赴美国建筑施工安全监督管理

1、赴美国建筑施工安全监督管理培训学习总结报告第一部分 培训学习情况简述2012年9月6日至9月26日，应美国美中培训中心邀请，经国家外国专家局及总局批准，国家安全生产监督管理总局监管二司副司长王力争同志带队，由来自部分省、市安全生产监督管理部门，及相关企业的24位同志组成建筑安全考察培训团赴美国进行建筑施工安全监督管理培训及学习考察。在美国21天培训期间，培训团先后拜访了加州总建筑承包商协会（Associated General contractors of California）、加州承包商认证委员会（Contractor State License Board）、洛杉矶市公共建筑局（City

2、 of Los Angele s, Department of Public Works）、加州职业安全及健康处(CalOSHA)、 BBCUS等机构和公司。并接受了洛杉矶加州州立大学多明戈斯山分校（California state University domingcal hill colleage）的建筑施工安全管理培训。培训学习的主要内容为美国建筑施工安全立法和管理、施工现场事故调查程序、建筑工人证书发放及其相关执法监督程序等，主要采取课堂讲授、会议交流和实地考察的形式。培训团还利用在美国培训的宝贵机会，广泛观察思考美国法律、体制、经济、社会、文化、历史等问题，力求更深入的了解美国建筑安

3、全生产工作的人文环境和社会背景，从而比较分析和思考我国的建筑安全生产管理体制机制，以加强和改进我们的工作。在整个培训学习和考察活动中，全体成员十分珍惜难得的学习机会，认真参加各项培训及考察活动；在培训考察过程中，全体成员注重深入思考问题，认真对比分析，相互学习借鉴，使大家对美国安全生产及建筑施工安全监管、风险控制、事故处理的体制机制有了比较全面的认识和感悟。通过这次培训学习考察，达到了预期效果，对今后我国从事建筑安全政府综合监管工作和企业安全监管工作都有着积极的借鉴和推动作用。一、有健全的职业安全（建筑安全）管理的法律法规标准体系。美国拥有较为健全、完善和配套法律法规体系。由于美国特殊的国家构

4、成体系，使其产生的法律也是一个联邦制的结构，美国法律结构第一层次是基本法也是联邦法职业安全与健康法，明确了职业安全与健康的各项基本原则，成立了管理机构体制；第二层次是OSHA制定的严格、细致的各项标准，它们不但明确了安全与健康措施的各个细节，甚至对各行业应该采取的不同的工程措施也作了详细规定；第三层次是OSHA标准的行动指南。在第二层次的OSHA制定的标准中，建筑行业有关要求主要被包括在29 CFR-PART 1926-SAFETY AND HEALTH REGULATIONS FOR CONSTRUCTION（建筑方面安全与健康法规），其中包括有对个人防护设备（PPE）、火灾防护、焊接和切割

5、、电气、跌落防护等26个方面约1000个小项的具体要求。除此之外，各州同样有权利在不违反联邦法律的情况下（安全方面就是OSHA的职业安全健康法）对州内的事务制定符合州内执法环境及生产环境的法律法规以及标准。在建筑安全管理方面，除民法、劳工法、雇主责任法等法律规定外，主要依据1970年颁发的适用于美国各洲和地区的职业安全与健康法（Occupational Safety and Health Act：OSHAct1970）。该法在第5节“第1条明确规定，每个雇主都应遵守下列要求：必须为每个雇员提供没有被认为对雇员造成或可能造成死亡或严重生理伤害危险的工作和工作场所；必须遵守根据本法令颁布的职业安全

