浅析德国应用技术大学与政府关系的特点

1、    浅析德国应用技术大学与政府关系的特点    摘要：应用技术大学自20世纪60年代以来为德国飞速发展的新兴产业及“经济奇迹”做出了重要贡献。在40多年的发展过程中，应用技术大学与政府关系经历了联邦与州政府先后独立支配应用技术大学阶段、联邦与州政府共同管理应用技术大学阶段和联邦与州政府战略合作促进应用技术大学自主权扩大阶段。两者互动特点鲜明，即“地方性”决定应用技术大学与政府关系的基本模式，市场机制影响应用技术大学与政府关系的架构，学术权威有力协调着应用技术大学与政府的关系。关键词：德国，应用型大学，大学与政府基金项目：福建省社会科学规划项目(201

2、4b184)；厦门市教育科学“十二五”规划2015年度重点课题(1501)；福建省社会科学规划项目(2009b100)德国应用技术大学(fachhochschule)是德国高等教育体系的重要组成部分，创建于20世纪60年代末至70年代初，经过四十多年的发展，形成了从办学理念、培养目标到教学内容、课程设置等完整的应用型人才培养体系，为德国社会经济发展做出了杰出贡献。据统计，全德现有从业工程师161万人，其中，三分之二毕业于应用技术大学，1已成为世界高等教育的典范，这与政府的科学管理密切相关。近年来我国教育部提出要引导一批普通本科高校在办学思路、模式、方法上向应用技术型大学转变，与德国应用技术大学

3、异曲同工。因此，研究借鉴德国应用技术型大学与政府之间的关系，对促进地方本科高校转型发展无疑具有重要和现实的意义。一、德国应用技术大学与政府关系的三个阶段德国应用技术大学与政府之间的关系大体经历了三个阶段。1.联邦与州政府先后独立支配应用技术大学阶段德国应用技术大学的前身可追溯到早期的高级专业学校或工程师学校等。二战前，德国就存在两种类似于中国三年制高职的职业技术教育机构：高级专业学校和工程师学校，其中不少在19世纪就已经成立。2如奥格斯堡应用技术大学就是由成立于1710年的皇家奥格斯堡美术学院，在1833年发展为皇家理工学院，再逐步演变而来的。那时这两类机构并没有被纳入高等教育范畴。德国学校教

4、育最初完全由教会控制，18世纪后为摆脱宗教束缚，强化国家对教育的统一管理，各联邦政府通过法令明确国家对教育的最高领导权，建立从中央到地方较完整的教育行政管理机构，如普鲁士率先设立最高学校委员会，作为中央教育机构负责管理中高等教育事业，其他各邦效仿建立类似机构。从此，这两类学校开始处于国家管理之下，但直至19世纪初国家对学校教育的控制权才得以最终确定，这种中央高度集权的教育行政体制延续到二战前。战后，德国采取极端的地方分权化，实行各州文化教育自治，联邦政府对教育的权限仅限于一般的监督和协调。3根据德意志联邦共和国基本法的规定和1957年联邦宪法法院的判决，联邦政府让各州实行“文化自治”，将文化教

5、育管理权交给各州，推行以州为核心的地方分权式教育管理体制，除监督学校和在公立学校中开设宗教课程等全国性教育基本问题外，一般文化教育事务的管理均在各州职权范围内，由各州的州宪法、相关教育法令加以规定。从此联邦政府对各州教育的管理与政策几乎毫无影响力，高级专业学校或工程师学校完全受控于州政府的管理，直至60年代这种状态才结束。2.联邦与州政府共同管理应用技术大学阶段(1)联邦政府逐步介入，但州政府实质掌控应用技术大学阶段。20世纪60年代，德国成为世界第三大经济体，要求培养高层次工程师的呼声日益高涨。1964年，为规范当时各州工程师学校或工程学校，联邦德国各州文教部长联席会议通过了关于协调、统一工

6、程师教育的规定4，推动了工程师学校的发展，使联邦德国工程师学校达到100多所。1968年，德国政府讨论通过联邦共和国各州高等学校协定，将当时部分基础较好的工程师学校、高级专业学校合并，在保持其办学总体特色的前提下建立高等专科学校，即今天的应用技术大学5，从此应用技术大学迎来大发展时期。据统计，19661976年间，应用技术大学增加了40所，平均每年增加4所。61969年，德意志联邦共和国基本法修订案规定了联邦和州政府在高等教育领域的若干共同任务，赋予了联邦政府“就高等教育的一般性原则制定纲领性法律”的权力，自此联邦政府开始介入高等教育，应用技术大学由此接受联邦政府管辖。1976年颁布的高等教育

7、总纲法(简称总纲法)在高校组织与管理、学生入学与教学改革、人员构成和高校成员参与学校管理等方面均做出了详细法律规定，要求各州在总纲法框架内制定各自的高教法。联邦政府的影响力由此大大加强，管理范围延伸，对应用技术大学的管理从财政、人事等传统行政领域延伸到学术领域。具体而言，包括制定应用技术大学发展的一般性原则；扩建和新建应用技术大学，联邦和州政府各支付50%的建设经费；与各州政府共同制定应用技术大学发展规划和科研促进政策；根据联邦教育促进法资助贫困学生；为有天赋的大学生和青年科学家提供资助；鼓励大学生和科学家积极参与国际交流等。由于应用技术大学的办学经费主要依靠州政府财政拨款，因此，州政府掌握着

