城市轨道交通建设与新城镇发展的互动模式研究_以上海市为例

1、city庆祝城市创刊20周年特刊丁城市轨道交通建设与新城镇发展的互动模式研究200811健以上海市为例一、轨道交通建设与新城镇发展互动的两大理论问题（一）轨道交通建设与新城镇发展的相互关系轨道交通自诞生以来就表现出对城市空间延伸和对城市体系构建的导向作用，同时在“流量第一”原理的作用下，它又表现出对城市体系中节点城镇的依赖性。这一双重特性为交通区位优势和服务区位优势的结合奠定了基础。只有在交通区位优势与服务区位优势具备了相结合的条件时，以轨道交通建设来引导新城镇发展才会成为可能。轨道交通建设与新城镇发展的相互关系体现在以下方面。强度不同，所以在城市体系中会出现不同等级的核心节点城市中心、副中心

2、和新城镇等。围绕核心节点客观上会形成向其外缘扩散的空间梯度，从而对一定的区域进行控制和辐射。而节点之间需要便捷的联系，一方面可以提高要素的流通效率，另一方面则便于不同城市节点功能的互补。这种联系所产生的引致需求，促进了发展通道（即线）的形成。城市节点和节点之间的通道构成了城市空间网络系统的框架。2.要素状态上的流、留关系。规划建设轨道交通的首要原则就是流量第一，即轨道交通的有效运营是以足够的人流规模为保证的，流量越大，其运营效益越佳。而城市1.布局空间上的点、线关系。由于要素集聚度和社会经济活动的44city庆祝城市创刊20周年特刊节点（城镇）则是以要素集聚为特征的，也就是说留存的要素规模越大

3、，节点的功能则越强。要素的“流”和“留”在空间分布上的充分结合，是实现其组合效用最大化的物质空间基础。从理论上说，轨道交通方式和城市空间节点（城镇）之间的相互依存、相互支持和相互作用，促进了各自外部效益的最大化，从而构成了较高的关联度。在一个城市处于经济快速发展、城市向外迅速扩展的时期，实行“流”与“留”的结合，将大大有利于要素的流动和集聚，有利于空间布局的调整和完善的城市体系的构建。影响。了中心城区居住和交通的压力，并且创造了更多的就业机会，从而使人口在整个城市体系中的分布更趋均质化。除此以外，在国际先进城市中，依托城市轨道交通站点周边环境，还产生了“24小时城市”这个全新的概念；而对于发展

4、中国家而言，轨道交通建设的推进有利于提高城市化的水平和新郊区的建设。二、国际大都市轨道交通建设与新城镇开发互动的两大模式与适用性（一）交通供给引导型模式1.引导区域开发，形成新的要素集聚。20世纪90年代美国学者提出了TOD理论（交通导向开发）。该理论的核心就是以交通节点城镇为基点，以轨道交通建设引导地区开发，将居住、商业、办公和公共活动空间组织在一定的区域半径中，以构成新的要素集聚点。日本的做法是以轨道交通站点建设带动土地开发，以土地开发培育客源和基本消费群体，并且带动商业、宾馆、文化娱乐等产业发展，进而促进节点城镇的兴旺与发达。2.集约利用土地，提高土地利用效率。其一，根据不同用途的土地对

5、轨道交通站点的敏感度来合理利用土地，从而提高土地的利用效率。如：商务办公对通达性的敏感度较高，因此办公楼应靠近轨道交通的车站配置；零售商业敏感度次之，商业物业与车站的距离应保持在购物步行的习惯范围以内；居住的敏感度较低，且需要一个安静、清洁、舒适的环境，故可布置在离车站一定距离的空间内，等等。其二，在轨道交通沿线和车站地区可高强度开发各种物业，并充分利用其派生商业价值，使有限的土地产出较大的经济效益，同时又能为轨道交通运营提供稳定的客源。TOD所谓交通供给引导型模式是指以轨道交通的建设为指向，以轨道交通站点为轴心，由内向外扩散形成开发轴线，连接相关城镇，站点周边集中着商业与公共设施，为居民提供

