民间投资城市基础设施的障碍

1、民间投资城市基础设施的障碍         内容摘要： 对于民间投资城市基础设施，仍然存在着观念障碍及行政障碍，这些障碍无不来自垄断的惯性。地方政府需要加强的工作包括：消除市场准入的隐性壁垒，强化对项目盈利性的判断，建立有效的监管，降低政府信用风险。 关键词： 民间投资 城市 基础设施 障碍 坚        内容摘要：对于民间投资城市基础设施，仍然存在着观念障碍及行政障碍，这些障碍无不来自垄断的惯性。地方政府需要加强的工作包括：消除市

2、场准入的隐性壁垒，强化对项目盈利性的判断，建立有效的监管，降低政府信用风险。关键词：民间投资城市基础设施障碍坚冰已经打破，航道已经开通，民间投资城市基础设施正在全国范围内形成潮流。但是另一方面，除了特许权经营制度尚待建立和完善之外，不少城市还存在着观念障碍及行政障碍，如果细加分析的话，所有这些障碍无不来自垄断的惯性。一、市场准入的隐性壁垒利益集团中梗阻 就民间资本投资城市基础设施而言，已经不存在来自中央行政的市场准入障碍。最近推出的投资审批制度改革措施中，仍然需要由中央审批部门“核准”的城建项目包括新建机场、燃煤热电厂、城市快速轨道交通、大型主题公园等，针对的都是项目类型而不是资本类

3、型。城市基础设施市场化的操作层面完全在地方政府。基础服务对民间资本开放的范围、顺序、路径等，都应该在地方政府的统筹规划之下有序推进。不可能强求所有城市按同一模式接纳民间资本，浙江、上海、成都的差异就说明了这一点。即使是高度市场化的台湾，2002年也为旧高速公路是否可以标租民间、新高速公路是否可以由民间BOT，展开了一场从官方到学术界的大辩论。以上情况说明，显性壁垒已不构成民间资本进入的障碍。何况民间资本具有很高的流动性，没有必要盯住某个对内开放不积极的城市再三要求准入，有足够的其他城市可供选择。但是另一方面，很多地方的众多案例反映出，尽管市委、市政府的主要领导层与民间投资者能够取得共识，却迟迟

4、难以把双方意愿落实到具体项目上。这一问题之所以产生，在于民间资本的市场准入存在隐性壁垒，主要就是利益集团的中梗阻。许多基础服务行业由于长期的政府垄断，已经形成利益集团，口头上“欢迎”民间资本介入，背地里却合力抵制。在一些行业里，从设计、施工到经营、管理等，都是行业管理部门自己的事业单位或公司，表面上脱勾了，实际上有着千丝万缕的利益联系，形成“一条龙垄断”。如果民间资本进入这些行业，势必打破原有的利益格局。垄断部门不愿把原来属于自己的“肥肉”拱手让于他人，所以会制造中梗阻。任何地方民间投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当地基础设施领域的政府企事业单位。民间投资的效率要高于政府投资，这是普遍性的公理

5、，竞争的结果不问可知。手心手背都是肉，地方政府作何抉择？2000年，武汉市新洲区要扩建日产5万吨水的水厂和管网，因外商要价过高而转向民间资本。民营的海达公司与区政府的谈判几近成功，但是因为要控股原来的水厂，一些干部职工提出了质疑，最终迫使海达公司放弃了投资。这一案例具有典型意义。地方政府常常会遇到的这类选择，其实质是要改革、发展还是要维持现状。是让老百姓得到更多、更好的基础服务呢，还是让垄断部门和企业能够更安稳地吃大锅饭？矛盾的取舍不像表面看起来那么简单，事实上往往是以前者服从于后者而告终。要想在这方面打破障碍，不能期待专业主管部门或政府的企事业单位自发转变观念，关键在于地方主要领导层的行政决