6、卫生标准。由此可见，按照美国职业安全与健康法的规定，业主和总承包商要承担相当大的安全责任。从多年涉及建筑安全的法律诉讼案例看，建筑伤亡事故的最终法律责任和经济损失，有相当大的部分落到了业主身上。因此在美国，安全责任己经超出了传统的雇主-雇员关系。从1990年代初期开始，业主和总承包商对安全问题己越来越重视。为避免日后的法律纠纷，业主在工程项目招标时，一般都将承包商良好的安全施工记录列为取得投标资格的必备条件之一；在工程施工阶段，业主还积极参与承包商的安全管理，通常都会采取以下安全措施： 在每一个项目中委派业主安全代表，与承包商共同召开安全会议；要求承包商坚决执行由业主制定的安全标准；为承包商的

7、安全培训提供便利条件；要求所有的承包商接受安全指导，审查其安全计划；对承包商的安全状况进行定期检查；在所有的建设项目中实行安全激励计划。业主对安全问题的日益重视，促使承包商意识到，提供安全的工程服务是他们在业界立足和发展的唯一途径。二、保持了持续稳定的职业安全生产形势。美国建立了比较完善的职业安全法律法规及标准体系，且通过政府部门的严格监管执法和企业的自觉遵守执行，使美国近几年来保持了持续好转的职业安全生产形势。1992-2010年美国年度生产作业场所事故死亡人数图六显示1992-2010年美国全国生产作业场所事故死亡情况。从图六看出，事故死亡人数自1992年至1994年呈上升趋势，1994年

8、达到最高数值（约6800人）。之后一直呈现下降趋势，2009年达到最低数值（约4600人），2010年略有上升，但总体保持较低的数值。各行业2010年十万人死亡人数和十万人事故死亡率从图七可看出，2010年建筑行业事故死亡人数为全美最高（774人），其次为交通和仓储业（661人）。但因建筑行业从业人数数量庞大，其十万人死亡率（为9.8）在农林渔猎（27.9）、采矿业（19.8）以及交通和仓储（13.7）行业之后，而其他行业如手工业、金融、教育等行业总体数值较低。从以上公布数据来看，我国安全生产水平与美国仍存在较大差距，仍需从各方面加强和改进安全生产工作。三、注重发挥保险对安全生产的经济调节作用

9、。美国拥有世界上最大的保险市场，保险业十分发达，竞争激烈，保险品种门类齐全，与保险相配套的法律体系健全完善。美国法律规定的与工程有关的强制性保险种类主要有：承包商险、安装工程险、劳工赔偿险、职业责任险等。按照美国法律规定，进行工程项目建设前，业主和承包商必须办理有关强制性保险，否则将无法从事相应的业务活动。尽管法律规定工程建设涉及主体必须投保强制性保险，但投保人却可以自由选择满意的保险公司，并且保费费率完全按市场规律协商确定。在美国，承包商交纳安全保费的多少，和其安全施工的业绩与信誉密切相关,据了解企业每年保险平均花费为10万美元。承包商若具有良好的安全业绩和信誉，往往保费低廉，施工利润较高；

10、反之保费高昂，可能导致施工成本亏损，甚至出现保险公司拒保，承包商无法获得主体施工资格。在这种市场经济杠杆作用下，不仅承包商自己安全意识十分强烈，而且保险公司为自身利益，也对施工安全极为重视，积极参与到施工安全管理之中。此外，通过大量的实践，承包商意识到，建立良好的施工安全业绩不仅仅要节约安全投保费用，而且因为安全生产，减少了工作损失时间，提高了员工生产率，降低了诉讼费用，企业总施工成本费用反而得到显著降低。所以近年来，美国建筑界自发广泛地掀起了一股以追求零伤害为目标的安全施工管理潮流。四、政府严格企业安全生产监管与违法处罚。良好的安全业绩是由一系列评估指标反映的，评估指标的可靠性首先在于安全事