6、各种服务。供给引导型模式的主要实施方式就是TOD。3.开发建设上的节律关系。所谓节律，是指开发建设上的时间顺序和空间顺序。时空节律的不同把握会直接影响轨道交通建设与新城镇发展的开发模式选择，以及两者的组合效果。一般而言，新城镇建设在开发节律上应是轨道交通先导先行；而已有城镇的发展则要求轨道交通及时跟进。正确处理开发建设上的节律关系，不仅可以促进轨道交通网络与城市体系网络的有效整合，使每个节点都可以成为提高交通可达性与服务可达性的平台，并且有利于城市要素的空间配置达到帕累托最优。（二）轨道交通建设对节点新城镇发展的影响轨道交通是以人流为主的大容量交通，具有可达性高、运行时间有保证和可以充分利用三

7、维空间等特点，并且人流指向性作用十分明显，即通过人流指向来带动其他要素的流动、集聚和配置，从而促进某一相关地区的发展。其对节点城镇的发展会产生主导性的TOD具有以下基本特征：1.大幅度提供交通供给，引导在距轨道交通站点1平方公里的范围内进行高密度混合开发，其中包括居住、商业、公共服务设施等，进而形成就业机会、居住、商业和其他公共服务的集中供给，促进中心城区人口压力的疏解和各种要素流入新城镇，形成团状波浪状带状面状的滚动式推进格局。3.引导人口合理分布，形成相对均衡的城市体系。由于轨道交通是大流量的人流交通工具，因此其走向对人口的分布具有明显的导向作用，并且沿途会促进节点城镇的发展。在轨道交通的

8、引导下，到2.具有多样性的功能，可服务于多样性的人群。TOD拥有一个明确的核心，便于人们日常商务活动的组织；它又提供多层次的住宅，可尽量满足不同收入居民的居住需求，同时还具备完善的公共设施，如内部交通系统、绿化系统等，1997年香港兴建了9个新的居民聚居区，总人口达到260多万，占香港总人口的近40%。这不仅缓解20081145city庆祝城市创刊20周年特刊统、自行车系统与周围的住房小区连接。4.这一模式的推进过程为先点后线，即先在某个点进行高强度土地开发，创造一定规模的需求，然后引入大客量轨道交通，最终与中心城区对接。（三）TOD和SOD的适用性分析无论是TOD还是SOD都没有绝对的优劣之

9、分，需指出的是它们都具有特定的适用性要求。TOD比较适用于已经规划并且准备开发的新城镇。在这类新城镇的开发过程中，轨道交通的建设可以引导要素在短时间内单向流入已规划的新城镇，并且促使其形成新的要素聚集地，进而加快它的建设和发使居民享受较优越的公共服务。时，再接入大容量的轨道交通，以满足这部分交通需求。交通需求追随型模式的主要运作方式就是展，使它们成为新的经济增长点。3.以区域的交通平衡流为原则。强调在新城镇、中心城区以及其他城镇之间提供快速公共交通服务比在新城镇内部实现“工作居住平衡”更为重要，可较好地体现“流”与“留”的相对统一。SOD主要适用于以轨道交通为载体构筑郊区已有成熟城镇与中心城区

10、的快速连接通道，并且形成要素的对流。这不仅能缓解中心城区的人口压力和环境压力，并且可以促进一部分不能承受中心城区商务成本的产业转移到这些成熟地区，在此基础上不断扩大郊区已有成熟城镇的规模，使其成为反磁力吸引点。三、上海轨道交通建设和新城镇开发互动的问题剖析“十一五”期间，上海发布了上海城市交通白皮书，确立了建设“一体化交通体系”的战略。在此战略指引下，轨道交通建设正在从中心城区向郊区延伸。但是，在现实中，轨道交通建设和新城镇的开发互动却存在诸多不尽如人意的地方。目前上海所呈现的是一种离散、被动追随和弱互动的模式，这SOD。交通需求追随型模式主要具有以下特征：1.政府直接控制着城市规划的实施过程

