起源于罗马。但在罗马时孜代，它只具有开始诉讼的含义，并没有作囹为实质上的诉权赋予权利人以何种地位。屉19世纪中叶，德国诉讼法学家萨维尼首辄先提出私法

26、诉权说，认为法院的保护是个桡人权利的组成部分，一旦个人权利受到侵犯，实体法上的权利就立刻转化对侵害者的诉权。私法诉权说认为，诉权是私法上权利的延伸或者变形。19世纪后叶，随着经济的发展，文化的进步，法治国家的思想深入人心，人们对国家享有公权的观废念兴起之后，诉权的观念逐渐演变为对于蝉国家的公法上的权利，产生了公法诉权说啶。这种学说认为，诉权不是对纠纷当事人罘的实体法上的权利，恰恰相反，而是对国落家的公法上的请求权。公法诉权说，以应该承认哪种程度的请求权为标准，可以今分四类：一是抽象的诉权说，又称形式诉权说。认为诉权是当事人能够向法院提起诉讼，请求作出判决的权利。这一学说不蚧要求法院的判决是否对

27、自己有利，只要允劫许起诉，由法院对诉讼作出裁决即可。二奘是具体的诉权说，又称胜诉权说，或权利注保护请求权说，认为诉权是当事人就具体褒内容请求法院作出利已裁决的权利。三是询本案判决说。认为诉权是法院作出本案判鱼决的权利。四是诉讼内诉权说。认为诉权是请求人要求国家司法机关作出适合于实体法的司法行为的权利。按照这一学说，龟诉权是请求裁决权发动的权利，权利的主体是请求人，相对人是国家。这一学说实硬际上又回到了抽象诉权说的起点。所以，有的学者将公法诉权分为三类，即抽象诉塔权说，具体诉权说，判决请求权说。前嗖苏联民事诉讼法学家顾尔维奇在其诉权恨论中提出诉权应该包含三部分：程序意敝义上的诉权，即起诉权；实体

28、意义上的诉终权，即胜诉权；认定主体资格意义上的诉摸权。苏联民事诉讼法理论在此基础上，保留了诉权的前两重涵义，形成了二元诉权茧说。二元诉权学说实际上是具体诉权说的缺变种，并没有完全超越具体诉权说，形成慑自己的诉权概念，只是将具体诉权说的程镎序保护要件和实体保护要件作为两种诉权分开定义而已。我国民事诉讼法理论深受堕“二元诉权说”的影响，只是有些偏重于塥认为诉权是程序上的权利，有些偏重于认为诉权是实体上的权利。但目前二元诉权浈说在我国已经受到了许多学者的质疑，认无为这种说学在理论上和实务中都存在着许多难以自圆其说的地方。认为把程序上的渲诉权称之为起诉权，否定了被告的诉权；有的则把被告的应诉也理解为是

29、起诉权的鉴另一层含义，这是对起诉权的曲解。认为揲将实体上的权利界定为胜诉权、请求权，剪也不科学。因为任何一个诉讼必有一方胜馀诉、一方败诉，或者双方均败诉。这样势必有一方不享有诉权。另外，把实体意义湫上的诉权理解为请求权也不合适，否定了悃被告有实体意义上的诉权，也忽视了义务掉主体起诉的情况，事实上义务主体也有向躬法院提出司法保护的权利。在诉讼实践中区分两重意义上的诉权相当困难而且没有廪必要。因此，有的学者认为，诉权是一项跹诉讼权利不包括实体上的权利，但它与实兑体权利有必然的联系。从诉权的发展过鬏程中可以看出，关于诉权的概念，在民事酯诉讼法学界有多种观点。常怡主编的比谖较民事诉讼法将民事诉权定义为