11、故记录的真实性、规范性。美国己经建立了一套关于安全事故记录、维护、检查、处罚的完备的规章制度，有力地保障了各方对建筑业安全信息的了解。美国法律规定，拥有11名或以上雇员的雇主必须记录和保存每名雇员的详细安全情况，记录分两种规定格式，即职业伤害与疾病日志（OSHA No.200）和职业伤害与疾病补充记录（OSHA No.101）。每一起职业伤害或疾病事件都要在事件发生后的6个工作日内做出详细记录，内容包括伤害和疾病发生的时间，受影响员工的姓名，受伤害或生病员工所从事的工作，受伤害员工所属的工作部门，伤害或疾病所属类别，由于伤害或疾病所导致的工时损失，伤害及疾病事件发生原因的描述，以及有关其他受影

12、响事物的列表等。此外，美国职业安全与健康局（OSHA）还要求每一个雇主都必须为其管辖的每一个工地准备一份年度报告。这些记录和报告并没有必要送交OSHA，但要求在雇主处保存至少5年以上（从事故发生的当年算起），在OSHA或劳动统计局（BLS）的检查官员以及州一级的官员需要时能随时出示。按照法律规定，雇主必须在每年的2月1日之前将前一年度的安全记录表张贴公告，使所有的雇员都能方便看到。即使上一年工伤和职业病的总数为零，也要求公告，公告必须保存到3月1日，便于员工检查监督和举报。美国职业安全与健康法规定，任何篡改安全记录的行为，将处以1万美元的罚款或半年的监禁，或者两者兼而有之；违反公告要求，将处以

13、7000美元的罚款。赴美施工安全管理培训的体会一、建筑施工领域职业健康与安全管理机构（OHSA）、承包商职责明确，责、权、利清晰。美国各州OSHA独立监管各州的安全生产工作，以各州和联邦法律界定安全责任。各州OSHA安全法律标准可高于联邦OSHA，但必须满足联邦OSHA的最低标准。在加州OHSA法律法规详细规定了承包商、雇员及相关行业及应主张权利，建筑业管理真正是市场化管理。例如：OHSA的检查部门收到雇员健康和安全方面的抱怨、投诉或检查过程中发现违法、违规行为，可以对事件进行调查核实，不受承包商的干涉，并且承包商必须无条件配合，但在规定时间内，承包商可以按照程序进行维权举证。充分说明，雇员有

14、投诉权，OHSA享有独立调查权，承包商有听证会议举证权。OSHA不负责监管各级政府部门的安全工作，表现出来是“不统管”，只是负责依法监管地方各业主（建设单位）和建筑施工企业。例如：交通安全、民航安全、港口安全等相关行业，由各州相关当局负责安全监管工作，使得OHSA有足够人力、物力、财力来做好其权限范围内的监管工作。如果发生事故，各级承包商对建筑业健康与安全管理负主要责任，业主、相关方在日常安全管理中负有一定的监督、检查责任，但OHSA不承担任何事故责任，这与国内“问责制”有明显区别。二、OHSA政府监管（检查）的模式严格灵活且实效性强。为了执行安全与健康法规和标准，监察员要对各种工作场所进行检

15、查。由于职业安全与健康法所涉及到的有500多万个工作场所，不可能全部都立即进行检查，情况最严重的应首先予以考虑。因此，职业安全与健康监察局制定了一个优行检查顺序计划。从紧急危险、灾难性事件或死亡事故、雇员提出申诉、对高危害性企业的定期(计划)检查、跟踪检查按照优先顺序从高到低进行考虑。日常检查以暗访为主，除了个别情况外，上述行动都不事先通知被检查方。职业安全与健康法第17节(f)款规定“如果某人将职业安全与健康监察局的检查行动首先透露给雇主，该人将会受到高达1000美元罚金或6个月监禁的处罚。”特殊情况下，职业安全与健康监察局可能事先通知雇主，但这样的通知要在检查前的24小时内发出，特殊情况包