11、，在交通系统、住房和工业项目的建设中，政府投资占主导性地位，因此土地的分配和使用受到严格控制。4.在城市化进程从集中趋于分散的条件下，有相当一部分要素由中心城区向郊区扩散，此时该模式会发挥更大的效用，其中包括疏散人口、转移生产要素等。（二）交通需求追随型模式2.讲求新城镇开发和轨道交通建设的时间序列，即大容量的轨道交通是在达到一定的客流规模以后再接入，这样轨道交通运营的客流才有充分的保证，可以避免因客流量不定而产生的风险。SOD交通需求追随型模式是指先在大都市郊区规划建设具有生产与居住功能的新城镇或工业开发区，在其开发启动阶段规划预留土地，并进行公共交通社区式的规划布局，以保证土地利用最终符合

12、公共交通服务的要求；待新城镇建成并形成一定规模的对交通的需求3.新城镇遵循公共交通社区布局原则：建筑相对集中，密度较高，围绕新城镇中心枢纽型公交站点配置商业、娱乐、服务设施和公共活动空间，并且主要以步行系20081146city庆祝城市创刊20周年特刊个模式以SOD为主要表现形式，不仅没有彰显SOD的优势，反而使其缺点暴露无遗。现有模式的特征主要表现为以下几方面。（一）交通建设在空间上失衡，中心城区与郊区不对称多年来以轨道交通为主的城市公共交通设施建设始终集中在中心城区，郊区的交通建设严重滞后，造成整个市域的交通建设在空间上失衡。在这种情况下，公共交通难以支撑郊区及其城镇的发展，使得郊区城镇发

13、展速度慢，城镇规模不易扩张，难以形成对中心城区人口的吸引，不仅导致中心城区的结构更“重”，问题更多，并且助长了城市空间的圈层式蔓延，导致上海整个城市体系结构失衡。（二）点、线脱节，不能形成互动上海郊区在“一城九镇”发展思路的引导下，“点”的开发红红火火，经过几年的努力已粗具规模，但“线”的建设迟迟不能跟进，在一段时间内，公共交通建设和新城镇开发几乎完全脱节。这种脱节所造成的后果是，公共交通供给不足使这些城镇的发展受到一定的制约。在得不到交通区位优势支持的情况下，新建城镇的商业与服务区位优势将大打折扣，不仅不能很快导入各种要素，而且造成已建设施及构筑物的闲置或利用效率不高。（三）条块分离，不能形

14、成合力在公共交通建设和新城镇开发的互动过程中，由于各条、各块各行其是，因此无法形成合力。郊区各区主要想通过房地产开发来改变城区面貌并且增加地方财政收入，因此很少顾及两者的互动；而市政府的建设与交通部门则忙于构建中心城区的轨道交通网络，没有足够的力量推进SOD，即使推进，也是极其被动的。这种条块之间工作重心的分离造成轨道交通建设与新城镇建设互动过程中的合力不足，因此轨道交通向郊区推进的速度缓慢，无法引导新城镇和新郊区的建设。（四）缺乏规划的科学指导，选线错误，得不偿失大运量轨道交通与工业的关联性较弱，因此将轨道交通贯穿工业区是一种不明智的选择。从现场调查中我们发现，5号线进入闵行开发区以后的4个