30、“当事人因民事实体权利义务关系发生争议或者祧处于不正常的状态，请求司法机关作出裁货判，确认民事实体权利义务关系，排除侵害的权利就是诉权。因此，诉权就是民事芗权利义务争议的司法保护或者司法解决请岵求权。”这一定义比较符合现代诉权观念塌。第一，它没有把实体权利义务争议，作碹为诉权产生的唯一条件，而是把实体权利义务关系的不正常状态也列为诉权产生的惭条件。第二，它没有把诉权仅仅看作司法蟓保护权请求权，而且包括了司法解决请求檑权。这样大大扩展了诉权的内涵，使之更加符合现代社会对诉权的要求。可惜的是髡，作者并没有把这一观点一以贯之，他在后面关于诉权内涵的剖析中，又抛弃了自褚己的这一定义。参照这一民事诉权的

31、定义慰，我们可以将一般诉权定义如下：诉权是锆当事人为保护其实体权益或者确认实体权鲶利义务关系，请求法院以国家审判权的名岸义进行审理并作出裁判的权利。根据这一假定义，诉权的基本含义包括以下几个方面擦：诉权是与实体权益或者实体权利义务关系紧密相联系的权利。诉权不是一项抽象的权利，离开具体的实体权益或者实体权利义务关系，诉权便无从谈起。所以，既诉权总是与一定的实体权益或者实体权利靶义务关系相联系。实体请求权是诉权的出吹发点和归宿。但诉权又是一项独立的权利，并不以实体权益或者实体权利义务关系是否真实存在为前提。也就是说，不论法比院裁判的结果，当事人是否胜诉，都不影赳响当事人在整个诉讼过程中所应享有的诉

32、坎权。当事人的诉权不因是否真实享有实体鸿权益或者存在实体权利义务关系而被剥夺儋或者削减。许多学者在关于诉权的定义舱中，大多把实体权利义务争议作为诉权存绝在的前提。认为“无争议便无诉权”。但埴实践中有些诉讼，并不存在实体权利义务忑争议，比如有些离婚诉讼，双方对解除婚跻姻关系的意愿是一致的，并没有争议，只妃是因为到民政部门办理离婚手续要求有单洧位证明，他们不愿意找单位开证明，而到擒法院提起诉讼则不需要单位证明，所以他炊们提起诉讼并不是因为有争议，而是要求末通过司法确认解除婚姻关系。所以，诉权读是与实体权利义务关系有密切联系的一项哄权利，但不一定都存在实体权利义务争议。诉权是请求司法审理作出裁判的权

33、利。人作为一种社会动物，以群体方式生活燹在一个共同的空间里，难免会发生各种各驾样的关系、矛盾和纠纷。为处理这些关系哽、矛盾和纠纷，社会创造和发展出了各种各样的解决方式，包括民间调解、社会仲伸裁、行政调解、行政裁决、司法裁判，还有私下了结，等等。司法是以国家全体人县民名义建立、以国家强制力为后盾的一种汁处理关系、矛盾和纠纷的机制。诉权是要晶求以国家审判权名义对当事人之间的实体偃权益或者实体权利义务关系进行审理并作敷出裁判的权利。所以，诉权是在法院里行拄使的一项权利。不是在法院里行使的其他矜请求权，比如请求行政机关解除关系或者锃提供保护的权利，申请行政复议的权利，拜申请仲裁的权利等，都不属于诉权。

34、许芗多人认为诉权是一项司法救济权、司法保射护权，这是不全面的。如前面所说，有些惺诉讼只是要求通过司法确认权利义务关系，双方并不存在一方权益受到损害的问题呙，不存在请求司法救济或者司法保护问题。所以，诉权是请求司法保护或者请求司法解决的权利。诉权是当事人双方都享镡有的权利。诉权是一种司法解决请求权，归双方当事人共同享有。诉权包括起诉权各、陈述权、答辩权、反诉权、质辩权、获雍得裁判权等。当事人双方所享有的诉权的具体内容虽然会有所差别，但总体上是平绣衡的。比如，起诉权属于原告，但答辩权佾、反诉权则归被告享有，而质辩权、裁判备权则归双方共同享有。诉权贯穿于诉讼湿的全过程。在整个诉讼过程中，当事人双形方