8、对应用技术大学的实质管理权，承担全面管理的职责，具体为：负责与应用技术大学相关的立法；制定应用技术大学发展规划，包括应用技术大学的设置、专业设置、人员编制、拨款、招生规模等；负责应用技术大学管理，包括应用技术大学教授聘用、校长任用、财务管理等；促进应用技术大学科研并对科研项目进行资助，等等。总之，通过“共同任务”，联邦政府对应用技术大学进行指导性管理，州政府实际掌有实质性管理权。(2)联邦政府削权与州政府收权合作管理应用技术大学阶段。进入20世纪90年代，德国经济增长缓慢，平均年增长率徘徊在1%2%之间，导致政府投入高等教育的财政能力下降，无条件支持高等教育的信念开始动摇；7而应用技术大学却保

9、持稳步发展态势。据统计，1971年到2000年间，综合大学增长幅度是118%，而应用技术大学高达173%，8其中，仅19902005年间，应用技术大学就增加了59所。9原先过度集权的管理方式此时显得僵化、单一，导致应用技术大学失去了健康运行必需的自动调节机制，难以适应社会发展需求。在新公共管理理论影响下，1998年出台的高等教育总纲法第四次修正案试图引进“市场机制”，通过“去国家化”、“去控制化”，转变联邦政府对应用技术大学的管理职能，将更多管理权下放给各州政府，具体包括：一是删除了“高校的组织与管理”的绝大部分条款，包括高校领导与学校、学院两个管理层级的成员构成、地位与任务等，仅保留有关高校

10、的法律地位和州政府监督权的基本规定；10二是简化国家监督大学办学的有关规定；三是删去“学习条例”、“取消学籍”、“成绩证明”、“课程开设”、“科研协调”等多个条款，对学习改革、考试条例、学习和考试条例相互协调等条款重新修订，让各州享有更多规范和处理学习、教学与研究事务的自主权。总之，通过调整，不仅各州政府纷纷收回联邦政府对应用技术大学的管辖权，也增加了应用技术大学行政方面的自主权。3.联邦与州政府战略合作促进应用技术大学自主权扩大阶段2006年6月30日至7月7日，德国联邦议院和参议院分别通过酝酿已久的联邦制改革法案，对德国基本法(共141项条款)的25项做出修改，涉及教育立法、管理和财政分配

11、等，对联邦和各州高等教育权力进行重新划分，试图构建联邦与州之间的战略伙伴关系。在政府权力重新配置中，联邦政府丧失了高等教育立法权、扩建和新建应用技术大学的财政参与权、应用技术大学的教育规划权、应用技术大学教师的公务员工资和待遇决定权等，所剩权力寥寥无几，仅包括应用技术大学入学和结业决定权、应用技术大学学生学习的专项资助权、联邦“促进科研”的专项权等。总之，此次改革以平衡高等教育领域的集权和分权为目的，重新定位联邦与州政府之间的关系，改变过去国家对大学干预过多、统得过死，导致应用技术大学自主权不足的现象。不仅如此，高等教育总纲法于2008年为联邦和各州共同拟定的2020年高校协定所取代，该协定规

12、定：2013年以后，高校(含应用技术大学)建设将全部由各州负责，不再受联邦政府管辖，联邦与州政府只是战略伙伴关系，实行战略合作，继续扩大高校(含应用技术大学)办学自主权。可见，联邦政府逐步采取远距离的宏观调控，由州政府全权管理应用技术大学。二、德国应用技术大学与政府关系的特点1.“地方性”决定了应用技术大学与政府关系的基本模式“地方性”、“应用型”是德国应用技术大学的突出特征，“地方性”决定了德国应用技术大学必须是“应用型”。从发展定位看，相对于其他高校，应用技术大学的主要任务是为社会培养应用型人才，为区域经济、文化和社会发展服务。这种地方性主要表现在办学活动和财政投入两方面。从办学活动看，德

13、国应用技术大学的办学目标十分明确，主要为地方经济和社会发展服务，所培养的人才通常在本地区就业或创业。21世纪以来德国应用技术大学发展迅猛，2000年至2014年间，大学数量从155所增长至227所，增长了46.5%，占德国高校总数395所的半数以上(57.5%)；相应学生数从45.8万人增至88.0万人，增长92%。如此大规模的应用技术大学无一不是紧密结合地方产业需求办学的。如不莱梅州航天航空、造船与海洋经济发达，风力资源丰富，结合这些优势，不莱梅应用技术大学设置了“空气与航天技术”、“造船与海洋技术”等特色专业；不莱梅港应用技术大学设置了“航海经济技术”等特色专业。随着科技不断应用于实际生活

14、，应用技术大学的专业种类不断拓宽和发展，除传统的工程、经济、社会三大领域外，还延伸到信息技术、语言文化、经济工程、经济数学、生物工程等专业领域。如英戈尔施塔特应用技术大学通过开设移动技术课程，增强巴州在汽车和航空领域的核心工业实力。不仅如此，应用技术大学还高度重视地方区域性社会经济发展急需的应用性研究。如纽伦堡应用技术大学不断拓展其区域经济特色学科建设等。就财政投入而言，各州应用技术大学数量不等，但都依靠地方政府财政拨款办学。如：仅巴伐利亚州就创建了27所应用技术大学11，最小的联邦州不莱梅州也创建了2所应用技术大学。德联邦教研部长曾指出：“应用技术大学的培养结合实践，其科研也是针对实际应用，并且与当地的企业合作，这使得其对学生的吸引力前所未有”12，它不仅承担着本地区高等教育大众化任务，也为地区社会经济发展做出了杰出贡献，办学经费自然而然主要来自各州政府的财政拨款，有些州甚至由州政府下移至市政府，因为地方政府十分乐意