我国土地征收程序的完善(1)

1、我国土地征收程序的完善(1)    摘要土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突与平衡，对社会影响深远，必须有科学合理的法定程序作保障。但当前，我国土地征收程序尚存在很多缺陷，需要在事业的认定、征收范围的决定、征收补偿以及征收的执行与完成等阶段加以改革、完善。 关键词土地征收 土地征收程序 土地征收程序的缺陷 土地征收程序的完善 土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大，需要按照严格的法定程序进行。没有科学合理的土地征收程序作保障

2、，就会严重地影响土地征收活动和国家建设活动的顺利进行，也会加剧和激化政府与农民之间的矛盾，更会影响农村和整个社会的安定团结。1所以，建立科学完善的土地征收程序迫在眉睫。 一、 土地征收程序的作用 实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。科学合理的土地征收程序可以限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥，通过预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使；可以缓解征收者与被征收者间的矛盾，通过对土地征收施加严格的程序制约，对被征收者的利益进行必要保护，使被征收者

3、明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现；可以节约成本，提高行政效率，通过规定征收者决策、执行的依据和步骤等重要内容，具有明显的条件导向性，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。 总之，科学合理的土地征收程序有利于平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。 二、 我国土地征收程序的缺陷 如上所述，科学

4、合理的土地征收程序起着巨大作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，土地征收程序规定得粗糙，简单，存在着明显的缺陷与不足。 （一）我国关于土地征收程序的规定 我国土地管理法及其实施条例对土地征收程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定，我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市政府只有执行权，起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序可分为四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。 （二）我国土地征收程序的缺陷 1. 有关土地征收程序的立法比较

5、简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在： （1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲，表现在： 首先，我国对公共利益的界定不够明确。现行立法对“公共利益”语焉不详，仅做出了概括性规定，为征收权的膨胀和滥用提供了可乘之机。新近出台的物权法第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这一规定强调了“公共利益的需要”，但对何谓“公共利益”却只字未提，无法为“公共利益”提供把握

6、尺度，极易成为政府扩大征收范围的借口。更为甚者，土地管理法第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，这实际上将公共利益的界定无限扩大，严重侵害农民的合法权益。 其次，公共利益在程序上没有保障。土地征收目的审查机制既包括土地征收申请、批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。1 我国现行立法中，没有充分考虑征地利害关系人的利益，未赋予其广泛的参与权；土地征收审批程序中没有征地

7、目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明；当集体或农民对公共利益的认定存在疑虑，对征收的程序存在异议时，却缺乏合法有效的救济方式，这样的一个直接后果是，无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征收方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。2 （2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，

8、缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，为权力寻租提供机会。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，根本无从监督，导致违法征地行为大量发生，侵害了集体和个人的合法权益，也带来了行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。 2. 土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在以下几个方面： （1）土地征收程序透明度和公示性不够。作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权和申诉权，几乎处于任人宰割的地位。1从土地征收的决定，到补偿费的标准和征收争议的解决等，都完全由行政机关决定并实施，实难保障征收程序的公示性，无法

9、避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。 （2）被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。土地管理法第48条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征收者的意见所起的作用是微乎其微的。因此，尽管土地征收中有“两公告”制度，但实际上是让农民到指定单位办手续的“通知书”，因为征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告的，此时，对农民提出的意见只有在确需修改的情况下才改动方案，极大地限制了农民的参与权。2除此之外，被征收者在征收目的性

10、、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。      4叶荣泗，吴钟瑚主编. 中国能源法律体系研究M. 北京：中国电力出版社，2006： 6.  5 http：/ /news. xinhuanet. com /misc /2008 - 03 /12 / content _7769550. htm1  7史际春. 论规划的法治化J. 兰州大学学报（社会科学版），2006，（4） .  8马俊驹，龚向前. 论能源法的变革J. 中国法学，2007，（3） .  9当前我国能源形势与能源安全问题?在十届全国人大

11、常委会第十九次会议上曾培炎副总理报告（摘登） 1转引自张勇编著. 能源资源法律制度研究M . 北京：中国时代经济出版社，2008：27.  10 http：/ /www. zeri. org. cn /policy/ eu_re_energy. htm1  11李艳芳. 我国可再生能源法的制度构建与选择J. 中国人民大学学报，2005，（1） .  13曾晓安. 中国能源财政政策研究M. 北京：中国财政经济出版社，2006：188.  14张传主编. 政府采购法比较研究M. 北京：中国方正出版社，2007：305.  16何建坤主编. 国外可再

12、生能源法律译编M. 李箐箐译1 北京：人民法院出版社，2004：200.  17刘键. 可再生能源财税政策研究J. 财政研究，2006，（7） .  18曾东红. 发达国家可再生能源融资法律制度的发展趋势及借鉴J. 南方经济，2005，（12） .  19杨解君. 我国新能源与可再生能源立法之新思维J. 法商研究，2008，（1） .      4叶荣泗，吴钟瑚主编. 中国能源法律体系研究M. 北京：中国电力出版社，2006： 6.  5 http：/ /news. xinhuanet. com /mis

13、c /2008 - 03 /12 / content _7769550. htm1  7史际春. 论规划的法治化J. 兰州大学学报（社会科学版），2006，（4） .  8马俊驹，龚向前. 论能源法的变革J. 中国法学，2007，（3） .  9当前我国能源形势与能源安全问题?在十届全国人大常委会第十九次会议上曾培炎副总理报告（摘登） 1转引自张勇编著. 能源资源法律制度研究M . 北京：中国时代经济出版社，2008：27.  10 http：/ /www. zeri. org. cn /policy/ eu_re_energy. htm1  11李艳芳. 我国可再生能源法的制度构建与选择J. 中国人民大学学报，2005，（1） .  13曾晓安. 中国能源财政政策研究M. 北京：中国财政经济出版社，2006：188.  14张传主编. 政府采购法比较研究M. 北京：中国方正出版社，