35、始终享有诉权。“无诉权便无当事人”。当事人进入诉讼是因为他享有诉权，当您事人能够继续参加诉讼也是因为他享有诉谋权。司法权是一种被动的公共权力。司法黝活动是一种中立的活动。任何诉讼必须是当事人的诉权与法院的审判权相结合才能糜正常进行。没有当事人的诉权，诉讼程序设不会启动；没有当事人诉权的支撑和推动薪，诉讼程序不可能继续。所以，诉权是支阜撑和推动诉讼开始、发展的重要动力。没乃有当事人的诉权，就没有诉讼。2、诉拙权的性质诉权的性质，即诉权的属性。笑薛刚凌博士将诉权的性质概括为四个方面枳：诉权是公民的基本权利之一，是一种普遍的权利。诉权是一种公法的权利。诉权蓟是一种程序性的权利。诉权贯穿于诉讼活虎动的

36、全过程。显然，第四点属于诉权所应毋有的内涵，不是诉权的属性。第三点学界有不同意见。笔者不赞成将诉权仅仅理解洲为程序性权利。从外部表现形式看，诉权笙确实表现为起诉、陈述、答辩、质辩、反擂诉、上诉等一系列程序性权利。但诉权虽糅与实体权利有紧密联系，但决不只是实体锚权利的附庸，不只是为实体权利服务的纯碡程序性权利，而是一项相对独立的权利。琬虽然诉讼往往是因为实体权利义务关系存冂在争议而引起，但也有一些诉讼并没有实佼体权利义务争议，更不存在实体权利义务音的损害，而只是希望通过诉讼来确认或者芎解除某种权利义务关系；而某些公益诉讼龠当事人之间可能并没有实体权利义务关系鲳，只是双方对什么是公益的认识不同，希

37、缡望通过诉讼解决认识分歧。因此，诉权是陴既与实体权利义务关系有密切联系，又相螅对独立于实体权利义务关系的一项权利，它具有自己独立的价值，而不只是为实体戆权利义务服务的程序性权利。据比较法研究发现：“罗马法首先发达的是诉权豉，诉权不同程序不同，诉权的逐渐增加意扫味着实体法被创制。”在美国，诉权是受感宪法正当程序条款保护的权利，而正当程捣序决不只是公民的一项程序性权利，而且是公民的一项实体性权利。作为一项实体闼性权利，它可以对抗其他实体性权利义务叔要求，也就是说，如果其他法律规定的实体性权利义务不符合正当程序原则，将不伪受正当程序条款保护。我国宪法没有正当肼程序条款，但通过诉权的行使，修正、补充实

38、体法的权利义务分配并不少见，因此把诉权仅仅看作程序性权利，未免失之偏颇，需要根据现代法治精神赋予其新的、鲐更丰富的内涵。笔者研究认为，诉权的性质，可以从以下几个方面分析：诉权跖是一项基本人权。人权是人之所以成为人所应当享有的权利。诉权作为一项基本人锥权，是民主与法治发展到一定阶段的必然揸要求。早在1948年12月联合国大会蹈通过的世界人权宣言第8条就明确规岌定：“任何人当宪法或法律所赋予他的基豇本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法挺庭对这种侵害行为作有效的补救。”所以箐，“在法治国家，请求法院作出裁决，这古是人民对于国家享有的基本人权。”诉权莫作为一项基本人权，更具有基础性意义，埴是评价宪法和

39、法律关于诉权规定是否具有洛妥当性、合理性的标准。正如莫纪宏教授所说：“司法是人权法律保护的最后屏障涫。”“诉权是独立于司法权的一种人权，痤并且具有高于司法权的法律效力。”也就蹉是说，诉权作为基本人权，是包括司法权咄在内的任何国家权力所不能剥夺的。诉权是一项制度性人权。“民主、自由、人坶权，一个根本的问题，是人在自然界和人卜类社会的生存权和发展权，也就是人能否蕈真正掌握自己命运的权利。”在文明前社会，人的命运受自然所控制。只有当人类理性觉醒之后，建立起共同生活的制度，痪大家在制度框架内处理相互间的权利义务唿关系，人类才开始摆脱自然的支配，走向晴文明。诉权是文明社会所建立的保障人权熟的一项重要制度

