我国沿海滩涂管理制度法律研究

1、我国沿海滩涂管理制度法律研究摘 要：我国目前对沿海滩涂利用的程度不断加 大，但在沿海滩涂的管理中却存在着无法可依、管理混乱等 问题，因此我国很有必要重启沿海滩涂管理立法，集中解决 沿海滩涂范围不明确、管理机构缺乏、权责不明等问题。关键词：沿海滩涂；沿海滩涂的概念；管理体制；审批 程序近年来我国对沿海滩涂的开发程度不断加大，然而由于 沿海滩涂水陆兼具的地质特征，致使我国对沿海滩涂的管理 出现了立法不完善，权责不清晰等诸多问题，急需完善相关 立法进行调整。一、我国沿海滩涂管理存在的问题1.沿海滩涂范围和法律性质不明确地质学上沿海滩涂是海陆相互作用的地带，包括滨海陆 地和潮间带、浅海三部分。而我国法

2、律却没有认可其海陆兼 具的特点，将滨海陆地划归土地相关法律管理，潮间带和浅 海部分则由海洋类法律调整。分割管理使滩涂长期以来未能 在法律上获得独立的地位，也使沿海滩涂没有明确的范围。同时，沿海滩涂的法律性质到底是属于土地还是海域， 法律也没有明确的规定。这导致涉及沿海滩涂征收或者征用 时，补偿金没有统一的计算标准，按土地计算的补偿金要远大于按海域计算。因此法律界广泛呼吁要明确沿海滩涂的法 律性质。2 管理体制松散沿海滩涂具有捕捞、养殖、旅游，提供水资源、调节气 候等多种功能，海洋行政管理部门将沿海滩涂的开发利用和 保护视为己任；国土资源部门在其资源开发方面主张管理 权；环保部门则拥有防止海岸工

3、程和陆源污染的职权，另外, 农业、测绘、水利、轻工等多个部门，也从本部门的利益出 发，参与了沿海滩涂的管理，最终形成了分散性行业管理体 制。这有利于发挥各部门的专业性，但因各部门职责不同，着眼点不同，管理的目标和对象也不同，造成管理中缺乏必要的合作与联系,出现“重叠”或“真空”管辖,忽略了海岸带的特殊性和整体性。？讒？訛同时，每个部门的管理都涉及一定的利益，有利益时大家争夺管理权，而涉及责任和义务时，各部门又会互相推诿。这也给沿海滩涂管理带来很大混乱，降低了管理效率。3.使用权审批制度混乱部门规定不协调由于各部门管理上的重叠和真空，常令沿海滩涂的使用 者不知该到何部门办理审批手续。以江苏省为例

4、，如果匡围 滩涂发展盐业，应属轻工业局盐业发展总公司管理，但如果 经过匡围的滩涂因不再被海水淹没变为土地，则国土资源局 也会对其进行管理。使用者为免以后受责难，通常两个部门 都需要去做审批。适用何种审批程序的标准混乱在什么样的情况下适用何种审批程序，应该有明确的标 准。然而由于没有法律的明确规定，在地方实践中十分混乱。 以江苏省盐城市为例，如进行围海养殖，形成陆地性养殖场, 要到国土资源部门办理审批；而形成的是海域养殖场，则需 到海洋管理部门办理。江苏省还成立了江苏省沿海开发集团 有限公司，若仅是小面使用，只需向该公司租用，而如果是 大面积开发，审批程序要复杂得多，一般是由省政府特批， 并执行

5、严格的规划、评价程序。虽然以使用效果和面积大小 决定适用何种程序的方法具有灵活性，但这却只是一种临时 做法，并不能形成严格系统、普遍适用的标准。二、沿海滩涂管理存在问题的原因1.缺乏统一立法面对沿海滩涂诸多的问题，有人认为是执法不严，有人 认为是管理混乱，其实归根结底是因为无法可依。我国海岸带管理立法任务其实起步较早。1979年国务院 和中央军委就批准了我国海岸带管理立法；1983年，又开始 起草中华人民共和国海岸带管理法x 1985年改为海岸 带管理体例，前后经数次修稿，历时近10年，最终以失败 告终；20世纪90年代我国再次起草中华人民共和国海岸 带滩涂资源管理条例，出台两次修改稿，但最终