15、站点，平时客流量很少；只有上下班高峰时载客量才有所提高。这就说明，轨道交通建设的互动对象发生了偏差，以致于产生了较大的购买力风险。上海现有的城市公共交通建设与新城镇开发的离散、被动追随和弱互动模式已经不适应上海城市建设与发展的需要，不适应和谐城市的构建与新郊区建设，并且会产生一系列消极影响。给指向型的增长形成互动，才会促进一个经济体的发展。由于上述模式是一个弱互动模式，并且缺乏要素流动的载体，因此新城镇的要素导入困难，造成要素集聚度不够。这一方面使新城镇已建成的各种物质载体的服务效能“空放”形成浪费；另一方面，在需求达不到一定规模的条件下，依照SOD的思路，轨道交通供给将不会积极跟进，进而导致

16、某些新城镇处于“孤立无援”的境地，或者仅依靠成本较高的高速公路作为通道。3.不利于构建和谐的城镇体系和推进现代化的新郊区建设。目前上海的城镇体系不尽合理。主要表现为中心城区规模大，要素集聚度过高，而郊区的城镇规模普遍偏小，要素集聚不足，造成“重轻”失衡的状态。这种状态的形成，同上述模式的存在不无关系，要改变这种状态，首先要改变离散、被动追随和弱互动的模式。4.不利于从根本上改变蔓延式城市空间的拓展模式。这个模式不仅对上海城市交通出行结构、出行距离以及人流方向产生不利影响，并且无助于城市产业结构的空间调整和功能的合理定位与配置。四、上海轨道交通建设和新城镇开发互动新模式的构建原则和思路（一）新模

17、式构建的基本原则1.不利于中心城区人口的疏导和有关产业的梯度转移，使得中心城区要素集聚过度，人口与就业岗位密度居高不下，运行不甚重负的局面一时难以改变。其具体表现为中心城区交通向心性特征更趋强化，对外的放射性通道压力难以缓解。另外，由于人力资源的支撑不够，产业从中心城区向郊区的梯度转移也会遇到困难。1.统筹轨道交通建设和新城镇开发，促进两者协调发展。统筹空间上的点、线关系，统筹开发时间上的节律，统筹建设过程中的条块关系，调节运营中的供需矛盾，促进流、留互动以及公共交通建设和新城镇开发的协调、有序发展。2.不利于新城镇集聚所需要素和提高其功能能级，在一定时段使已建成的新城镇的各种物质载体服务效能

18、处于空放状态。从经济学的角度讲，需求指向型的增长与供20081147city庆祝城市创刊20周年特刊的模式。这个模式的核心思想，就是以轨道交通主动引导新城镇建设，以轨道交通主动促进老城镇发展，以轨道交通刺激中心城区与郊区布局关系的调整，同时以新城镇的建设和老城镇的发展来保证轨道交通建设的顺利推进与有效运营。其中，对在增量土地上即将崛起的新城，如临港新城、嘉定新城等，主要采用TOD的模式，对在存量土地上建成的新城，则采用SOD模式。但不论采用上述哪种模式，都要实现多维互动与协调的目标，即空间维上点线有机链接，时间维上开发顺序无缝对接，状态维上是流得畅、留得住，形态维上是疏密有度、环境宜人，进而使

19、快速轨道交通网络与新城、重点新市镇形2.坚持轨道交通优先，在上海新郊区的建设中依托轨道交通，推进城市沿轴线发展，同时促进新城镇建设，并且提高轨道交通和非机动化出行的比例，扩大轨道交通这种准公共产品提供社会福利的受益面。近享用公共设施和公共空间。成串珠式的格局以及相得益彰的空间形态新组合。5.进行分类指导，有的放矢地推进轨道交通建设和新城镇开发的互动。必须对9个新城和重点新市镇进行分类，按其现状和建设开发进度，提出两者互动的思路和策略，用以指导两者的协调发展。1.推进TOD的思路。TOD实质上是一种交通导向开发模式，其核心就是以大运量轨道交通建设引导新城镇开发，将居住、商业、办公和公共活动空间组