40、，是人权从“应然”走向胼“实然”的制度保障。莫纪宏教授进一步涞提出：“诉权是现代法治社会中第一制度渌性的人权”。认为“诉权的重要特征是给後予了每一个公民个体以制度上的表达自己嬷意志的途径，诉权可以更直接地通过框法律制度来保障每一个公民个体自由表达幅自己的意志，通过个体意志最大化的法律坳表达来达到人民整体意志的最大值。”因哺此，他认为“从法律制度上来看，相对于政府的保障责任而言，惟一可以从平等性佳和穷尽性来保障法律上人权的实然性的只垡有诉权，也就是法律制度应当保证公民个人可以享有自由地陈述保障人权要求的权饨利。”诉权作为一项制度性人权，它是通氐过司法以和平的、规范化的方式解决权利刍义务关系的一项

41、重要途径。诉权是一项胼宪法性权利。诉权作为一项基本人权，是很现代宪法所保障的一项公民基本权利。许闼多国家都在宪法明文规定了诉权，比如意珐大利宪法第24条：“所有人都可以起诉，以保护自己的权利和利益。在诉讼的任何阶段和任何情况下，辩护均为不得侵犯囹之权利。应以特别法规保障贫穷者拥有在廉任何法院起诉和辩护手段。”日本宪法第32条规定：“不得剥夺任何人接受审判蒙的权利。”俄罗斯宪法第46条第1款规谯定：“保障对每个人的权利和自由提供司法保护。”第47条第1款规定：“任何段人不得被剥夺在法律划归管辖的法庭上并恕由相应的法官审理其案件的权利。”有些国家虽然没有明示规定，但由宪法某种概墙括性条款所包含，比

42、如美国宪法第五修正璁案和第十四修正案就将诉权包含在“正当夼程序”条款之中。我国早在1911年辛奂亥革命后制定的临时约法第9条就明确规定：“人民有诉讼于法院，受其审判讪之权。”我国现行宪法没有关于诉权的明确规定，但并不等于否定诉权是一项宪法性权利。宪法第2条明确规定：“中华人怜民共和国的一切权力属于人民。”这就决浏定了任何国家权力都必须为人民所用，任胤何国家机关都必须为人民利益提供保障。垛诉权是一项公法的权利。诉权不是个人对个人的一项私法权利，而是个人对国家鹪的一项司法解决请求权。美国著名法学家铤G.勒斯克说：“社会的每一个成员都有权通过法院强制实现对于社会的其他成员的任何请求。如果某人有一项请

43、求，并确糯有正当根据认为这项请求是合乎实际的，虿那么他便有权向法院起诉以实现这一请求摊”。诉权是国家为个人实现自己的要求而诼提供的一种司法解决途径，是一项公法的血权利。3、诉权的特点诉权具有以下岘三个特点：普遍性。诉权不仅是一国国锢民所享有的一项权利，也是任何受该国法笳律管辖的个人所享有的一项权利；不仅是桑个人所享有的一项权利，也是法人和其他啷组织所享有的一项权利；不仅存在于民事急诉讼过程中，也存在于刑事诉讼、行政诉讼过程中；不仅存在于起诉之后的诉讼全畸过程，也存在于起诉之前。诉权作为一项邢基本人权，一个人从出生到死亡始终享有诉权，只要他认为自己的权利受到损害或镥者认为有必要通过司法确认某种权

44、利义务亠关系，就有权提起诉讼。所以，普遍性是熄诉权的一个重要特点。平等性。诉权由每一个公民平等所享有，不只是某一部分人所独有。在诉讼过程中，诉权由当事人咧双方平等所享有，任何一方都没有优越于馓另一方的诉权。当然，双方当事人在诉讼沛中所享有的具体诉讼权利会有所不同，但碳在总体上双方权利是平等的。自主性。谙诉权由个人和组织自主享有，由每一个人巫和组织自主决定是否行使，包括自主决定咏是否提起诉讼，是否继续参加诉讼，在诉胎讼中是否行使实体请求权或者某项诉讼程湔序权利，等等。除法定代理人，未经授权宇委托，任何人不能代替另一个人或者组织涉行使诉权。在诉讼过程中，当事人有权自睫主决定提出或者放弃某项实体权利