6、也没有解 决问题。？凝？訛所以，目前我国对沿海滩涂的管理主要依靠与沿海滩涂 有关的单行法或者法规规章。涉及沿海滩涂的法律法规虽 多，但它们多是从本部门的利益出发，为了满足自身专项 管理需要而颁布的，缺乏对其他行业或海洋整体利益的的 综合考虑，因此出现很多交叉、冲突和空白。可见，我国非 常缺乏一部专门的沿海滩涂管理法律。2缺少开发利用规划规划是沿海滩涂开发利用的基础，？嚳？訛沿海滩涂是 一个互相联系的复杂综合体，想要让它可持续的发展，必须 要兼顾沿海滩涂的各种功能，并能制定长远的发展规划。而 行业管理体制下，各部门管理难免盲目和局限，只顾自己利 益，而损害了沿海滩涂的其他功能的实现，旅游业和房地

7、产 开发导致沿海滩涂严重的污染和破坏就是典型的例子。3缺少独立的管理机构，权力微小分散管理的弊端决定了我国需要设立一个能够协调各 方的管理机构。在地方实践中，虽然有些省份已经进行过类 似尝试，但却因为机构权力微小而最后失败。江苏省在1991 年制定的江苏省海岸带管理条例中规定海岸带管理部门 是管理海岸带的行政主管部门，其他有关部门，应当协同海 岸带行政主管部门，做好管理工作。该规定中的海岸管理部 门虽是一个独立的部门，但在权力上却与其他行政部门相 等，他们之间只是“协同”关系，并不能统领和协调各方。 事实上，江苏省海岸带管理部门也并未真正发挥其功能。因 此，2010年江苏省海岸带管理条例被废除

8、。可见，作为 一个涉及多个管理部门的综合性自然资源，想要实现沿海滩 涂的合理开发利用，光设置一个独立的综合的管理部门是不 够的，还需要有高于各个行业管理部门的权力，否则其职能 很难实现。4.权责利不明我国现行的沿海滩涂管理体制是部门管理与行政区域 管理相结合的模式，这种管理方式导致部门、地区之间条块 分割，在环境、资源与生态保护问题上往往各自为政，争权 不断，推责有余。？譬？訛三、完善我国沿海滩涂管理的几点法律建议1制定沿海滩涂专项法律海岸带管理法迟迟未能出台，主要原因在于，我国 当时的各涉海部门认为，现行众多的涉海法律都包含了对海 岸带地区的管辖，无需再行颁布专门的海岸带管理法。 过去我国对

9、沿海滩涂的利用程度不大，分散管理并未带来太 大问题，但目前沿海滩涂开发利用如火如荼，落后的分散管 理模式已经严重阻碍了该项事业的发展，对沿海滩涂脆弱敏 感的生态环境也带来了巨大的破坏。因此，我国必须重启沿 海滩涂管理的专项立法。2.立法中应集中解决的问题明确沿海滩涂的概念和性质在立法中，首先就要明确沿海滩涂的概念，特别是划定 沿海滩涂的界线。没有界线，就没有确切的面积，也就没有 明确的范围和指标，很难进行正常管理。纵观世界各国的管 理经验，考虑到以沿海滩涂所在地的行政区划边界为标准的 不完整性，以任意距离来划定的不科学性，建议我国采用更 具生态和科学依据的人为选择环境单元的方式来划定，即根 据

10、实际情况，选择与沿海滩涂有关的海域、潮间带、陆地、 草甸等环境单元划定沿海滩涂的范围。我国可在立法中确定 该方法，并将实际操作权赋予各地方政府。在沿海滩涂的法律性质方面，因为沿海滩涂更接近于海 洋，因此可以比照海域进行规定。设立专门的管理机构分散的行业管理模式已经不适应沿海滩涂开发利用的 需要，我国急需要建立一个能够统筹和协调各方的专门管理 机构。该机构应具有三个条件，一是综合性，应由各涉及沿 海滩涂的部门负责人组成，保证对沿海滩涂的全方位管理； 二是权威性，应由地方政府主要领导作为该部门的主要负责 人，这样才能保证该管理部门在权力上比各部门要略高一 点，也才能使其能够真正调动各方；三是规划性，该管理机 构应该采用以规划带管理的模式，在各方共同参与下制定沿 海滩涂开发保护规划，并监督各方切实履行。明确各部门职责在统一的协调管理之下，依然需要各管理部门各负其 责。这就需要在法律制度中理清各部门的权利和职责，出现 重叠的重新进行划分，空白之处进行填补，同时还需要明确 各部门的法律责任，一旦有失职行为，要依法严格承担相应 的法律责任。只有明确的各部门的职权和责任，才能够保证 各部门在沿海滩涂综合管理部门的领导下，充分发挥自己的 职能。引文注释?繚？訛 赵明利，伍业锋，施平从"综合”角度看我 国海岸带综合管理存在的问题j.海洋开发与管理，2005