16、括： (1)存在紧迫危险状况，需尽快予以纠正； (2)必须在正常工作时间以外的时间内进行的检查，或对方须作特殊的准备工作； (3)通知对方务必保证雇主及雇员届时一定到场； (4)职业安全与健康监察局的地区办事处主任认为及事先通知对方可使检查进行得更彻底，更有效。 (5)雇主事先接到通知后，应立即通知雇员代表或按职业安全与健康监察局的去做。 这种检查方式相比国内通常采用的事先通知的检查方式更具有客观真实性，也更具针对性和时效性，也能更有效发现企业的安全隐患并予以查处与整改，值得学习借鉴。三、注重发挥非政府组织（认证会、协会）对建筑安全生产的协调管理服务作用。加州承包商发证机构（CSLB）对建筑施

17、工承包商营业执照管理严格。且具有教育培训、宣传、审批、执法等管理职能，对所有承包商，甚至专业施工个体都要进行职业健康与安全方面知识的考试，发放营业执照，以保证建筑行业承包商的合法性，并对承包商执行合同历史进行过程监督和记录。通过对市民的广泛宣传教育，使其能够按照要求选用合法承包商。在办理承包合同时，强制要求承包商为他的雇员购买工伤保险，这样可以减少由于事故造成的经济损失，同样也维护了承包商的利益。因此，这种要求技术劳工个体和大小承包商执行许可证制度的管理方式，不仅保护了其自身权益，也保护了广大雇主的权益，为规范建筑施工安全管理打下坚实的基础。建筑总承包商协会起到了与OSHA、企业安全管理信息的

18、沟通、协调、服务的桥梁作用。加州承包商协会（AGC）虽然不是政府主管部门，不具有各项行政执法权力，但作为承包商与政府职业安全健康部门的纽带，可以反映和解决承包商在合同履约过程中的一些困难，同时，又能够通过各种活动将OHSA的标准、规范传递给承包商和雇员，为他们提供了良好的支持与服务。此外，每年组织的职业健康与安全评比活动，帮助了表现优秀的承包商树立行业品牌，深受承包商的青睐。四、建筑施工行业职业安全健康管理程序规定细致且执行力强。OHSA在项目履约过程中更加注重程序管理，所有作业都会规定一套严格的安全作业程序，在项目实施前，把策划工作做的非常详细。比如：危险源的预判、评估和风险消减措施的制定都

19、会考虑周全，并且通过班前会等方式传递给作业雇员，这种做法值得国内施工行业承包商学习和借鉴。如违反了安全管理程序，则进行严格的处罚程序。如在考察过程中了解到一个案例，有一个员工在进行爬梯作业时没有进行安全带保护，结果被经理发现后，立即制止其继续作业，并在保证安全的情况下对员工的行为进行纠正，并予以开除。他们说了一句话：“宁可让他们被开除而活着”。美国各州的职业健康与安全生产工作能够受到州政府OHSA、相关机构、承包商及雇员的普遍重视。施工作业中安全规定、规程及管理信息指令贯彻通畅，执行力强。例如一位加州的钢结构施工的承包商代表谈到，OHSA规定的职业健康与安全法律、法规必须要强制执行，与其相关的

20、日常管理标准，操作规程、规定都要求承包商及相关的咨询、技术等社会机构直至工地雇员执行，因为这些规范条文同样具备法律效力。如果承包商施工过程中发生死亡事故，惩罚是非常严厉的，造成的损失几乎是毁灭性的。所以所有的承包商在执行安全生产工作要求时，不敢打折扣。此外，考察中看到加州排污管道的市政项目工地文明程度很高，比如：路障设置标示明显，员工施工个人防护用品（PPE）佩戴齐全，设置有毒气体监测报警装置，起重吊装作业过程规范有序，现场封闭措施符合标准。而我国此类市政项目却经常发生作业人员因个人防护缺失中毒死亡事故。因此，如何抓好安全生产执行力管理，仍是我们建筑施工安全监管的重点和难点。几点启示与建议通过