20、织在一定的区域半径内，以构成新的要素集聚点，在推进TOD的过程中我们应该遵循以下的操作思路。（1）创造能满足TOD存在机理的条件，TOD存在的机理是：出行方便的轨道交通使人们愿意选择在新城镇轨道交通站点周围居住和工作，这为轨道交通提供了大量的通勤客流，通勤客流的存在促进了站点周围及沿线商业与办公地产的开发，居住、商业、办公等的混合开发进一步方便了轨道交通乘客，如此形成良性循环。根据这个机理，我们必须为人口自动导入创造一系列的条件较低的商3.倡导区域交通流平衡，不强调就业岗位和居住的平衡，保证一定“流”的需求规模，不仅使大运量轨道交通拥有足够的客流，并且给新城镇注入更多的商业机会和活力。6.贯彻

21、政府科学主导，社会积极参与的原则，保证轨道交通建设和新城镇开发的互动取得双赢的效果。政府科学主导包括科学决策、市区联动、区县为主，社会参与包括智力参与、资本参与和其他要素参与等。（二）新模式的构建思路根据上海的实际情况和“十一五”的发展目标，借鉴国际大都市的经验，我们认为上海在推进公共交通、引导新城镇建设的过程中应构建一个新模式TOD为主，4.实行土地利用分区制度，提高新城镇的土地利用效率，维护各种人群在享用公共设施与公共空间上的公平性。新城镇在以轨道交通枢纽为中心的建设过程中，对土地的开发必须从高密度到低密度，一方面增强轨道交通枢纽的功能，提高所利用土地的产出，使其更具吸引力，另一方面让低收

22、入家庭就SOD配合，能够使轨道交通建设和新城镇开发实现多维互动与协调20081148city庆祝城市创刊20周年特刊务成本和生活成本、便捷的公共交通体系、良好的生活环境、完备的商业服务和其他公共配套设施以及相应的就业机会。（2）设计TOD推进的路径。在通公司含土地使用权的“土地发展权”，并对地块进行总体规划，由轨道交通公司对地块价值（不以轨道交通为估价基础）进行评估，并以缓交的方式向政府支付地价。然后由轨道交通公司兴建线路，同时与开发商合作发展上盖及物业。物业价值因轨道交通升值，所获利润支付地价及弥补轨道交通的建设成本。（4）规定有利于TOD推进的各类技术标准。在新城镇规划方面，允许轨道交通站

23、点上盖物业进行主题式开发，要求密度高、成规模，以形成对区域商业的影响力；轨道交通站点周围的住宅开发应随着与其距离的拉长按从高密度到低密度进行配置，开放式空间和低密度物业应放置在离站点较远的区域。在新城镇交通体系的构建方面，必须以轨道交通站点为中心形成三个层面的接驳服务：距离1公里以内步行，超过1.5公里骑自行车，超过2.5公里依靠常规公交车。在新城镇市政设施方面，应按照人口总量以略高于中心城区的标准加以配套，以体现新城镇的优越之处，促进人口及其他要素的引入。问题的紧迫性提出初步的延伸方案，供决策和操作部门参考。我们建议新城应该优先考虑和优先启动。其推进顺序为先新城，后节点中心镇。（2）实行干线

24、和支线分类，在对接已有新城镇的过程中应该是先干线，后支线。干线主要连接中心城区和已有新城或重要的节点新城镇；支线可在干线的基础上连接一般市镇。另外，轨道交通线路的延伸要由近至远逐步推进，节点城镇的选择要看客流规模和人口流动的主导方向以及产业布局调整的指向，并且应将世博动迁基地作为轨道交通伸展的重要支点。（3）调整接入轨道交通城镇的发展重心，从原来的以行政为中心转变为以公共交通枢纽站点为中心。交通站点实行三维空间开发，并且进行交通、商业、办公等功能组合，形成新的功能组团；另外，在距交通站点半径约1公里的地方提高开发强度，形成就业岗位聚集区，在距交通站点半径超过1公里的地方可进行中等密度的住宅开发