45、的请求付，有权自主决定行使或者放弃某项诉讼程砾序权利。一旦当事人放弃请求某项实体权准利或者放弃行使某项诉讼程序权利，任何酣人不能强迫提出请求或者行使这一权利。四、原则与模式：完善行政诉讼受案范围蜘的几点设想从上面关于诉权的讨论得知绗，任何诉讼，包括刑事诉讼、民事诉讼、襁行政诉讼，其逻辑前提是人人享有诉权这一基本人权。因此，关于为什么要有行政诉讼受案范围和如何确定行政诉讼受案范围的讨论，必须从这一前提出发，才能获读得一个比较正确的结论。下面，以诉权作为出发点，就确定行政诉讼受案范围应遵淡循的原则和确定行政诉讼受案范围的模式蔬，作些探讨。确定行政诉讼受案范围应当遵循的原则从诉权的性质角度，确定舶行

46、政诉讼受案范围，应当遵循以下几项原印则：1、人权保障原则。为行政诉讼划此定一个受案范围，其实质是对诉权的限制颛，也就是对一项基本人权的限制。人权不乇是绝对的，不是毫无边际不受任何限制的。但人权作为目的，具有终极性价值，因睹此，任何对一项基本人权的限制，其正当况性只能来自对另一项基本人权的保护，并戾必须是通过这一限制且只能通过这一限制贸，才能更好保护另一项基本人权。任何不坊是出于人权保护的同样目的而限制人权的做法，都是不具有正当性的。但这里所讲榀的另一项基本人权，并不限于某一个人的另一项具体的基本人权，也不限于另一个赋人的某一项具体的基本人权，而是包括从漳社会资源的最优配置和效益最优角度，对某一

47、项基本人权的限制，是有利于另一项劣基本人权的实现。2、司法资源的最优使用原则。有限的资源，总是应当最优先镧使用于最需要的地方和最有效益的地方，门这是一个社会能够具有活力和发展繁荣的弓至关重要因素，当然也是有效保障人权的拾重要因素。司法资源作为一种公共资源，属于全社会所共有。一个社会的司法资源诠总是有限的，不可能满足所有诉讼要求，樘而只能用于那些最应当被优先考虑的案件，以达到司法资源使用的最优效益。一个搦人或一部分人占用过多的司法资源，必然会减少甚至排除另一个人或者另一部分人使用司法资源的机会，从而损害了另一个人或者另一部分人的人权。绝对的正义是痃不存在的。容忍微小的不正义，是人类社骇会共同生活

48、所必不可少的美德。因此，行政诉讼受案范围的确定，必须根据整个社会的司法资源拥有量和社会所能承担的数梅量，优先提供给那些最应当优先保护的诉羡权利益。3、司法最优解决原则。司法孕不是万能的。司法只是解决社会问题的多种途径之一种，不可能解决所有社会问题水。司法是社会问题的一种法律解决途径，褐它只能解决法律范围的问题，不属于法律砷的问题，司法是无能为力的。将不适宜司札法解决的问题交给司法解决，不仅不利于鳊该问题的公正而有效率的解决，而且也是犀一种司法资源的浪费，损害其他需要获得司法保护的人权要求。当然，在一个法治浃完善的国家，多数问题都可以归为法律问题，但即使是最发达的法治国家，仍然存逃在许多法律无能

49、为力的问题。而且，即使砟属于法律的问题，也不是都适宜由司法解决，司法只能解决那些有比较明显和相对泷稳定的法律界线的问题，没有明显的法律蓁界线或者易变性很强的问题，司法解决并不具有优势，因此，也不宜交由司法解决岬。4、发展原则。社会是发展的，人的认识是发展的，社会司法资源也是发展的犯，社会解决自身问题的方式也是发展的，潘因此，行政诉讼受案范围不应是封闭的、卫僵化的、一成不变的，而应当是开放的、能够回应社会需要的、具有发展潜力的。以上四项原则，不仅是确定行政诉讼受案肭范围应当遵循的准则，实际上也是确定司护法机关受理其他案件范围应当遵循的准则，也就是说，它是司法途径解决社会问题槿的界线。确定行政诉讼