6、心和行政能力。二、有些地方政府缺乏对项目盈利性的基本判断 当城市基础服务完全由政府提供时，具体服务部门可分为两大类：一是政府公司（即国有企业），二是事业单位。这两类机构间最根本的差别，在于所提供的服务是否能够盈利。城市基础设施向民间资本开放，也就是投资项目的商业化运作，其前提仍然是项目的盈利性，只有能够盈利的项目才有希望推向市场。对于不能盈利的项目，如果不提供其他补助，只好继续由政府来操办。（在市场经济国家，存在着提供社会基础设施的另一大类组织，即非营利机构。本文以经济基础设施为主要探讨对象，而且“非营利机构”的制度基础在中国十分薄弱，故略而不论。）基础设施项目是否能够盈利，取决于有

7、多少有实际支付能力的需求，所以不同地区会有不同的情况，越是富裕地区越有可能把基础设施项目纳入商业化运作。各发达国家政府长期以来不断把各种被认为具有“天然垄断性”的基础设施建设推向市场，我国民间投资的基础设施项目较多地集中在东南沿海地区，都说明了这一点。但是就目前的普遍情况而言，仍然有很多城市基础设施是无法获得投资回报的，这恰恰显示出基础设施所特有的公益性质。明明是无法盈利的项目，如果偏要推介给民间资本，只会丧失地方政府的信誉。有些城市虽然全部放开市场准入，但是并没有对具体项目的盈利性和投资回报率作认真测算分析，招商工作难免失败。三、政府亟需建立有效的监管 2004年6月，世界银行发布

8、的报告改革基础设施：私有化、监管和竞争提出，“有效的监管”是正确实行基础设施改革的最关键的促进条件。监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺，对于吸引长期私人资本以满足对充足可靠的基础设施服务的需求是十分重要的。监管薄弱是造成发展中国家基础设施改革和私有化失败的主要原因。在有些国家，私有化是在没有机构保障的情况下进行的，而且是以普遍认为不合法的方式进行的。在许多发展中国家，私有化的可信度很低，在阿根廷和秘鲁的调查发现不赞成的比例超过80%。这种对公用事业私有化的不满意不是由于他们的所有制结构，而是由于负责监管公用事业的机构比较薄弱。报告指出，具体地说，监管机构必须免于政治影响，他

9、们的决策必须接受司法部门或另一个非政治性主体的监督。监管程序必须鼓励竞争，必须是开放的，透明的，而且是在开展私有化之前就设计好的。国内基础设施民营化过程中反映出来的许多矛盾，与世界银行这份报告提出的问题有共通之处。地方政府要想长期稳定地吸引民间资本投资基础服务，就必须通过特许权经营制度来建立有效的监管。监管又称规制，涵盖的内容比较广泛，其中对价格的监管尤为关键。(一)价格的确定与调整应走向制度化、透明化城市基础设施的特许权经营，涉及到地方政府、民间资本、市民公众这三个主体。资本希望得到满意的回报，公众一是希望得到优质服务、二是希望付费低廉；这两种不同的价值期望，汇聚在基础设施产出服务价格这个焦

10、点上。产出服务价格是最敏感的因素。这不仅是指价格与项目盈利性密切相连、价格变动会极大地影响投资回报率，而且是指价格变动会产生较大的社会反响，所以必须施行规制。以政府资本垄断基础服务领域，本身就是一种规制。在这种规制模式下，价格的制定、调整完全由政府拍板（价格听证会制度并不改变这一实质），政府公司无条件地贯彻执行。其结果正如世界银行基础设施私人经济参与部主管W·史密斯先生在总结国际基础领域改革的经验和趋势时所指出的：“国家如何在此领域中行使权力？在过去作法中，由于主要是国家所有，各部委有很大的裁决权，决定这些领域的定价、投资、服务质量。但不幸的是，这种模式造成了低效，因为全世界各国的政府只要得不到公众的支持，就不想提高价格，价格无法提高，也就无法提高服务质量。很多国家对消费者的调查表明，改