轨道交通PPP投融资件与基本框架

1、轨道交通PPP投融资件与基本框架        摘要：分析轨道项目PPP的目的、特点、类型及关键条件，针对目前轨道交通进行PPP遇到的主要制约因素，提出轨道交通项目进行PPP投融资方式的基本框架。关键词：轨道交通；投融资；框架；设计 1轨道交通项目PPP背景、目的与原则1.1轨道交通项目PPP背景      按世界银行的统计，19902001年，在交通运输领域（公路、铁路、航空、港口）共有761个项目采用了PPP方式，总投资1321亿美元，其中铁路项目86

2、个，总投资288.6亿美元，平均每个铁路项目3.4亿美元。从趋势上看，城市地铁（MRT）与轻轨（LRT）项目增多，多采用BOT、BLT（建设租赁运营）等方式。线路经营特许经营权含有沿线相关开发权。同时，政府给予补助金，谋求线路经营收支的自我平衡。      伦敦地铁、荷兰高速铁路南线、北京4号线、深圳4号线等采用了PPP投融资方式。      伦敦地铁公司通过招标选定了3家基础设施公司，负责线路的维护、更新和重建等长期投资计划的实施，这3家公司是由供货商、咨询机构等组成的联合体。伦敦地铁PPP项

3、目期限为30年，计划由PPP公司共投资170亿英镑。从英国基础设施PPP项目效果看，比政府自行投资模式平均可节约20%、最高甚至达到80%。75%的项目达到和超过工程质量要求，80%的工程项目按规定工期完成，80%的工程项目耗资均在预算之内。      荷兰高速铁路南线（HSLZuid），政府负责土建工程投资，约67.8亿元，车站的建设维护由私人机构提供，铁路运营由HSA公司中标，特许运营期为15年，负责提供车辆以及车辆的维护，每年向政府缴纳约1.5亿欧元的特许经营费。      北京4号线采用

4、了把线路基础设施(A)与车辆等运营资产(B)分离，引进港铁公司对B部分进行投资。      深圳地铁4号线由港铁公司获得营运及沿线物业开发权。      深圳和北京地铁投融资对PPP模式的尝试，为国内轨道交通投融资方式创新进行了有益探索，对于如何完善PPP制度，引入社会资本参与轨道交通投融资，缓解大规模建设时期庞大的资金需求，提高轨道交通建设与运营效率，提供高效交通服务等具有积极意义。1.2PPP的目的      PPP(PublicPrivat

5、ePartnerships)，即公共部门与民营合作模式。指政府和营利性企业、非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP的基本形式包括：运营维护协议（O&M）、管理协议、租赁购买、BOOBOT、特许经营、非公共机构拥有等。      （1）采用PPP的目的在于使政府所支付的税金，获得最高价值的公共服务”。通过对同一项目比较，政府自行实施与采用PPP方式实施的成本，期望PPP方式所节约的成本即为VFM（Value ForMoney）。政府部门自行实施的成本PSC（Public Sect

6、or Comparator）：由建设期利息+建设成本+运营费用+减免返还的税金+经营风险成本等构成。      PPP实施的成本LCC（LifeCycle Cost）：由建设期利息+建设成本+运营费用+转移给民营主体由其控制的风险成本+上缴的税金等构成。      LCC与PSC的差异是，经有效控制可能降低的风险成本+上缴的税金+降低的建设费用及经营费用。转移给民营主体的风险包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。VFM的价值，即LCC比PSC节约的差额

7、。VFM详见图1。       （2）进行PPP的目的还在于：促进利用民间技术及创新，在线路建设与经营的全寿命周期缩减经营成本，提供廉价而优质的交通服务；促进政府投融资制度改革，完善公共部门与民营部门的职责，更有效地分配资源；提高轨道交通建设与运营效率。      （3）PPP模式如果取得预期效果，利于各方实现“双赢”，并保证公共服务高质量。1.3PPP的原则      期望获得VFM，需遵循如下原则：公共性原则，选定具有公共性的项目及

8、业务；调动民间资源的原则，发挥其经营能力及技术能力；效率性原则，尊重民营资本自主性及创新精神，提高实施效率；公平性原则，保证公平选定所实施的特定项目及社会投资者；透明性原则，保证所确定项目从策划到实施完毕的全过程透明性；客观性原则，项目各阶段的评价具有客观性；契约性原则，公共设施的管理者与选定的经营者之间，应以合同方式载明有关当事人的权责；独立性原则，保证经营企业独立的法人地位或经营主体在经营核算上的独立性。2轨道交通项目PPP的特点、类型、关键条件及主要制约因素2.1PPP的特点      （1）轨道交通行业具有一定的垄断性，提供准公共品，产

9、品需求弹性低，其“资产专用性”决定了资产交易的难度较大，“门槛”较高。因此，行业受到政府较有力管制。      （2）巨大的初期建设投资，国家要求项目的资本金率不低于40%，投资回收期较长，一般需要2035年。调整票价需要听证会等程序，项目未来收益水平也有较大不确定性。      （3）往往因为提供公益性服务使得项目收益率较低，需要政府承担较多的投资费用才能实现盈亏平衡。难以达到民营资本期望的回报率，需要政府提供一定补助金实现项目的可持续经营。    &#

10、160; （4）换乘及特征，使很多乘客会换乘到其他业主的经营线路上，如果不确定整个路网的建设与经营的时间表，具体到某个项目的收益性就不确定，因此，进行相互间的适当调整与协作，发挥路网的整体功能与经营能力是重要的。2.2PPP的类型（图2）      从成本的回收方法、公共与民营职责分工方面，通常分为服务采购型、独立核算型、合作经营型。      （1）服务采购型。民营部门进行建设基础设施与运营，公共部门支付包括设施建设投资的费用和建成后的维护费用两部分，民营部门的收入比较稳定，投资风险较低。&#