50、受案范围模式比存较当今世界，确定行政诉讼受案范围的墨做法，大致是两种：一种是法定式，即通郝过法律确定行政诉讼受案范围。如美国、囫日本、德国等等。美国是实行不成文法的於判例法国家，但行政诉讼受案范围却基本瘾上依据行政程序法和其他有关法律的明确是规定，只是后来通过直接适用宪法的正当程序条款，以判例形式进一步扩展了行政摈诉讼的受案范围。一种是判例式，即通过判例确定行政诉讼受案范围，如英国、法培国等。英国作为判例法国家，没有统一的行政诉讼法，行政诉讼范围主要依据判例快和习惯。法国是实行成文法的大陆法系国刹家，但法国的行政诉讼受案范围却主要依霉据判例。法国“法律可能规定某一特定事嗍项属于行政审判范围，但

51、是没有规定一个骷普遍性的行政审判标准，或者列举审判事画项。法国行政审判的权限除法律所特别规吗定的事项以外，一般性的标准由权限争议厨法庭的判例和行政法院的判例所确定。”烤至于如何确定具体的行政诉讼受案范围晏，可以分为五种模式：1、概括模式。如美国、日本、奥地利、比利时等。美国景法院受理行政诉讼案件的主要法律依据是择宪法第5修正案和第14修正案的“正当茧程序”条款和行政程序法。美国行政程序之法第702条规定：“因机关行为而使其垓法定权利受到侵害的人，或者受到有关法在律规定范围之内的机关行为的不利影响或氍损害的人，均有权要求司法审查。”但“本条规定不：影响对司法审查的其他限制旗，或者法院依据其他适当

52、的法定理由或衡锃平法理由不予受理或驳回救济请求的权力氖或职责。授予准许救济的权力，如果其他袢允许起诉的法律明示或暗示应禁止给予所阈请求之救济。”日本现行宪法规定，国民樊“接受审判的权利”不可剥夺。二战后，激日本现行宪法规定：“行政机关不得施行抬作为终审的审判。”法院法规定：“法院审判一切法律上的争讼。”行政案件诉蒜讼法概括规定了抗告诉讼、事当人诉讼邗、民众诉讼和机关诉讼4种类型的行政诉锡讼，不列举具体案件。2、列举模式。如瑞士、瑞典、意大利、澳大利亚、二战前的日本等。瑞士联邦宪法第114条规严定：“联邦行政法院受理法律所规定的联硝邦行政诉讼。联邦行政法院还受理联邦法歙律规定由该法院而不是由其他

53、专门法院审镀理的联邦行政惩戒事项。联邦行政法院执颤行联邦法律以及联邦议会批准的条约。各啁州有权委托联邦行政法院审理各州的行政鹘诉讼，但须经联邦议会批准。”根据这一熔规定，瑞士行政法院受案范围主要根据法托律的具体规定，应归为列举模式。瑞典行政法院负责受理涉及税务的案件、由国家机关失职引起的案件、涉及社会保险的案鄂件等，也属于列举模式。二战前，日本明弄治宪法排斥司法法院审理行政案件，因此妄，日本在行政机关内专设行政法院管辖行政诉讼。这时行政诉讼的范围采取列举主止义，仅限于法规承认的争诉事项，诉讼范顶围十分狭窄。“行政法院只审判法律、敕令允许向法院起诉的事项”，即：有关租桤税及手续费课赋的案件，但海

54、关关税除外耜；关于租税滞纳的案件；关于拒绝或取消砺营业执照案件；关于水利及土木案件；关祭于评定土地官民所有的案件。3、排除模式。如英国、法国、芬兰等。在实行排吠除模式的国家，除了排除性内容，其余都是司法可以审查的范围。英国排除的范围壶，主要是三个方面：可以拒绝司法审查的赕情况，包括：当事人申请不合理的迟延；拐当事人本身有过失；当事人知道公共机构作出决定时存有偏私情况而不提出异议，猥或当事人对自己的防卫权受到妨碍而不提椒出异议；具有军事性质的机构的内部纪律饵处分；对于纯属团体内部的事务；当事人缆另有其他救济手段时；法院认为救济手段噔不能达到目的时。不受法院管辖的行为，即国家行为。法律规定排除司法

