档案电子文件管理顶层设计若干思考

1、档案电子文件管理顶层设计若干思考在电子文件所引发的记录方式变革中，我国档案界表 现出积极的应对姿态。以1996年国家档案局成立电子文件 管理领导小组和研究小组为标志，我国对电子文件管理有 组织的研究和实践已经走过了十余年的历程，在理论构建 和实践探索中迈出了历史性的步伐。值得我们高度重视的 是，随着国家信息化进程和对电子文件管理要求的提高， 电子文件的国家控制力问题日益突出，自下而上的分散探索已经不足以满足国家层 面电子文件管理的需要，顶层设计问题由此浮出水面，并 日益成为文件、档案管理转型时期的战略重点。电子文件管理的顶层设计是一种自上而下的设计。从 涉及范围而言，是以国家层面为起点，统领地

2、区、行业、 机构层面的电子文件管理，构建涵盖全国范围的电子文件 管理网络体系；从实现路径而言，是以总体框架为起点， 指导、带动具体对策问题的研究和实施，构建全方位的电 子文件管理实施方略。因此，从总体上说，顶层设计是一 种战略设计，旨在确定国家电子文件管理的发展方向、基 本格局和推进步骤；顶层设计又是一种全面设计，涵盖管 理层、空间、流程、功能等诸多方面，可以提供国家电子 文件管理的基本指针和发展蓝图。从世界范围看，信息化整体水平比较高的国家大都重 视电子文件管理工作，自20世纪90年代中期以来，不少 国家开始对本国的电子文件管理进行自顶向下的战略设计 与全面规划，实现电子文件管理从机构层面到

3、国家层面的 重大转变，进入以顶层设计带动总体规划，以国家战略带 动全面发展的新阶段。电子文件国家战略的确定没有固定模式，各国依据自 身的管理传统、信息化战略、文档管理实践选择适合自己 的道路。如英国以搭建政策框架为先导，明确电子文件管 理规范体系，强调目标管理和绩效评估，为国家电子政府 建设和数字档案的在线利用服务。美国以技术研发为驱动, 以era （电子文件档案馆）项目为龙头，致力于研究电子文 件长期保存的软件系统，通过建立满足文件功能需求的文 件管理系统来实现电子文件的集中保管。澳大利亚则以档 案馆的联合行动为主要线索，建立与推广电子文件形成和 管理的统一标准体系。这些国家都经历了一个从自

4、发研究、 分散探索到国家规划、集中控制的发展历程。虽然采取的 路径不同，但在战略视角上具有如下共性特征：1高度重视电子文件管理，将其纳入信息化整体战略 之中，作为信息时代政府治理与政府责任的重要内容。如 英国将电子文件管理纳入负责国家信息化工作的“电子特 使”（e-envoy）的职责范围，制定并发布了电子政务环 境下电子文件管理的政策框架；新加坡政府要求把电子文 件管理作为电子政务建设的有机组成部分；美国将电子文 件管理列入首批二十四个电子政府行动计划；澳大利亚则 将电子文件管理作为政府绩效检查与审计的内容与依据 等。2以国家档案馆为中心，形成电子文件管理和服务的 网络体系。作为永久保管政府文

5、件的专门机构，档案馆在 电子文件管理链条上具有十分重要的作用。电子文件的保 管模式从最初的集中式（哥伦比亚模式）和分散式（匹兹 堡模式）之争，逐步向集中管理模式靠拢。目前，集中管 理具有永久保存价值的电子文件成为越来越多国家的共识 和实践，很多国家档案馆在集中管理政府各部门电子文件 和协调全国电子文件管理系统的互联互通方面发挥了核心 和枢纽作用。比较典型的例子如美国nar a的era系统，该 项目在经过6年之久的基础研究阶段后开始了耗资3亿美 元、为期6年的系统研发阶段，旨在使nara捕获并保存联 邦政府各部门产生的各种类型、格式的电子文件，为政府 部门及公众提供便捷、有效的利用服务。era釆

6、用开放架构 设计，软件系统将下发给各州使用，对各州政府电子文件 的管理将产生全面的示范效应。英国、澳大利亚、加拿大、 西班牙、新加坡、丹麦等国国家档案馆也已经或决定接收 政府部门产生的电子文件。随着我国信息化的不断深入，电子文件的数量急剧膨 胀、种类不断增加，很多地区探索电子文件管理的有效方 法，一些地区如安徽、江苏等地已经开始建设基于电子政 务专网的电子文件中心，在地方层面开始了由分散管理到 集中管理模式的转变。国家档案局在电子文件管理的宏观 引导，如制定相关标准，支持专项探索，开展示范推广等 方面已取得了一定的进展。但是从总体上看，各地区、各 机关电子文件管理工作仍然具有强烈的自发性和分散性特 征。国家层面整体设计、统一规划、战略部署与方法指导 的缺失，导致我国电子文件管理整体水平提升缓慢，对电子政务 的支撑