11、160;     （2）独立核算型。民营部门投资建设并拥有基础设施，进行运营，独自承担需求风险。投资成本的回收依靠设施使用者的票务收入。      （3）合作经营型。由公共部门与民营部门合作进行基础设施投资建设，由民营部门进行运营，投资成本的回收依靠从利用者收费及公共部门根据民营部门承担的风险以及民营部门创新和业绩给予补助金的方式。双方责权利的调整比较复杂，项目准备及投资回收期较长。1         2.3运作PPP的关键条

12、件      （1）确保业务的长期稳定性，项目可持续经营，节约投资成本，预期可获取VFM。      （2）合理划分政府与民营资本的投融资责任、收益和风险。关注运输服务需求和需求变化及其不确定性，避免风险。同时关注政府的补助金政策条件和资金来源渠道，设定收费水平。      （3）项目投融资方案合理，争取各投融资方接受，并在市场融入足够的项目资金。      （4）政府制定轨道的建设标准与运营标准

13、，具备较完善监管制度，确保监管主体内部分工，对外保持其独立性、透明性、超前性。政策的制定、执行和交通服务各主体相分离，并保证各自的独立性。      （5）具备支持PPP的政策环境。包括支持特殊目的公司(SPC)运作法规；支持项目合同、协议等权益担保、抵押的法规；针对轨道交通项目，细化特许经营权制度；完善资产证券化的有关制度，为轨道交通存量资产的运作创造更好的条件等。2.4目前国内轨道交通项目PPP的主要制约因素      （1）一是公共部门与民营部门之间就客流、票价、土地等重要风险的分配制度不

14、成熟，客流预测通常具有较大的不确定性，因此，如何分担客流风险是双方争议的焦点；政府部门往往对票价调整进行较强的管制，为此，增加了线路投资回收的不确定性，引发社会投资者担心；通常由政府提供项目用地，但实践中常常遇到拆迁困难、前期资金不足等问题，引起项目拖延。二是项目的重要关系人之间风险分配不平衡，有时轨道交通运营方只承担运营组织、运营安全等风险，而不承担运营财务风险，认为经营现金流量缺口都能由政府补贴或予以贷款弥补；目前车辆、设备供应商往往完成供货、安装后就退出了项目，在车辆、设备维修维护等方面缺乏紧密合作，对项目的责任显得不足。      （2

15、）在融资制度方面，一是负债水平的限制。自2003年起，国家要求城市轨道交通项目资本金率不低于40%，这一要求极大地限制了民营资本进行投资；同时，过高的股本金率会增加项目成本，权益资本所要求的回报率要高于项目贷款的利率。二是按目前的信贷制度，贷款人几乎不承担项目本身的风险，贷款不是以项目本身资产抵押或权益担保，而主要由借款人或发起人来担保，贷款人对借款人或发起人有完全的追索权，不利于设计有效率的PPP投融资制度。三是债务期限的局限。国际上许多基础设施项目融资通常可获得长至1520年的贷款，而国内商业银行的借款一般都在1012年左右。目前养老基金和人寿保险公司进行实业投资仍在试点阶段，投资受到种种

16、限制，要开发出成熟的投资产品还有待时日。债券市场的规模也很小，而且发债的门槛较高，审批严格。所以，项目获得充足的长期资本仍有一定困难。      （3）政府方面对项目PPP准备不充分，一是很难对项目经营情况作出充分的预测，目前城市轨道交通正处于阶段，在建设与运营方面因缺乏数据、经验和形成路网后的判断，也不能对项目财务状况作出较客观预期。即便项目与民营部门合作，也常常就客流、票价、土地、通货膨胀等不确定性因素的处理办法进行旷日持久的谈判、协调，导致项目周期延长，风险也变大。二是政府方面往往不能列明、事先公布项目实施的条件，而是处于摸索状态，给项目

17、本身增加了不确定性，不利于安排项目的投融资方案，降低项目的投融资成本。此外，现行政策变动频繁，也不利于有效监管。      （4）缺少一个有效监管的构架。目前政府往往作为轨道交通建设与运营的监管者，又是相关政策的制定者，两种身份合二为一，易引发监管的公正性质疑。需在建立具有相对独立性的监管机构，赋予监管机构必要的权力和资源，建立公开透明的决策程序、必要的制衡机制，较完善的特许经营权制度，制定所监管的服务或产出的度量标准等方面逐步完善。      （5）实施项目PPP在法律与政策上的一些障碍。国家

18、在限制固定回报的基础设施项目中，目前也包含了BOT项目或准BOT项目，其合同中往往有“照付不议”或者“或取或付”条款，这会确保民营合作方稳定获得一定收入，但说服政府就此收入不列入所谓的“固定回报”行列，尚需一个过程；银行贷款对抵押品的内容及相关制度有一定制约，目前银行主要注重资产类抵押物，其中大多数是土地和房屋等有形资产。对于其他种类的抵押物，例如合同中的契约性权利或其他权益担保等，银行还心存疑虑，也无法律规定；资本项目的外汇管制影响项目利用外资的问题；车辆、设备70%国产化率对利用外国出口信贷的制约；目前法律对SPC的限制，不能设立真正意义上的SPC公司，使之成为有效的“破产隔离”、风险及收益隔离的载体；目前衡量国有资产的价值以资产净值为标准，而不是以创造价值的能力，对盘活存量资产构成一定制约等。3轨道交通项目PPP的基本框架设计3.1判断存在VFMVFM方法：      （1）计算、比较公共部门实施与PPP实施的成本现值；      （2）为消除公共部门实施与PPP实施的计算条件差异，调整为可比口径；