浅析乡镇行政体制改革的争论

1、浅析乡镇行政体制改革的争论摘要：在全国墓本取消农业税之后，乡镇行政体制改革自然成为学界讨论的 热点。近年来，“橄乡并棋”、“精简机构”的呼声不绝于耳，支持者颇多，但 也有反对者。总的来说，各家的观点都力求实事求是，具体问题具体分析，进免 出现“一刀切”的不合理局面。本文汇集了一些知名专家有关“乡镇行政体制改 革”的现点，希望能为读者有所稗益。关健词:乡镇行欢体制 机构精简现行乡镇建制是取消还是保留，这个问题近年在学术界引起了争论。两种 主要的不同意见已经形成：一种意见明确地主张取消现行乡镇建制，另一种意见 则不赞成取消，认为取消现行乡镇建制是过激的主张。取消乡镇建制的想法，主要基于乡镇不当行政

2、行为及机构膨胀给农民造 成的严重负担，归纳起来大约有以下几个方面：1. 乡镇政府的“三乱”行为，不仅加重农民的负担，而且损害农民同政 府的关系。行政性事业收费、摊派、集资、罚没等款项负担都是不正规负担。虽 有一部分是合法的，但非法的负担占到相当大的比重，在农民负担总量中居于十 分重要的地位，恰恰这一部分是农民意见最大的。 这些款项无论合法与否，其随 意性都比较大，而且很不正规，收人记录也不完整，很难测度，农民称这一部分 负担是个无底洞。2，乡镇政府职能过宽，机构臃肿，支出膨胀仍然是造成农民负担过重 的重要原因。现在一般乡镇干部都有上百人，多的有二、三百人，甚至四、五百 人，其中很多是自聘人员。

3、3.工作方式、方法简单粗暴，造成干群关系紧张，导致农民群众产生抵 触悄绪和思想上的困惑。在一些地方，农村基层干部工作态度粗暴、中饱私囊等 情况还不算是最严重的情况，最严重的情况是逼死人命，简直达到了 “鱼肉百姓” 的程度。4，形象工程、政绩工程及各类不切实际的项目、指标，造成对农民利 益的损害。凡此类行政行为都打着为农民造福牌子，而其背后却是少数人利益。 这类行为使农民渐渐产生对农村基层干部和基层政府的不信任感。5. 乡镇干部“城镇化”的问题，也使得人们对乡镇建制产生可有可无的 感觉。乡镇干部城镇化是指乡镇机关工作人员把家安在县城，每天乘车到乡镇上下班的现象。这种现象造成农民到乡镇办事经常找不

4、到人，尤其是双体日。其结果，农民同乡镇政府的关系渐渐疏远。6. 长期以来，乡镇建制事实上就是作为县级政府的一个部门而存在的， 一直没有达到一级健全的政权机关的充分条件，没有具备一级政权机关的充分功 能。即使当前，乡镇政府的主要职能及实际运作， 大多也不是按一级独立的政府 而是作为事实上的县级派出机构来安排的。 乡镇人大也大多名存实亡，没有发挥 作为乡镇最高权力机关的作用。结果，导致乡镇权力行使随意性过大，难以建立 责任型政府。7. 从乡镇职能转变的情况来看，乡镇己经放开了一部分管不了，管不好 的事务，例如教师工资由县财政发放，计划生育工作也已经上轨道，乡镇干部剩 下的工作应该主要是收取税费。如

5、果收取税费的主要目的是为了养人、尤其是超 编的自聘人员、临时人员，则没有理由再保留乡镇建制。8. 从环境因素来看，随着村级自治能力的增强，村委会对乡镇政权机关的依 赖程度会越来越小，对乡镇行政的不当干预也会更加不满， 必然导致乡镇建制存 在的必要性逐渐降低。不赞成取消乡镇建制的观点，其理由亦有相当份量：l，认为取消乡镇建制的主张忽视了中国农业、农村的发展和向现代化 的转变，农民传统生活方式向现代城镇生活方式的转变，将是十分漫长的过程。 而且，在这个过程中能够顺利从农村转移出来的农民只可能是其中有能力的少部 分人，大部分将不得不长期滞留在农村。 所以，乡镇行政还要在这个过程中发挥 不可或缺的作用

6、。2. 如果取消乡镇建制，未来中国社会，尤其是农村社会，可能会出现各 种波动。由于农村人口众多，且当前的实际情况是，经济、社会、文化乃至政治， 农村均日渐边缘化，农村的变数太大，很容易出现各种特殊问题。如果处理不好， 不仅农村的发展和稳定会受到影响，整个中国现代化进程也会受到影响。3. 取消乡镇建制后，县政府不可能直接管理好数百个村庄。这是一个值 得慎重考虑的实际情况，是决定乡镇建制存废的重要现实因素。 在县级政府管不 了、管不好的情况下取消乡镇建制，等于是将农村抛弃。4. 当前，绝大部分村委会的治村能力还不是很强， 相当多的行政村村级 组织还有待健全，因此，还需要乡镇行政的帮助与扶持。 还有

7、村级干部素质偏低 的问题，宗族势力的影响和干扰问题，村委会财务混乱的问题等，都要求镇重考 虑乡镇建制的取消与保留。5. 当前农村社会治安状况还有较多问题，维护农村社会治安还要靠乡镇 政府发挥重要作用。关于乡镇建制存废问题不同意见的争鸣， 表明中国的乡镇建制己经走到 了十字路口，处在一个进行历史性抉择的重要时刻。根据以上分析，考虑到有利于农村基层社会的稳定， 有利于保持农村基 层当前的社会秩序，乡镇建制的存废问题，本文认为还是取折衷方案为宜，既不 彻底取消乡镇建制，也不完全保留现行乡镇建制，而是走改制的路子。乡镇机构的改革，应在理顺县乡关系和切实实行政企分开、 政事分开的基础上，在 坚持职能综合

8、的原则下，对现有机构精简一大半。乡镇现有机构多达几十个，如 办公室、财政所、农技站、种子站、广播站及司法、教育、交通安全、多种经营、 农机、林政、水政、统计、环保、土地、后勤等部门，此外还有通讯员、打字员、 资料员、炊事员、司机等人员。机构精简的办法，一是合并，二是取消，大量的 亭务应向社会转移。凡社会能办的事应交由社会办理，应充分调动社会管理资源。 人员的精简，主要是清退超编人员、自聘人员和临时人员，在编人员也应按照德 才兼备的原则进行调整。乡镇机构膨胀的一个重要原因是县乡关系不顺， 因为相当多的乡镇机构 足,政府机构的延伸。这些机构办理乡镇的事务，人事关系却在县级机关。这仲 体制弊端很多，却长期延用，未能改变。对于乡公所和自治镇来说，应该是比较 有利于理顺这种关系的。对于暂时不改制的乡和暂不实行自治的镇来锐， 为理顺 县乡关系，应该由县级政府主动放权，将其设在乡镇的机构移交给乡滇，由乡镇 统一调整和精简。有一些机构可