21、对美国建筑施工安全监管情况的培训学习和考察，我们结合我国安全生产实际进行了深入思考，有以下几点启示与建议。一、进一步健全完善我国建筑施工安全法律法规及标准体系，提高执行力要学习借鉴美国制定完备的建筑安全法律法规标准体系及严格雇主、雇员执法监管的经验做法，根据新情况、新问题，修改完善建筑法、建设工程安全生产监督管理条例，特别要在企业（建设单位、施工单位等）安全主体责任、违法处罚、政府执法监管、隐患排查治理，安全标准化、安全生产投入、安全培训教育相关等方面做出更加严格的规定。同时制修订相关作业标准和规程，依法督促企业及其从业人员严格落实法律法规及标准的要求，并对违法违规行为进行严格处罚和责任追究，

22、提高法律法规的执行力，依法监管，立足预防，增强事故预防能力。二、充分发挥行业协会的安全协调管理服务的作用通过这次培训及考察，我们了解到加州承包商认证委员会和建筑总承包商协会等在企业资质管理、市场准入、安全培训、行为监管、激励机制等方面发挥了重要作用，为此我们一方面应强化政府的执法监管，另一方面，更应注重发挥非政府组织如行业协会的管理服务功能，注重发挥中国建筑协会（建筑安全分会），中国安全生产协会，中国职业安全与健康协会、以及有关工业行业协会的作用，弥补政府监管的缺失与不足，可考虑将政府一些行政审批权利委托下放给协会行使，如安全标准化建设、安全评价、安全检查、法规标准规范的制修订、安全教育培训、

23、资质审核管理、隐患排查治理等方面应更多地注重发挥协会在企业与政府之间的桥梁、沟通、协调作用，从而进一步完善建筑安全生产管理体系和格局。三、应充分发挥保险的市场调节机制作用要建立健全建筑施工企业强制保险的法制制度。依法推进建筑施工安全工商保险，安全生产责任险、意外伤害险等，并实施强制性保险。要加强与保险公司的协作联动，充分发挥保险机制在建筑安全生产管理中的调节作用。发挥用保费上下浮动、差别管理的管理经济调节作用，一方面促进企业强化安全管理，强化预防，减少伤害，树立零伤亡理念。另一方面，一旦发生事故，由保险公司进行事故赔偿。我们应切实改变目前国内企业发生事故后无法负担高额赔偿而由政府进行买单的状况

24、。在美国这种情况就不用担心，平时政府通过发布法令的形式要求企业为员工购买工伤保险，如果发生事故，保险公司即对企业伤亡人员进行赔偿，企业负担也不重。将保险机制引入既减少事故对企业的影响，也减少了政府在这方面的沉重负担。四、强化对建设工程业主（建设单位）的安全责任要学习借鉴美国相关法律法规对雇主严格要求和责任管理的作法。目前，我国在建设工程施工过程中，业主（建设单位）始终处于主导地位，并对建设过程全面负责，且对影响施工安全的项目招投标、企业准入、工期管理、监理管理、安全投入、监督协调管理等方面起重要作用。业主安全意识和安全责任弱化将对施工安全产生重大影响。但目前我国相关法规制度对业主的安全责任追究

25、不够严格或缺失。因此，建议要强化在建筑工程施工安全管理过程中对业主责任（建设单位）的相关法规制度规定，并加大隐患排查治理，安全监督管理，安全履职情况，事故责任追究等方面的问责力度，进而切实推动施工企业安全责任的落实，确保建设工程施工安全。五、改进和完善安全监督检查方式，提高工作的针对性和实效性政府相关部门对施工企业和施工现场的日常监督检查是事故预防工作的重要方式之一。但目前大规模、“运动式”的检查督查方式，特别是提前下发通知告之地方政府部门及相关企业进行监督检查的方式方法值得改进。实际造成各地、各企业为迎接检查做充分准备，安排受检企业忙于应付检查，难以反映企业真实状况，效果很不好。为此，建议学习借鉴美国OHSA的检查程序和方式，更多的采取以