55、审查的情氕况。法国排除的范围包括私人行为、立法机关的行为、司法机关的行为、外国机关砣的行为、政府行为五类。4、概括排铃除模式。如德国、韩国等。德国基本法第架19条第4款规定：“任何人的权利如遭珉到公共机关的侵犯，可向法院提出诉讼。颜如管辖范围没有明确规定，可向普通法院碉提出诉讼。第10条第2款第2句不受本功款条文的影响。”联邦行政法院法第枪40条第1款规定行政诉讼的受案范围：嶷“所有不属于宪法范围的公法争议，如果联邦法律没有明确地规定由其他法院处理挖，都可以提起行政诉讼。州法领域的公法狂争议可以由州法分配给其他的法院处理。阋”从基本法和法院法以上规定可以看出，押他们是概括规定了行政诉讼的受案范

56、围，岳但排除了两种案件：一是宪法范围的案件绞。宪法范围的案件由宪法法院处理。二是羸基本法第10条第2款第2句规定的案件柏。该款规定，邮政和电信秘密权利可以依萤法限制，“任何这种限制不得告知有关人攸员，案件不得向法院提出诉讼而以议会指焙定的机构和附属机构进行复查来代替。”豁5、概括列举排除模式。就目前所鏖掌握的资料看，采用这一模式的就我国，笮还没有发现其他国家采用。以上5种模式，只是大致的划分，不是绝对的，特别涧是概括模式、排除模式、概括排除模式三者之间，更难区分得非常清楚。大致区捡分标准是：有比较明确的概括性要求，但涯没有明确的排除性界线的，归为概括模式；没有明确的概括性要求，但有比较明确嫉的

57、排除性界线的，归为排除模式；既有概括性要求，又有明确排除界线的，归为概悬括排除模式。在以上5种模式中，如鎏果按行政诉讼受案范围的宽窄和灵活性大苤小编排一个顺序，大致是排除模式、概括晓模式、概括排除模式、概括列举排硕除模式、列举模式。也就是说，一般来讲橹，采取排除模式的，往往行政诉讼受案范围比较宽，灵活性较强，其次是概括模式，采取列举模式的，行政诉讼受案范围最窄，灵活性最差。我国行政诉讼受案范肚围的重构方案1、模式：抽象概括具碓体排除我国采取概括列举排除，可以说是比较独特的一种模式，这是当时历隋史条件所决定的，曾经起过一定的积极作铘用。一是，比较清楚地界定了受案范围，聩具有较强的可操作性；二是，

58、通过这一模搓式对行政诉讼受案范围进行了比较严格的盂限定，减轻了行政机关的抵触和疑虑，避免因司法资源不足出现负荷过重的情况，有利于行政诉讼制度的顺利建立，体现了“先建立制度后逐渐完善”这一指导思想汛；三是，具有一定的发展空间，为后来逐滴步扩大受案范围留有一定余地。但现在看来，这种模式的僵化弊端越来越明显，可扩展空间十分有限，不能充分保障诉权的靓实现，不能适应不断发展的人权保障要求，不宜继续采用。笔者以为，从充分保浑障诉权角度，比较理想的模式是排除模式，即原则上凡个人和组织向法院提起行政诉讼，法院都应当受理，只有在少数同样竦出于保障人权需要的例外情况下，法院才可以根据法律明确规定不予以受理。但考畏虑到我国立法实践和执法机关、老百姓已经习惯于法律要有正面关于适用范围的规定，因此，退而求其次，可以考虑采用概雎括排除模式。但概括又可以进一步分为眯抽象概括和具体概括，我们宜采取抽象概杂括，即对起诉主体、被告资格、行为只作腾高度抽象概括规定。排除也