25、，为人口的引入创造适于居住的生态环境和人文环境。（4）鼓励轨道交通站点附近用地的改造和再开发，选择好车站出入口和与其他交通工具连接的通道，为接驳的公交车与自行车提供必要泊位。五、推进上海公共交通建设和新城镇开发互动的若干建议（一）以新城市主义的人本理念来指导上海公共交通建设与新城镇开发的互动过程拓宽弱势1.关注社会公平群体的生存空间。具体做法之一，TOD模式下，新城镇开发轴以轨道交通站点为中心向外扩散，连接周边居住区，轴线两侧集中开发商业、办公和公共设施，新城镇中心与居住区的通行主要以步行、自行车和常规公共交通为主；与商业办公设施的连接以自动电梯为主。以TOD模式主导站点上盖物业的发展呈三维空

26、间，其中从上至下可分别配置办公楼、酒店园林绿化平台、商场、公交运输站点或通道、轨道交通站等。（3）创建轨道交通建设和上盖及周边物业开发的双赢机制。这个机制的宗旨就是通过轨道交通+物业的集成开发，实现车站与物业的无缝对接，提供便捷的出行通道以及高质量的生活环境，并且充分利用站点周边物业开发回收一部分增值收益，以补贴轨道交通建设成本，使项目达到合理的回报。交通+物业的集成开发机制的运行轴心是轨道交通公司，它将在政府部门和开发商之间充当运转轴的角色和利益协调的角色。其工作职能包括根据政府的计划和政策进行项目交易；对各开发地块提出策略性的要求，包括规划设计要求、建设规范、质量与形态要求等；营造环境，协

27、调各开发商的工作，包括施工进度等；平衡公共利益与私人利益。交通+物业的集成开发机制的操作路径为：在拟开发的轨道交通站点周边和沿线，政府给予轨道交2.推进SOD的思路。由于SOD适用于轨道交通追随已有新城镇，并与其链接的情况，因此推进SOD的思路与推进TOD的思路有所不同，其主要内容如下：（1）整合城镇体系规划和公共交通网络规划（尤其是轨道交通网络规划），按照“1966”城镇体系的指向，科学确定已有城镇的点，同时布置轨道交通线路，安排线路延伸的时间序列，并且根据解决交通20081149city庆祝城市创刊20周年特刊象，扩大其经济发展潜力。（三）创新土地利用模式，提高土地利用效率在轨道交通建设与

28、新城镇开发互动的过程中，土地的开发利用成功与否将对项目产生根本性的影响。因此尽管国家在强化对土地的宏观调控，但是创新土地利用模式仍十分必要。利，并且必须规定其应承担的义务。这些内容应以合同的方式规定下来，以便保障各方的利益。在节点新城镇根据不同收入水平阶层的需要，提供多种类型、不同价格的住宅，让不同阶层的人有机地组合在一个空间，从而使社会底层群体也能融入城市主流社会；具体做法之二，构建紧凑和适宜步行的邻里社区，扩大社会各阶层的沟通与交流。营造富2.倡导多功能复合有人情味的城市氛围。倡导多功能复合，主要是促进功能多样化，增加各人群的互动机会，引导人们积极参与公共活动，从而加强人际交流并改善人际关系。构建有归3.注重公共空间属感和感召力的城市硬环境。即构建有历史底蕴或现代特色和识别性强的公共空间，促使人们形成强烈的地方归属感和对外感召力，进而确立自身存在的价值，并不断提升这一价值。（二）将更多的经济元素注入规划，充分发挥规划的财富发掘功能在编制轨道交通规划和新城镇规划的过程中，除了必须重视技术层面的要素衔接以外，更应关注经济元素的注入与互动，进而充分发挥规划的财富发掘功能。2.在站点和沿线土地用途确定以后，要结合市场需求，协调好各项目的开发时序，并且控制物业类型和上市量，以避免供求失衡现象的发生。建议物业项目实行分期实施制度，防止物业的集中供给。1.改土地批租为土地出租，一